美國農(nóng)村寬帶政策變化及對我國的啟示

曹星雯 中國信息通信研究院工程師

1 引言

美國農(nóng)村地區(qū)與世界上其他國家一樣，因?yàn)槿丝诿芏认鄬^低、地理環(huán)境復(fù)雜、地域廣闊，相對于城市來說更難以獲得寬帶服務(wù)。美國政府很早就意識到寬帶對于美國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，以及農(nóng)村地區(qū)寬帶服務(wù)的落后，自2009年起，美國政府出臺了一系列政策支持農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展。在后續(xù)的實(shí)踐中，美國不斷調(diào)整農(nóng)村寬帶政策以適應(yīng)新的需求，這些政策對于改善美國農(nóng)村寬帶建設(shè)和服務(wù)產(chǎn)生很大影響，起到了積極推動的作用。概括來講，美國的農(nóng)村寬帶政策經(jīng)歷了一次性財(cái)政資金資助、設(shè)立寬帶普遍服務(wù)基金、實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)中立”原則、行政手段加強(qiáng)寬帶建設(shè)等幾個階段，主要發(fā)展歷程如圖1所示。

2 美國農(nóng)村寬帶政策發(fā)展歷程

2.1 短期內(nèi)的一次性財(cái)政資金資助

圖1 美國農(nóng)村寬帶政策發(fā)展歷程

2009年2月，美國國會在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中批準(zhǔn)了72億美元的寬帶建設(shè)項(xiàng)目，其中有25億美元用于資助偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)和其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)落后社區(qū)的寬帶建設(shè)。該項(xiàng)資金由農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)村公用事業(yè)服務(wù)（RUS）部門進(jìn)行管理，RUS制定了“寬帶倡議計(jì)劃”（BIP），補(bǔ)貼金和貸款優(yōu)先考慮在寬帶服務(wù)普及程度最低的農(nóng)村地區(qū)提供寬帶服務(wù)，以及給終端用戶提供多樣化的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商選擇機(jī)會。

美國短期的資金資助主要是采取項(xiàng)目申請的方式來運(yùn)作。項(xiàng)目申請人向RUS等計(jì)劃負(fù)責(zé)單位申請，項(xiàng)目申請方在申請時需要提交具體的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)規(guī)劃、資金需求等資料，經(jīng)評估后獲得貸款或補(bǔ)貼，并分批發(fā)給目標(biāo)地區(qū)和企業(yè)。

2.2 寬帶普遍服務(wù)基金

2.2.1 寬帶普遍服務(wù)基金的建立過程

早在2009年，國會指示美國聯(lián)邦通信委員會（以下簡稱FCC）制定了國家寬帶計(jì)劃，以確保每一個美國人能獲得寬帶服務(wù)。2010年3月，F(xiàn)CC發(fā)布了國家寬帶計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)了政府可以采取的影響寬帶生態(tài)系統(tǒng)的方式，包括改革現(xiàn)有的普遍服務(wù)機(jī)制以支持在高成本地區(qū)部署寬帶與話音業(yè)務(wù)等。2011年10月，F(xiàn)CC正式通過了第一個法令決議，實(shí)施普遍服務(wù)基金/運(yùn)營商間補(bǔ)償制度的改革計(jì)劃。2012年4月，美國正式推出了“連接美國基金”（Connect AmericaFund，CAF）以取代原先電信普遍服務(wù)基金中高成本項(xiàng)目的所有機(jī)制。FCC在CAF下還專門設(shè)立了移動基金（MobilityFund）來支持移動寬帶服務(wù)覆蓋范圍和內(nèi)容的普及。2012年12月—2013年1月，有線競爭局先后發(fā)布了3個版本的CAFPhaseII成本模型，不斷修訂完善成本模型，使其能更加準(zhǔn)確地反映提供寬帶普遍服務(wù)所需的成本（見圖2）。

