朝韓邁出“建立大使館的第一步”

曹然

韓美雙方針對“朝韓聯(lián)辦”豁免制裁的分歧，或許才剛剛開始。

朝鮮開城工業(yè)園區(qū)靠近朝韓邊境的一棟有些陳舊的大樓，從9月14日起成為朝鮮半島南北雙方合作的新象征。

“這里承載著《板門店宣言》和全民族的共同期盼，為韓朝關(guān)系開啟全新的歷史篇章?！?4日上午，韓國政府統(tǒng)一部長趙明均出席朝韓聯(lián)絡(luò)辦公室（以下簡稱“朝韓聯(lián)辦”）揭牌儀式，并在這棟裝飾藍(lán)色玻璃幕墻的工業(yè)園舊建筑前致辭。歷史上首個朝韓政府間常設(shè)溝通機(jī)構(gòu)的揭牌儀式結(jié)束后，約20名韓方官員和相應(yīng)數(shù)量的朝方官員隨即入駐。

這棟舊建筑地上有四層，地下一層，外墻張貼著藍(lán)色的朝鮮半島地圖。韓國工作人員占據(jù)二樓，朝鮮官員在四樓辦公，三樓用于舉行聯(lián)合會議。

此前的四十余年里，朝韓雙方唯一的即時溝通渠道是跨越邊境的電話線。一部綠色電話負(fù)責(zé)接聽，一部紅色電話負(fù)責(zé)撥號，加上一臺傳真機(jī)，就成為板門店韓方一側(cè)的“自由之家”里的朝韓熱線辦公室。在“自由之家”以北約100米的朝方一側(cè)的“板門閣”，有一個類似的辦公室設(shè)在了二樓。

“聯(lián)辦將成為一個全天候的磋商和溝通渠道，以推進(jìn)朝韓關(guān)系，緩解軍事緊張局勢，在朝鮮半島建立和平。”9月12日，韓國統(tǒng)一部發(fā)言人白泰鉉表示，“我們預(yù)計，南北關(guān)系將通過每年365天、每天24小時的溝通，形成一種穩(wěn)定的對話模式?！备鶕?jù)統(tǒng)一部的規(guī)劃，聯(lián)辦未來還將進(jìn)行擴(kuò)展，有望在平壤和首爾互設(shè)常駐代表處。

“所有熱線都是官方通話，我們從不講笑話”

1971年，朝韓紅十字會建立了第一條直通熱線電話。到2018年，被統(tǒng)稱為朝韓熱線的直接通話機(jī)制共有33條線路，包括5條日常通話熱線、21條朝韓對話熱線、2條空中交通對話熱線、2條軍事熱線和3條經(jīng)濟(jì)合作熱線。

“所有熱線都是官方通話，我們從不講笑話。”一位負(fù)責(zé)日常通話熱線的韓國官員曾向媒體這樣介紹工作流程。朝韓日常通話于每周一到周五上午9時和下午4時各進(jìn)行一輪，檢查電話暢通后即掛斷。準(zhǔn)時搶先撥打電話成為南北接線員間的競賽。2015年后，朝鮮用“平壤時間”取代國際標(biāo)準(zhǔn)時間，曾使得朝鮮熱線的撥打時間比韓國早了半小時。

2018年9月14日之后，朝韓雙方可以通過聯(lián)辦隨時溝通，熱線將變得沒那么重要。朝韓聯(lián)辦負(fù)責(zé)開展談判溝通，并為各部門、半官半民交流提供支持服務(wù)，正式工作時間是每周一到周五的上午9點(diǎn)至下午5點(diǎn)，但因?yàn)橛泄賳T在夜間和周末值班，這一機(jī)構(gòu)事實(shí)上全年無休、每天24小時運(yùn)行。南北雙方各有高級公務(wù)員常駐于此，由副部長級官員擔(dān)任的聯(lián)辦主任則每周舉行一次對話會。

