美國(guó)慈善制度對(duì)美國(guó)慈善事業(yè)的影響

郭肖萌

【摘要】美國(guó)慈善事業(yè)已經(jīng)開展多年，美國(guó)政府從宏觀調(diào)控角度對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行了制度上的規(guī)范。開放性與嚴(yán)厲性并存的慈善制度推動(dòng)了慈善活動(dòng)的發(fā)展，也促使慈善事業(yè)在主動(dòng)改善貧富差距、扶持社會(huì)弱勢(shì)群體、調(diào)節(jié)分配社會(huì)資源上發(fā)揮了積極作用。美國(guó)的慈善制度已相當(dāng)成熟，本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為學(xué)理論，深入探析了美國(guó)慈善制度對(duì)美國(guó)慈善事業(yè)的影響。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)；慈善制度；慈善事業(yè)

美國(guó)慈善制度經(jīng)歷了200多年的發(fā)展，慈善事業(yè)的涉及領(lǐng)域涵蓋了教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多模塊，法律制度繁多且更新速度快，呈現(xiàn)出透明、積極、參與主體大眾化的特點(diǎn)。美國(guó)慈善制度對(duì)慈善事業(yè)的影響一直是研究美國(guó)慈善領(lǐng)域的熱門話題，以往的分析過于注重抽象層面難以探究其實(shí)質(zhì)原因。運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為學(xué)理論，從內(nèi)部成因角度切入，可以深入探析美國(guó)慈善制度對(duì)美國(guó)慈善事業(yè)的影響。

在美國(guó)慈善制度體系中，慈善法律制度主要分為三大類，即慈善組織法、慈善支持法和慈善監(jiān)管法。慈善組織法是規(guī)定了慈善組織的設(shè)立、變更、消滅的制度，包括《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》、《非營(yíng)利法人示范法》等；慈善支持法是對(duì)稅費(fèi)征收減免的優(yōu)惠制度，包括美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》、《美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造法案》等；慈善監(jiān)管法是規(guī)范組織內(nèi)外監(jiān)管的制度，包括稅務(wù)局監(jiān)管制度、首席檢察官制度等?！爸贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)就是建立在這種集體控制的基礎(chǔ)上?！笨得⑺箤?duì)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的建構(gòu)只涉及法律制度層面的正式制度，不包含非正式制度?！靶轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)是交易成本學(xué)、產(chǎn)權(quán)分析和合同理論的混合。它的核心觀點(diǎn)認(rèn)為交易涉及到實(shí)際資源的使用，即交易有成本。制度的發(fā)生和演變是為了節(jié)約交易成本。交易成本在制度結(jié)構(gòu)和人們做出的具體經(jīng)濟(jì)選擇中起著重要作用?！睋?jù)此，美國(guó)慈善制度對(duì)美國(guó)慈善事業(yè)的文化價(jià)值、路徑選擇、行為方式等方面產(chǎn)生了舉足輕重的影響。

一、美國(guó)慈善制度確立了美國(guó)慈善事業(yè)的文化價(jià)值觀

追溯到殖民地時(shí)期，美國(guó)慈善事業(yè)受到英國(guó)慈善制度諸如強(qiáng)制性捐贈(zèng)、政府監(jiān)管等影響，形成了早期的慈善救濟(jì)。在美國(guó)獨(dú)立后，由于美國(guó)自身存在捐助自愿、政府監(jiān)督較弱的國(guó)情，慈善事業(yè)在美國(guó)的演變過程中與美國(guó)慈善文化相輔相成、互促共生，美國(guó)慈善事業(yè)隨著200多年的發(fā)展越趨成熟，最核心的在于美國(guó)慈善制度規(guī)范了慈善事業(yè)，并確立了美國(guó)慈善事業(yè)的文化價(jià)值觀。