2.2.2 寬帶普遍服務(wù)資金來源和實(shí)施機(jī)制

在資金來源上，CAF并未額外增加預(yù)算，完全由此前的電話普遍服務(wù)基金改革而來，將原普遍服務(wù)基金中的高成本項(xiàng)目的資金轉(zhuǎn)到CAF上，年度預(yù)算最高達(dá)45億美元，主要服務(wù)目標(biāo)是美國偏遠(yuǎn)地區(qū)尚無網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)的家庭和企業(yè)。為此，F(xiàn)CC削減了不必要的開支，并重新制訂了一套非常嚴(yán)格的預(yù)算制度。首批到位的3億美元資金就是通過緊縮機(jī)制籌集到的。

CAF分兩個階段支持寬帶普及：（1）PhaseI。為刺激寬帶迅速部署，2012年向在寬帶空白區(qū)部署網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營商提供3億美元資助。該地區(qū)原先的高成本資金立刻用于資助缺乏寬帶服務(wù)區(qū)域的寬帶網(wǎng)絡(luò)建立和運(yùn)營。任何申請獲得補(bǔ)貼的運(yùn)營商必須按要求部署寬帶網(wǎng)絡(luò)和提供服務(wù)，而他們向無服務(wù)地區(qū)每新增一線寬帶連接可以獲得775美元的資金支持。獲得補(bǔ)貼的運(yùn)營商提供的寬帶實(shí)際速率最低不能低于下行4Mbit/s和上行1Mbit/s，網(wǎng)絡(luò)延時不影響實(shí)時應(yīng)用如VoIP。（2）PhaseII。自2013年起，CAF組合采用目標(biāo)寬帶成本模型和競標(biāo)方式，支持寬帶和話音綜合業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)的部署。

移動基金的支持也分兩個階段進(jìn)行：（1）PhaseI。提供3億美元一次性支持在無服務(wù)區(qū)建設(shè)部署移動話音和寬帶網(wǎng)。預(yù)算額度下覆蓋最大面積的競標(biāo)者勝出，獲勝者必須在2年內(nèi)提供3G業(yè)務(wù)，3年內(nèi)提供4G業(yè)務(wù)。此外，移動基金還專門劃出5000萬美元支持部落地區(qū)。（2）PhaseII。2013年后，為確保移動寬帶服務(wù)能持續(xù)提供，移動基金每年提供5億美元的后續(xù)支持，其中每年撥出1億美元專用于部落地區(qū)。

2.3 奧巴馬政府的“網(wǎng)絡(luò)中立”原則

圖2 美國寬帶普遍服務(wù)基金建立過程

2015年2月，在奧巴馬執(zhí)政期間，F(xiàn)CC投票通過了最新版“網(wǎng)絡(luò)中立”管制方案，被稱為史上最嚴(yán)格的“網(wǎng)絡(luò)中立”方案。根據(jù)新版網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定，寬帶接入被從“信息服務(wù)”劃歸為“電信服務(wù)”，接受更嚴(yán)格的管制。同時提出“三不原則”，即寬帶網(wǎng)絡(luò)提供商不得阻止合法的內(nèi)容、應(yīng)用、服務(wù)或無害設(shè)備接入互聯(lián)網(wǎng)，不得損害或降級合法的互聯(lián)網(wǎng)流量；不得為特定服務(wù)提供付費(fèi)優(yōu)先數(shù)據(jù)傳輸，也禁止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商優(yōu)先提供自己子公司的內(nèi)容和服務(wù)。