與副部長領(lǐng)銜的朝韓聯(lián)辦不同，長期以來所有南北熱線都在低級別官員之間進(jìn)行。直到2000年，根據(jù)時任朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正日以及韓國總統(tǒng)金大中在朝韓第一次領(lǐng)導(dǎo)人會晤中取得的共識，韓國國情院和朝鮮勞動黨統(tǒng)戰(zhàn)部辦公室間開通了高級熱線電話，但金正日和金大中本人都沒有使用過。據(jù)韓聯(lián)社報道，該熱線曾在偶發(fā)軍事沖突中發(fā)揮緩沖作用，但于2008年李明博就任韓國總統(tǒng)后被切斷。2016年2月，在韓國政府宣布暫停開城工業(yè)園區(qū)運(yùn)營后，朝鮮切斷了與韓方的所有熱線往來。

“技術(shù)上說，熱線沒有被‘切斷，但朝鮮方面不再回應(yīng)了?！币晃豁n國統(tǒng)一部官員后來對英國廣播公司（BBC）描述了當(dāng)時的情況。從2016年2月到2018年1月，每天早上韓國官員都會在“自由之家”的電話室向朝鮮撥號，但從未得到應(yīng)答。

南北熱線時斷時續(xù)，雙方的會談數(shù)量也隨之波動。據(jù)韓國統(tǒng)一部數(shù)據(jù)，2002年到2006年間，朝韓全領(lǐng)域會談次數(shù)一直在30次上下浮動。2007年，得益于朝韓第二次領(lǐng)導(dǎo)人會晤舉行，雙方會談數(shù)量上升到55次。但2008年李明博政府上臺、南北高級別熱線中斷后的十年間，除2013年雙方舉行了一系列經(jīng)濟(jì)對話外，每年南北會談次數(shù)都低于10次。

2017年11月，一名朝鮮士兵在板門店越界叛逃到韓方一側(cè)。這一突發(fā)事件讓組建半年的文在寅政府對朝韓溝通不暢的問題有所警覺。當(dāng)月，韓國統(tǒng)一部長官趙明均對媒體直言：“因?yàn)樗兄苯訙贤ㄇ蓝急磺袛?，我們在發(fā)生這種意外情況時無法向北方傳遞我們的信息。”

趙明均表示，希望朝方能盡快恢復(fù)33條熱線通話。當(dāng)時，朝韓、朝美關(guān)系均處于低谷，朝鮮沒有公開回應(yīng)趙明均的請求。

2018年1月1日，朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人金正恩在新年致辭中表態(tài)，希望和平解決“與南方的問題”。隨著半島關(guān)系轉(zhuǎn)暖，朝韓熱線成為雙方最早恢復(fù)的對話機(jī)制。就在金正恩致辭兩天后，朝方時隔15個月第一次應(yīng)答了韓國的軍事熱線，之后所有線路都恢復(fù)了日常通話。據(jù)韓國統(tǒng)一部消息，朝韓在電話中商定了就朝鮮參加冬奧會事宜進(jìn)行高級別會談的日期。

歷史上，朝韓熱線很少就實(shí)質(zhì)問題進(jìn)行交流?！叭绻覀冇邢?，我們就（通過電話）問對方是否愿意接受信息。如果對方愿意，我們就結(jié)束通話，然后通過傳真或者會談的方式把消息傳遞過去。”韓國統(tǒng)一部官員曾在接受媒體采訪時表示。

一波三折的過程

2018年1月3日重啟熱線后，韓國統(tǒng)一部也表示這僅是測試線路，具體談判仍將通過會談或正式交換文書進(jìn)行。同月19日，電話中確定的朝韓高級別會談在板門店“和平之家”舉行。最近的數(shù)據(jù)顯示，今年雙方已經(jīng)舉行了16次會談，其中政治會談達(dá)13次，數(shù)量達(dá)到本世紀(jì)以來的最高值，超過了2008年以來南北政治會談數(shù)的總和。

但是，金正恩不滿足于此。3月5日，文在寅特使、韓國國家安保室長鄭義溶訪問平壤，金正恩對鄭義溶提出，如果有一條能與文在寅直接對話的熱線，他就可以在必要時與韓國總統(tǒng)直接溝通。

經(jīng)過兩輪通信工作會議，4月7日，朝韓雙方在板門店“統(tǒng)一閣”的一次非公開會議上就領(lǐng)導(dǎo)人熱線達(dá)成協(xié)議。13天后，熱線搭建完畢。韓國總統(tǒng)府青瓦臺公布的畫面顯示，韓方的白色電話設(shè)立在總統(tǒng)府三樓的一張會議桌上，電話上有“首腦熱線”的貼紙，電話另一端則連接朝鮮國務(wù)委員會的辦公室。