美國(guó)慈善事業(yè)作為國(guó)家福利體系的補(bǔ)充，在擴(kuò)大資本流通和縮小社會(huì)貧富差距方面做出了突出貢獻(xiàn)。慈善文化是一個(gè)民族的心理積淀和行為模式，慈善文化是推動(dòng)慈善事業(yè)的根本動(dòng)力，而慈善制度是慈善文化價(jià)值觀形成的本質(zhì)原因。美國(guó)政府將慈善活動(dòng)交由社會(huì)團(tuán)體，這里的社會(huì)團(tuán)體指慈善性非營(yíng)利組織，包括私人基金會(huì)（Private Foundation）和公共慈善組織（Public Charity），不直接干涉慈善組織內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)和管理活動(dòng)，而是通過制定慈善制度規(guī)范慈善事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)。慈善制度涵蓋了慈善組織設(shè)立注冊(cè)、資金用途、捐贈(zèng)監(jiān)管等內(nèi)容，在外部因素與個(gè)人因素的影響下，人們依據(jù)“行為偏好”選擇適用慈善制度，從而引導(dǎo)了社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的慈善行為，形成了美國(guó)大眾的慈善意識(shí)，確立了慈善事業(yè)的文化價(jià)值觀，促進(jìn)了社會(huì)對(duì)慈善事業(yè)的關(guān)注和投入，在捐助教育領(lǐng)域、資助科學(xué)研究、幫助弱勢(shì)群體、緩解種族矛盾、援助文化藝術(shù)、投資環(huán)保能源等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在教育領(lǐng)域，“把教育放在第一位”是各基金會(huì)最大的共識(shí)，《基金會(huì)指南》也把資助教育作為基金會(huì)創(chuàng)辦目的的第一位。2013年，除了宗教外，教育捐助遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于醫(yī)療衛(wèi)生、文化藝術(shù)等領(lǐng)域，達(dá)到了520.7億美元，占捐助比例的16%，位列第二（捐助宗教占31%），用來支持高等教育和基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)。在文化藝術(shù)上，慈善組織對(duì)藝術(shù)教育、文化出版的扶持，極大地發(fā)展了文化藝術(shù)領(lǐng)域，取得了相當(dāng)?shù)男б娉晒Ｔ诨?jì)文化和利他主義精神的慈善文化背景下，正是慈善制度確立了美國(guó)社會(huì)的文化價(jià)值觀，推動(dòng)了美國(guó)慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

二、設(shè)立登記制度引導(dǎo)了美國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展路徑

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，制度營(yíng)造了外部環(huán)境，環(huán)境決定了交易成本，人由于利益的取舍，趨向于選擇低交易成本的方式，也就是說人的行為受外在制度的約束。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·貝克爾認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。”即美國(guó)慈善制度對(duì)于社會(huì)公眾是否參與慈善活動(dòng)以及如何參與哪種慈善活動(dòng)的選擇至關(guān)重要。慈善組織是美國(guó)慈善事業(yè)的核心力量，得益于美國(guó)對(duì)慈善組織頒布的有利法律框架，20世紀(jì)成為美國(guó)非盈利組織的“黃金時(shí)間”，美國(guó)慈善組織飛速發(fā)展，在1950年，非營(yíng)利組織的數(shù)量有5萬(wàn)多個(gè)，20世紀(jì)末已經(jīng)達(dá)到100多萬(wàn)個(gè)。也就是說，非營(yíng)利組織數(shù)量在50年間增加了20倍，美國(guó)慈善制度在約束、規(guī)范和推動(dòng)慈善組織發(fā)展上起到了巨大作用。

美國(guó)慈善組織設(shè)立登記制度是美國(guó)政府對(duì)慈善組織加強(qiáng)管理的手段之一，目的主要在于預(yù)防慈善組織運(yùn)作過程中的違法犯罪行為和促進(jìn)慈善組織的發(fā)展。美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC）規(guī)定，公益慈善組織可享受稅收優(yōu)惠。其前提是必須經(jīng)過美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局查實(shí)并賦予免稅資格的公益組織，即免稅待遇需要慈善組織資格被認(rèn)定。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)層面分析，慈善組織完善注冊(cè)登記后，成為登記在冊(cè)的非營(yíng)利組織，更容易接受社會(huì)各方的資助；在與其他機(jī)構(gòu)合作時(shí)，注冊(cè)的非營(yíng)利組織更具有可靠性，又可以在雙方往來中減少很多交易成本；在發(fā)生問題糾紛時(shí)，慈善組織更可以拿起法律武器保護(hù)自己，享受注冊(cè)的慈善組織擁有的法律資源。毫無(wú)疑問的是，注冊(cè)登記的慈善組織比未注冊(cè)的更有優(yōu)勢(shì)，更能追求慈善組織的利益最大化，從而引導(dǎo)慈善組織進(jìn)行選擇，采取登記注冊(cè)來促進(jìn)組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