“網(wǎng)絡(luò)中立”法案看似保證互聯(lián)網(wǎng)公司的公平接入以及保護(hù)用戶的上網(wǎng)體驗(yàn)，但對電信運(yùn)營商卻是一個沉重的打擊。電信運(yùn)營商無法再通過對高速帶寬收取費(fèi)用回收網(wǎng)絡(luò)投資成本，抑制了運(yùn)營商對基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的投資。2018年2月FCC發(fā)布的《2018年寬帶部署報告》認(rèn)為，自2015年“網(wǎng)絡(luò)中立”法案實(shí)施以來至2016年，美國寬帶部署速度較2012—2014年顯著放緩，農(nóng)村寬帶覆蓋水平持續(xù)落后于城市地區(qū)。全國新增寬帶覆蓋人口較前兩年大幅下降，其中固定寬帶新增覆蓋人口下降了55%，LTE新增覆蓋人口下降了83%。這也部分解釋了特朗普政府連續(xù)出臺行政措施掃除寬帶建設(shè)壁壘、引入更多競爭的原因（見圖3、圖4）。

2.4 特朗普政府對美國農(nóng)村寬帶政策的調(diào)整

自2017年起，特朗普政府采取出臺減稅、廢除中立法案、發(fā)布行政命令等一系列措施刺激美國寬帶發(fā)展，F(xiàn)CC隨后也提出加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的寬帶投資作為響應(yīng)。

這些行政措施不僅要解決美國農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋差的問題，也為美國5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這些政策措施的大致脈絡(luò)如圖5所示。

圖3 2012—2016年美國全國新增固定寬帶覆蓋人口

圖4 2012—2016年美國全國新增LTE覆蓋人口

2.4.1 減稅政策刺激美國運(yùn)營商加大光纖、5G等基礎(chǔ)投資

特朗普于2017年12月22日簽署了自1986年以來美國最大規(guī)模的減稅法案，減稅法案并不是直接刺激寬帶發(fā)展的政策，但對于運(yùn)營商寬帶基礎(chǔ)設(shè)施投資是一項(xiàng)鼓舞。AT&T聲稱，無處不在的寬帶是5G的激勵因素，“連接汽車”和“超級物聯(lián)網(wǎng)”也是未來的驅(qū)動力。AT&T將在2018年利用企業(yè)減稅計(jì)劃推動部署光纖和使用頻譜奠定5G基礎(chǔ)，2018年將在資本支出上花費(fèi)約230億美元（2017年全年不到220億美元），其中大部分用于光纖部署；2018年下半年將成為美國第一家提供移動5G的美國運(yùn)營商，目前已在十多個城市測試5G固定無線（一種用5G替代最后一公里有線接入的技術(shù)）。

圖5 特朗普政府農(nóng)村寬帶政策調(diào)整脈絡(luò)

2.4.2 廢除網(wǎng)絡(luò)中立法案為運(yùn)營商寬帶建設(shè)提供動力

2017年12月，F(xiàn)CC投票推翻了奧巴馬政府時期推出的“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定。根據(jù)新的監(jiān)管方案，固定寬帶接入和移動接入不再歸為“電信服務(wù)”，而是分別被重新劃為“信息服務(wù)”和“私人移動服務(wù)”。廢除“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定后，電信運(yùn)營商認(rèn)為，新規(guī)將給消費(fèi)者帶來更多選擇，提供價格更加低廉的服務(wù)，能夠鼓勵電信企業(yè)投資寬帶基礎(chǔ)設(shè)施，提升美國整體網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。FCC發(fā)表聲明稱，“開放、興旺的互聯(lián)網(wǎng)因此得到保障”，電信公司將加大投資，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)的投資，從而縮小數(shù)字鴻溝。

2.4.3 行政命令推動農(nóng)村寬帶建設(shè)

2017年10月，美國“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村繁榮工作組”發(fā)布了一份報告，針對美國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村繁榮的目標(biāo)，圍繞“電子連接、生活質(zhì)量、農(nóng)村勞動力、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這5大關(guān)鍵指標(biāo)提出了建議。其中，電子連接被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、提高勞動力水平和改善生活質(zhì)量的根本，可靠和負(fù)擔(dān)得起的高速互聯(lián)網(wǎng)連接是實(shí)現(xiàn)美國農(nóng)村繁榮的關(guān)鍵催化劑（見圖6）。