4月20日下午3時41分，青瓦臺第一附屬室長宋仁培首先撥通電話?！斑@里是平壤?！绷硪贿厒鱽沓饺藛T聲音。宋仁培說：“您好！這里是青瓦臺，能聽清楚嗎？我是為了進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人熱線試通話打的電話，我是青瓦臺宋仁培附屬秘書官?！钡谝淮卧囃ㄔ掃M(jìn)行了3分2秒。隨后朝方回?fù)?，又進(jìn)行了1分17秒的試通話。

“電話連接很穩(wěn)定，音質(zhì)很好，就像在給隔壁打電話一樣?！表n國政府隨即宣布，朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束以后第一條南北領(lǐng)導(dǎo)人熱線已通過測試。青瓦臺同時表示，在4月27日會談開始前，文在寅將與金正恩進(jìn)行一次直接通話，甚至通過熱線就半島無核化等會談核心話題提前交換意見。

但是，韓國政府高層在四天后突然改口，稱“如果通話內(nèi)容只是簡單問候，文在寅和金正恩不必在會談前通話”。4月27日正式會晤前，兩位領(lǐng)導(dǎo)人并未通過熱線進(jìn)行交流。青瓦臺發(fā)言人金宜謙表示，這一機(jī)制將在4月27日后繼續(xù)發(fā)揮作用，“以促進(jìn)對話、減少誤解”。

正是在4月27日的朝韓領(lǐng)導(dǎo)人第三次會晤中，金正恩和文在寅首次提出在各自政府所在地設(shè)立對方的代表處，朝韓聯(lián)辦作為這一機(jī)構(gòu)的雛形，被寫入當(dāng)天簽署的《板門店宣言》。不過，韓國統(tǒng)一部7月24日向國會進(jìn)行工作報告時話鋒出現(xiàn)回轉(zhuǎn)，稱朝韓雙方當(dāng)時將《板門店宣言》中設(shè)立朝韓聯(lián)辦的規(guī)劃列為“視情況提上議程”的項目。

在朝韓聯(lián)辦計劃遭遇擱置時，領(lǐng)導(dǎo)人熱線機(jī)制繼續(xù)發(fā)揮作用。5月16日0時30分，韓國統(tǒng)一部突然接到朝方通知，稱朝方因韓美舉行“超級雷霆”軍演決定無限期推延原定于當(dāng)天舉行的韓朝高級別會談。這本是第三次朝韓領(lǐng)導(dǎo)人會晤后雙方的第一次高級別會談。當(dāng)天10時，青瓦臺稱不考慮由文在寅啟動領(lǐng)導(dǎo)人熱線與金正恩通話解決這一困境。作為回應(yīng)，朝鮮則再次切斷了其他溝通渠道。

這輪風(fēng)波反倒成為了加速建立朝韓聯(lián)絡(luò)辦公室的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。雙方于6月1日召開第三次領(lǐng)導(dǎo)人會晤后的首次高級別會談，并當(dāng)場達(dá)成共識，將設(shè)立聯(lián)辦提升為需要在8月完成的事項。

此后，相關(guān)工作進(jìn)展迅速。8月2日，有韓國官員向韓聯(lián)社透露政府已經(jīng)啟動向聯(lián)合國申請對聯(lián)辦項目給予制裁豁免。四天后，韓國政府明確聯(lián)辦主任將為（副）部長級干部，青瓦臺國政室室長尹建永、統(tǒng)一部次官千海成等文在寅對朝團(tuán)隊核心人物均在備選名單中。同月9日，有官員披露韓美正就聯(lián)辦制裁豁免事宜進(jìn)行磋商。14日，為保障聯(lián)辦運(yùn)行，韓國時隔兩年半首次對朝輸電，并強(qiáng)調(diào)即使無法獲得制裁豁免，聯(lián)辦也將如期成立。16日，文在寅政府宣布劃撥34.73萬億韓元（約合人民幣2125萬元）作為聯(lián)辦今年的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。