三、稅收減免制度激勵(lì)了美國(guó)慈善事業(yè)的參與主體

慈善制度對(duì)社會(huì)公眾的行為選擇是通過推行符合社會(huì)公眾自身利益的制度來進(jìn)行的。美國(guó)1986年的稅收法典就對(duì)一些慈善捐助的行為進(jìn)行了減稅待遇，加之1913年美國(guó)個(gè)人所得稅開始征收和1916年聯(lián)邦遺產(chǎn)稅開始征收，驅(qū)動(dòng)著社會(huì)公眾尋找降低應(yīng)納稅額的方法。截止到目前，根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦所得稅法，美國(guó)個(gè)人現(xiàn)金部分捐贈(zèng)給公眾募款機(jī)構(gòu)，所得稅的可抵稅比例達(dá)到50%，而企業(yè)的可抵稅例則為10%；同時(shí)個(gè)人捐贈(zèng)給基金會(huì)所得稅可抵稅比例達(dá)到20%，這意味著較高的稅前扣除比例，不斷吸引著社會(huì)主體參與慈善捐助（數(shù)據(jù)來源：美國(guó)捐款基金會(huì)2015年報(bào)告）。

從交易成本角度切入，經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在康芒斯交易理論的基礎(chǔ)上提出了交易費(fèi)用的概念，形成了著名的“科斯定理”。其觀點(diǎn)是在“零交易成本”狀況下，不需要國(guó)家強(qiáng)制性的法律，但在“正交易成本”狀況下，政府需要制定法律以規(guī)范人們的交易行為和維持良好的交易環(huán)境，從而降低交易費(fèi)用，國(guó)家應(yīng)選擇能夠使交易費(fèi)用最小化的法律制度。因此，科斯總結(jié)說：“法律規(guī)則對(duì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)至關(guān)重要的，因?yàn)樗鼈優(yōu)樯鐣?huì)化和經(jīng)濟(jì)上的生產(chǎn)行為創(chuàng)造了激勵(lì)”。美國(guó)所得稅率越高，在同等支出情況下，社會(huì)主體進(jìn)行慈善捐贈(zèng)，獲得的稅款免除優(yōu)惠吸引更大，更能激勵(lì)社會(huì)主體參與慈善捐助，促進(jìn)慈善活動(dòng)的開展。

從行為學(xué)角度來說，美國(guó)由來已久的基督教“博愛”和扶弱濟(jì)貧的文化底蘊(yùn)督促著富人、企業(yè)家們進(jìn)行慈善活動(dòng)。對(duì)于捐助者本人來說，慈善行為可以提高了富人個(gè)人乃至家族的社會(huì)評(píng)價(jià)；對(duì)于公司企業(yè)來說，慈善捐助體現(xiàn)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任心和責(zé)任意識(shí)態(tài)度，提升了企業(yè)形象，有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)角度的發(fā)展，尤其是當(dāng)國(guó)家突發(fā)狀況或出現(xiàn)社會(huì)公共事件時(shí)，社會(huì)公眾往往用非理性的“瞬時(shí)價(jià)值判斷”來評(píng)定企業(yè)慈善行為，但該行為與社會(huì)公眾的期望一致時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)積極效應(yīng)，獲得較高評(píng)價(jià)。從經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)角度分析，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)間在產(chǎn)品制造、營(yíng)銷手段等方面的差距會(huì)越來越小，越難顯現(xiàn)企業(yè)自身特點(diǎn)，而競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)就轉(zhuǎn)移到“軟件”方面，包括企業(yè)價(jià)值文化和社會(huì)責(zé)任履行。那么企業(yè)進(jìn)行慈善捐助的行為就會(huì)為企業(yè)結(jié)成社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，從而降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