根據(jù)工作組的建議，2018年1月，特朗普總統(tǒng)簽署了兩項(xiàng)行政命令，第一個行政令要求內(nèi)政部將其一部分資產(chǎn)用于農(nóng)村寬帶建設(shè)，第二個命令行政令將簡化網(wǎng)絡(luò)安裝過程，要求各機(jī)構(gòu)使用標(biāo)準(zhǔn)化的表格和合同，方便運(yùn)營商在聯(lián)邦大樓上安裝天線。

2.4.4 FCC提出投入更多資金用于美國鄉(xiāng)村寬帶建設(shè)

2018年1月，F(xiàn)CC主席阿吉特·派提出一項(xiàng)提案，建議投入5億美元支持農(nóng)村地區(qū)的高速寬帶部署。如果該提議獲得FCC的批準(zhǔn)，這筆資金將支付給合作運(yùn)營商和小型農(nóng)村運(yùn)營商。這一提案還將“制定強(qiáng)有力的新規(guī)則，防止濫用高成本項(xiàng)目”。派表示將采取措施，防止濫用給予農(nóng)村運(yùn)營商在高成本地區(qū)建網(wǎng)的補(bǔ)貼，并將改革現(xiàn)行規(guī)定，以提高農(nóng)村地區(qū)（特別是為數(shù)不多的部落地區(qū)）寬帶部署的效率。

3 美國農(nóng)村寬帶政策對我國的啟示

美國早在2012年就建立了一套獨(dú)立而完整的電信普遍服務(wù)基金運(yùn)作體系，但自2015年網(wǎng)絡(luò)中立法案實(shí)施以來，由于基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的寬帶網(wǎng)絡(luò)投資積極性受到打擊，美國的寬帶部署速度快速下降。因此，特朗普當(dāng)選后，美國政府又出臺了一系列行政命令來消除網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資壁壘，在電信市場引入更多的競爭，以此鼓勵電信運(yùn)營商加強(qiáng)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施部署，尤其是在農(nóng)村區(qū)域和部落地區(qū)?？v觀這些年來美國寬帶政策的變化，有很多經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是建立寬帶普遍服務(wù)基金。美國寬帶普遍服務(wù)基金年度預(yù)算高達(dá)45億美元，未來還將加大投入。我國尚未建立寬帶普遍服務(wù)基金，但有所進(jìn)步的是我國已開始嘗試建立寬帶普遍服務(wù)機(jī)制。2015年12月，工信部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《2016年度電信普遍服務(wù)試點(diǎn)申報指南》的通知，正式啟動電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作。目前，電信普遍服務(wù)已開展3批試點(diǎn)，國家已經(jīng)為電信企業(yè)在農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)建網(wǎng)給予超過百億元的財(cái)政補(bǔ)貼，成效顯著。截至2017年年底，全國農(nóng)村寬帶用戶達(dá)到9377萬戶，較2015年增長了47%。持續(xù)縮小城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”是一項(xiàng)長期任務(wù)，寬帶網(wǎng)絡(luò)要深入到各個自然村、每個普通家庭還面臨著巨大的投資缺口。發(fā)揮政府部門和企業(yè)的共同力量，建立寬帶普遍服務(wù)基金，才是解決農(nóng)村和低收入地區(qū)寬帶覆蓋問題的根本途徑與長效機(jī)制。

圖6 美國“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村繁榮工作組”提出農(nóng)村繁榮五大因素