從朝鮮方面來看，最終將田鐘秀任命為聯(lián)辦朝方主任也體現(xiàn)了金正恩的誠意。這位朝鮮祖國和平統(tǒng)一委員會副委員長是今年最早參與朝韓高級別對話的朝方官員之一，并與聯(lián)辦韓方主任、韓國統(tǒng)一部副部長千海成在平昌冬奧會開幕前夕分別出任冬奧會相關(guān)事務(wù)工作會談的朝、韓首席談判代表。

“某種程度上，這是對田鐘秀的提拔?！遍L期研究朝鮮領(lǐng)導(dǎo)層變化的約翰·霍普金斯大學(xué)研究員邁克爾·麥登對《中國新聞周刊》表示，“但這也意味著朝鮮派出了與南方對等的官員，體現(xiàn)了朝鮮政府對聯(lián)辦的重視?！?/p>

在雙方的努力下，朝韓聯(lián)辦的計劃工作范圍也不斷擴(kuò)大。7月24日向國會第一次報告設(shè)立聯(lián)辦時，韓國統(tǒng)一部將聯(lián)辦的工作描述為“從協(xié)商山林合作、韓半島新經(jīng)濟(jì)構(gòu)想、共建鐵路公路入手，將議題擴(kuò)大到韓朝之間的各種問題”。一個月后，聯(lián)辦的職能描述被修訂為“官方聯(lián)絡(luò)、工作磋商、支持各領(lǐng)域交流合作”。

9月12日，韓聯(lián)社在報道中將聯(lián)辦定位為“通盤協(xié)商韓朝關(guān)系的常設(shè)機(jī)制”，韓國政府甚至期待以此推進(jìn)朝美關(guān)系進(jìn)展。官方智庫韓國統(tǒng)一研究院院長金巖正更大膽預(yù)測：“聯(lián)辦的運(yùn)作仍處于初級階段，但這是向朝韓聯(lián)邦（inter-Korean confederation）過渡的開端?！?/p>

在邁克爾·麥登看來，朝鮮政府將聯(lián)辦“作為建立大使館的第一步”。在21世紀(jì)初，朝鮮就在紐約設(shè)立過“聯(lián)絡(luò)辦公室”，并將之作為行使外交職能的機(jī)構(gòu)?！霸?月18日的領(lǐng)導(dǎo)人會晤或之后的一年中，朝韓關(guān)系還可能更上一層樓?！丙湹菍Α吨袊侣勚芸繁硎荆皩脮r他們很有可能設(shè)立正部長級的代表機(jī)構(gòu)。事實(shí)上這是朝韓政府即將討論的議題?！?h3>韓國需要“大膽”的行動

2018年6月8日上午9時30分，韓國統(tǒng)一部副部長千海成一行14人來到開城工業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)關(guān)閉兩年后首批來訪的韓國政府代表團(tuán)。此后，園區(qū)內(nèi)的韓國官員絡(luò)繹不絕。但很快，事情的走向超出了負(fù)責(zé)接待韓國官員的朝鮮祖國和平統(tǒng)一委員會部長黃忠誠的預(yù)料。

在7月的一次聯(lián)辦設(shè)施例行維修檢查中，南方客人突然提出與黃忠誠就聯(lián)辦具體事項進(jìn)行單獨(dú)談判，要求朝方安排與統(tǒng)一部局長級別相應(yīng)人士擔(dān)任朝方主任。黃忠誠并不知道，這名韓國官員的舉動并未得到總統(tǒng)文在寅的授權(quán)。

“事件嚴(yán)重程度不亞于擾亂國家紀(jì)律?！?月6日，多名韓國政府人士向韓聯(lián)社爆料稱，文在寅政府內(nèi)部就聯(lián)辦領(lǐng)導(dǎo)權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重爭斗。起初，青瓦臺、統(tǒng)一部與國家情報院等部門在7月中旬就聯(lián)辦領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題調(diào)研達(dá)成共識，認(rèn)為聯(lián)辦的職能涉及全面落實(shí)《板門店宣言》，需由副部長級官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。文在寅也在青瓦臺幕僚會議上強(qiáng)調(diào)，聯(lián)辦組建與運(yùn)營不會全部交由統(tǒng)一部，而是由直屬總統(tǒng)的《板門店宣言》落實(shí)委員會負(fù)責(zé)。