四、內(nèi)外監(jiān)管制度規(guī)范了美國(guó)慈善事業(yè)的行為方式

內(nèi)外監(jiān)管制度對(duì)于慈善事業(yè)的影響是通過提供法律的合法性基石實(shí)現(xiàn)的，政府制度往往基于公平、正義理念而反映社會(huì)公眾的精神模式，從而達(dá)到共鳴，構(gòu)建出一套系統(tǒng)化的社會(huì)治理體系。為保證慈善事業(yè)的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，美國(guó)政府實(shí)施了多樣化的監(jiān)管手段，來應(yīng)對(duì)慈善事業(yè)的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性。

美國(guó)慈善事業(yè)涵蓋了參與主體、慈善領(lǐng)域等多種成分，以美國(guó)慈善組織為例，監(jiān)管規(guī)范美國(guó)慈善組織的法律制度來源于三大塊，即聯(lián)邦、州的非營(yíng)利組織法律和法院的判例。美國(guó)慈善組織在享有免稅優(yōu)惠的待遇下，也要依照法律接受國(guó)家部門、慈善行業(yè)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，履行信息披露義務(wù)，滿足社會(huì)公眾質(zhì)詢要求，否則將被稅務(wù)局嚴(yán)厲處罰。國(guó)家層面的外部監(jiān)管對(duì)象主要集中在對(duì)慈善組織的界定和財(cái)務(wù)活動(dòng)，監(jiān)管主體除了國(guó)家稅務(wù)局外，還有州政府層面的首席檢察官。國(guó)家稅務(wù)局每年會(huì)抽查一些免稅機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重違反規(guī)定的會(huì)取消其免稅資格，同時(shí)，嚴(yán)格禁止自我交易、不當(dāng)?shù)哪季栊袨?、違法的費(fèi)用支出等等。

在社會(huì)監(jiān)督上，有捐贈(zèng)者監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督，慈善組織有責(zé)任向做出捐贈(zèng)的社會(huì)進(jìn)行交代，捐贈(zèng)者可以監(jiān)督資金使用過程、審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告，慈善組織要定期反饋受助者情況和及時(shí)披露信息。社會(huì)公眾還可以借助媒體對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，彌補(bǔ)監(jiān)督缺陷，美國(guó)媒體除了義務(wù)宣傳，還與全國(guó)慈善機(jī)構(gòu)咨詢局等相配合，將慈善機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政情況整理公之于眾，這種監(jiān)管是全方位的。在行業(yè)監(jiān)管上，同業(yè)組織的相互監(jiān)督、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)慈善事業(yè)的規(guī)范，更加細(xì)化了監(jiān)管制度對(duì)慈善事業(yè)的行為約束。美國(guó)對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管制度具有靈活性和針對(duì)性，多重監(jiān)管體系規(guī)范了慈善事業(yè)的發(fā)展路徑，促進(jìn)了美國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展，當(dāng)內(nèi)外監(jiān)管體系對(duì)整個(gè)慈善事業(yè)施加壓力時(shí)，慈善事業(yè)的所有參與者形成共同體，才會(huì)嚴(yán)格遵守這些規(guī)則，只有這樣，才能使行業(yè)行為的執(zhí)行費(fèi)用大量減少，提高慈善事業(yè)追求的“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”。

五、小結(jié)

美國(guó)慈善制度具有的規(guī)范性意涵，塑造著美國(guó)慈善事業(yè)的特性和發(fā)展圖景。美國(guó)慈善事業(yè)能夠成為社會(huì)主體的共同事業(yè)，架構(gòu)于慈善事業(yè)之上的慈善制度必有其合理性和必要性，管窺美國(guó)慈善制度對(duì)慈善事業(yè)的影響，不僅要從文化價(jià)值觀、發(fā)展路徑、參與主體和行為方式四個(gè)層次進(jìn)行理論研究，也要將其放在歷史的長(zhǎng)河中進(jìn)行不斷探索，“理論推動(dòng)著實(shí)踐，實(shí)踐修正著理論”，肯定其制度建構(gòu)對(duì)社會(huì)發(fā)展的積極影響，從而汲取對(duì)當(dāng)今社會(huì)有益的價(jià)值和邏輯。