二是縮短寬帶基礎(chǔ)設(shè)施行政審批流程。除了加強(qiáng)資金支持外，清除企業(yè)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施投資壁壘也是一個重要方面。在FCC推翻“網(wǎng)絡(luò)中立”法案之后，特朗普簽署行政命令，指示各機(jī)構(gòu)“尋求減少資本投資的障礙，消除寬帶服務(wù)的障礙，更有效地利用政府資源”，也是為了加快企業(yè)擴(kuò)大寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中的政府審批服務(wù)效率，鼓勵運(yùn)營企業(yè)到鄉(xiāng)村地區(qū)投資建設(shè)寬帶，但又不提高寬帶使用價格。目前，我國大部分地區(qū)在寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍存在用地補(bǔ)償費(fèi)用高、基站鐵塔等設(shè)施選址難等問題。中央和地方政府需要上下協(xié)同，監(jiān)督強(qiáng)化各地信息基礎(chǔ)設(shè)施物理空間布局規(guī)劃的編制，明確鐵塔、基站、機(jī)房、信息管線等設(shè)施的規(guī)模、布局、用地安排及相關(guān)控制要求，切實(shí)簡化鐵塔基站建設(shè)審批手續(xù)，建立寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推動公共區(qū)域向?qū)拵ЩA(chǔ)設(shè)施建設(shè)免費(fèi)開放。

三是鼓勵更多企業(yè)參與寬帶接入市場競爭。美國向來非常重視構(gòu)建自由開放的市場競爭體制，在電信法中也有明確規(guī)定要促進(jìn)本地電信市場的競爭。CAF和移動基金分別采取競爭性招標(biāo)和全國性反向拍賣的方式分配資金，這樣為電信市場的新進(jìn)入者，尤其是寬帶接入領(lǐng)域的中小企業(yè)提供機(jī)會參與農(nóng)村和網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)社區(qū)的寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，美國電信市場競爭極其激烈，Google、Facebook等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都已開始部署網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，這些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過千兆光纖、氣球、無人機(jī)等多種技術(shù)開展建設(shè)，美國政府也從頻譜、許可等政策方面給予了大力的支持。開放電信市場、鼓勵競爭不僅能夠加快寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的部署，還能推動網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的演進(jìn)與變革。我國電信基礎(chǔ)實(shí)施投資目前仍以三大運(yùn)營商為主，民營企業(yè)尚未成為推動市場競爭的有效力量，需要繼續(xù)進(jìn)一步擴(kuò)大基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的開放范圍,吸引民資參與最后一公里的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，鼓勵投資和技術(shù)創(chuàng)新，彌補(bǔ)運(yùn)營商寬帶接入投資不足的問題。

4 結(jié)束語

CAF刺激了美國農(nóng)村寬帶的部署，而“網(wǎng)絡(luò)中立”法案的推出似乎是一個分水嶺，美國運(yùn)營商受到網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定的影響，降低了網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的積極性。特朗普政府出臺減稅政策和廢除中立法案，間接性地鼓勵美國寬帶發(fā)展，出臺行政命令更是直接要求加快農(nóng)村地區(qū)寬帶部署。但特朗普的行政命令并沒有提供新的基金用于農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)部署，而是通過政策引導(dǎo)增強(qiáng)企業(yè)積極性，讓企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)投入更多資金去部署更多的光纖網(wǎng)絡(luò)和高速無線網(wǎng)絡(luò)。而農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的根本問題在于投入大效益低，在偏遠(yuǎn)山村建設(shè)幾公里的光纜網(wǎng)絡(luò)就需要投入大量資金卻只有2、3個用戶，這是美國農(nóng)村普遍存在的情況。目前美國運(yùn)營商缺乏足夠的資金去建設(shè)農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)，最根本的解決方式還是要政府加大資金投入，F(xiàn)CC在農(nóng)村寬帶投資方面也做了相應(yīng)表態(tài)。

美國由于其政治環(huán)境的特殊性，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管政策帶有政黨博弈的因素，對于寬帶政策出現(xiàn)了一些反復(fù)調(diào)整，但總體方向是資金支持加政策指引。借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于我國來說實(shí)施穩(wěn)定持續(xù)的監(jiān)管政策也是一個重要方面，為進(jìn)一步促進(jìn)我國農(nóng)村地區(qū)寬帶發(fā)展，應(yīng)當(dāng)持續(xù)開展電信普遍服務(wù)試點(diǎn)，對試點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)測和成效評估，適時建立寬帶普遍服務(wù)基金等長效資金支持機(jī)制。