韓聯(lián)社報道稱，韓國統(tǒng)一部卻“為將該職位占為己有”，在未請示總統(tǒng)也未告知其他部門的情況下，與朝鮮官員私下聯(lián)絡(luò)，并就重大事項“灌輸自身的想法”，令青瓦臺高層深感震驚。隨后，韓國政府通知朝方，此前的私下聯(lián)絡(luò)不是政府立場。

不過，在文在寅最終派往朝韓聯(lián)辦的官員中，統(tǒng)一部依然獲得了絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。統(tǒng)一部副部長千海成擔(dān)任聯(lián)辦主任，出任韓國政府的“常駐談判代表”，主持每周例會和討論，并向朝方直接傳達(dá)最高層的信息。統(tǒng)一部長的政策助理金昌洙則被任命為秘書長，代表千海成在開城的辦公室處理日常事務(wù)。

9月13日，千海成在公開演講中表示，聯(lián)辦成立后將“致力于改善韓朝關(guān)系，穩(wěn)控局面，促進(jìn)朝美無核化磋商取得進(jìn)展”，他同時強(qiáng)調(diào)自己的工作包括“進(jìn)一步緩和軍事緊張，消除戰(zhàn)爭危險，營造和平環(huán)境”。

相比于韓國政府“內(nèi)斗”，這次影響聯(lián)辦設(shè)立的更重要因素也是聯(lián)合國和美國的對朝制裁。在聯(lián)辦設(shè)立提上日程后，韓國政府一邊積極尋求向聯(lián)辦輸送燃油等禁運(yùn)物資的制裁豁免，甚至表態(tài)即使無法得到豁免也要如期設(shè)立；一邊則多次強(qiáng)調(diào)“在制裁框架內(nèi)設(shè)立聯(lián)辦”“聯(lián)辦不會影響制裁”。直到8月21日，韓國統(tǒng)一部最初設(shè)立的聯(lián)辦成立日期已過，韓聯(lián)社稱韓美政府就聯(lián)辦制裁豁免問題的磋商尚未得出結(jié)論。

據(jù)韓國《中央日報》報道，韓美的主要分歧是在聯(lián)辦運(yùn)營必需的油料運(yùn)輸問題上。韓國政府強(qiáng)調(diào)相關(guān)資源僅用于為聯(lián)辦供暖，維持韓方代表的基本生活；但美國政府以“一旦跨過軍事分界線將很難確認(rèn)輕油被如何使用”為由，堅持絕對禁止輸入的原則。

“（美國政府）擔(dān)心朝鮮會得到太多、太快的回報，而不采取具體步驟放棄核武器。”據(jù)英國《泰晤士報》披露，聯(lián)辦的成立一再推遲也是為了安撫美國官員。

目前，朝美雙方都堅稱自己已經(jīng)在半島和平進(jìn)程上做出了重大讓步，朝鮮強(qiáng)調(diào)自己歸還了美軍遺骸，并全面停止了核武器試驗(yàn)、關(guān)閉了核試驗(yàn)場；美方則認(rèn)為暫停韓美聯(lián)合軍演釋放了足夠的誠意。但據(jù)韓聯(lián)社報道，朝方一直認(rèn)為韓美聯(lián)合軍演暫停只是臨時性措施。

“朝鮮已承諾全面無核化并為此采取了多項具體措施，這些措施可視為朝鮮不再發(fā)展和謀求新的核導(dǎo)。”8月13日，被特朗普稱為半島事務(wù)“首席調(diào)解人”的韓國總統(tǒng)文在寅公開肯定了朝鮮的誠意。

在當(dāng)天的會議上，文在寅指出，韓國政府的任務(wù)“就是找到切入點(diǎn)，推動對話取得進(jìn)展”。韓國統(tǒng)一部隨后表示，朝韓聯(lián)辦將有利于促進(jìn)朝美關(guān)系。但是，8月20日，韓國外長康京和在國會發(fā)言中承認(rèn)“美方對聯(lián)辦豁免制裁的反應(yīng)不盡如人意”。同日，美國國務(wù)院發(fā)言人就朝韓聯(lián)辦問題表示：“韓朝關(guān)系的進(jìn)展應(yīng)該和無核化的進(jìn)展并行”“朝韓關(guān)系改善不能與核問題進(jìn)程分開”。

對文在寅政府來說，制裁的持續(xù)意味著聯(lián)辦即使成立，實(shí)際工作也難以展開。此前，韓國統(tǒng)一部表示聯(lián)辦的工作內(nèi)容之一是“支持私營部門交流，確保跨境人員的便利”，但從今年4月以來，韓國政府一直否定韓國企業(yè)提交的經(jīng)濟(jì)合作、對朝投資計劃，稱“為時過早”。文在寅也在不同場合強(qiáng)調(diào)在半島無核化實(shí)現(xiàn)、制裁解除前不重啟開城工業(yè)園區(qū)和金剛山旅游項目，并要預(yù)先與美方進(jìn)行協(xié)商。

“我是帶著復(fù)雜的感情來的?！?月14日，出席聯(lián)辦開幕儀式的開城工業(yè)園區(qū)企業(yè)協(xié)會會長申漢龍對記者表示，“如果開放工業(yè)園區(qū)，讓所有企業(yè)參與進(jìn)來，那就好了。”此前，他曾在致文在寅的公開信中援引開城工業(yè)園區(qū)被樸槿惠政府關(guān)閉一事指出：“韓國企業(yè)界積極支持總統(tǒng)的‘韓半島新經(jīng)濟(jì)版圖構(gòu)想，但如果政府推動的項目中途流產(chǎn)，試問有哪個企業(yè)會放心參加經(jīng)合項目落實(shí)構(gòu)想?！?/p>

但韓國政府甚至?xí)簳r不準(zhǔn)備啟動這一項目。在邀請申漢龍等開城園區(qū)企業(yè)代表參加聯(lián)辦開幕儀式時，韓國統(tǒng)一部特別強(qiáng)調(diào)“與重啟工業(yè)園無關(guān)”，代表們也不被允許前往自己曾經(jīng)擁有的企業(yè)建筑進(jìn)行考察。此前，韓國統(tǒng)一部也對重啟金剛山旅游做出了相同表態(tài)，引起朝鮮勞動黨機(jī)關(guān)刊物《勞動新聞》7月31日發(fā)文詰問，“游覽民族的名山為何要和境外勢力的制裁扯上關(guān)系？”

最初被列為聯(lián)辦起步項目之一的“共建鐵路公路”初步考察，9月也因制裁原因被由駐韓美軍司令兼職領(lǐng)導(dǎo)的韓美聯(lián)合司令部叫停。據(jù)韓聯(lián)社報道，美方提出的理由是檢測鐵軌的韓方火車會運(yùn)載燃料訪朝，涉嫌違反聯(lián)合國禁運(yùn)決議?！奥?lián)合國軍司令部抓住細(xì)枝末節(jié)不準(zhǔn)韓方人員跨過軍事分界線極其罕見?！表n聯(lián)社評論稱，“這折射出美國政府對韓朝經(jīng)濟(jì)合作提速的不滿?！?/p>

即使韓國政府處處謹(jǐn)小慎微，但聯(lián)辦的設(shè)立還是引起了外界對“破壞制裁”的聯(lián)想。韓國著名智庫世宗研究院研究員金昌恕（Jin Chang-soo）表示：“聯(lián)辦本身并不壞，因?yàn)樗蜷_了一個南北溝通的渠道。然而，韓國需要注意不要違反制裁，因?yàn)閲H社會對此感到擔(dān)憂?！泵绹椎聽柋H關(guān)系研究院研究員杰弗里·路易斯也指出，韓美雙方針對聯(lián)辦豁免制裁的分歧，或許才剛剛開始。

“很多事情都會觸及制裁的界限?！丙湹菍Α吨袊侣勚芸奉A(yù)測，“如果韓國的態(tài)度是真誠的并希望實(shí)現(xiàn)半島無核化，他們將會采取實(shí)際行動給予朝鮮利益，包括直接投資、文化交流和人道主義援助?！?/p>

“某些時刻，韓國不得不采取‘大膽的行動。”麥登說。