從能源環(huán)境問題的視角看氣候變化時代的中國能源法

陳恩

[摘要]在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中，氣候變化專指因人類活動直接或間接引起的氣候變化。雖然，引起氣候變化的原因有很多種，既有自然方面的原因，也有人類活動的原因，但是，普遍的結(jié)論是：人類活動是20世紀中期以來全球氣候變暖的主要原因，且這種影響的可能性會越來越大。隨著時代的發(fā)展，能源問題不再單純只是能源領(lǐng)域的專門性問題，出現(xiàn)了能源領(lǐng)域的復(fù)合型問題，即能源環(huán)境問題。本文以能源環(huán)境問題作為切入點，在分析國際能源法在氣候變化方面的立法經(jīng)驗以及相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，為中國《能源法》（征求意見稿）中該如何應(yīng)對氣候變化提出法律建議。

[關(guān)鍵詞]能源與環(huán)境 氣候變化 能源法

一、中國能源環(huán)境法律問題的現(xiàn)狀

中國的環(huán)境污染以及能耗問題，面臨著國內(nèi)和國外的雙重壓力，在國內(nèi)，隨著公眾環(huán)境權(quán)利意識的覺醒，對生存環(huán)境的要求不斷提高；在國際社會，中國是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及《京都議定書》的簽約國，國際社會要求中國承擔減少溫室氣體排放量的國際義務(wù)。因此，必須妥善地解決環(huán)境問題和能源消耗的矛盾。

能源環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟健康發(fā)展、社會穩(wěn)定、提升國際競爭力的阻礙因素。環(huán)境污染問題在很大程度上與能源開發(fā)、消費有密切的關(guān)系，能源開發(fā)程度、能源利用效率、能源消費過程中對環(huán)境造成的負面影響都制約著環(huán)境友好型社會的建立?；谀茉磁c環(huán)境問題的關(guān)系，在氣候變化的背景下，不論是修改前的可再生能源法還是修改后的可再生能源法都沒有將氣候變化問題納入其立法內(nèi)容的范圍，如今的大氣污染問題不僅僅是從大氣污染上防治，更需要從源頭上即能源結(jié)構(gòu)上進行有效的調(diào)整和治理。應(yīng)當把環(huán)境目標融入到所有的能源活動相關(guān)的立法中，能源法律制度的生態(tài)化變革需要通過能源法與環(huán)境保護的精神相融合來實現(xiàn)。能源法也將承擔起保護環(huán)境的責任。

二、中國能源基本法在氣候變化背景下的生態(tài)化進程

（一）能源基本法應(yīng)對氣候變化的制度功能

我國于2007年公布了《能源法》（征求意見稿），在該征求意見稿中，在能源戰(zhàn)略與規(guī)劃制度、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源節(jié)約、能源科技促進等制度中都對能源生態(tài)安全和能源可持續(xù)發(fā)展有關(guān)注。該征求意見稿中設(shè)計的能源清潔利用、清潔能源和替代能源的開發(fā)、能源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境補償、以及與環(huán)境保護相關(guān)的財稅政策等等，都體現(xiàn)了“能源與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展”的理念。能源基本法的制定實施，對解決能源消費增長與經(jīng)濟增長、能源供給與能源安全這兩大矛盾有重要意義。

（二）中國能源基本法在氣候變化背景下存在的問題

在可持續(xù)能源思想的指導(dǎo)下，我國能源法的立法呈現(xiàn)生態(tài)化趨勢，更加兼顧能源生態(tài)安全、清潔、環(huán)境友好、分配公平，并且符合中國國情的生態(tài)化能源法律體系正逐步建立起來。

《能源法》（征求意見稿）第五條規(guī)定：國家積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展新能源和可再生能源，支持清潔、低碳經(jīng)濟開發(fā)利用，推進能源替代，促進能源清潔利用，有效應(yīng)對氣候變化，促進能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。該條反映了我國立法者已經(jīng)意識到能源對氣候變化的影響，但是，從意見稿的整個篇幅來看，該征求意見稿僅僅規(guī)定了這一原則性的條款，并沒有具體的條文與之呼應(yīng)，下文并沒有對如何應(yīng)對氣候變化提出具體的實施辦法。因此，在《能源法》（征求意見稿）中，能源與氣候變化問題還是沒有得到充分的重視。

在我國，有學(xué)者提出要在《能源法》中設(shè)立專章規(guī)定“氣候變化”，筆者對這個觀點持否定態(tài)度?！赌茉捶ā酚谐袚h(huán)境保護的功能，但是，它的本職是為經(jīng)濟社會提供動力和能量。能源立法的任務(wù)之一在于，如何平衡能源發(fā)展與環(huán)境保護這兩個價值的關(guān)系，這一任務(wù)的實現(xiàn)需要通過《能源法》與環(huán)境保護相關(guān)的理念與法律相互融合、銜接來實現(xiàn)。因此，要實現(xiàn)能源與環(huán)境價值的平衡，應(yīng)當在能源法基本法中，將環(huán)境保護法律制度中的靜態(tài)環(huán)境保護制度落實在不同的能源動態(tài)活動。大多數(shù)能源活動與經(jīng)濟相關(guān)，經(jīng)濟活動的特性決定了能源活動的動態(tài)性。由于能源所造成的環(huán)境問題大部分是在能源動態(tài)活動中產(chǎn)生的，因此，如果能夠在能源動態(tài)活動中落實好環(huán)境保護工作，那么就能在最大范圍內(nèi)減輕能源對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響，減緩氣候變化的問題。

（三）氣候變化背景下對中國能源基本法的幾點法律建議

要真正實現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展就必須把能源發(fā)展納入到與資源相適應(yīng)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的軌道把保護資源與環(huán)境作為能源戰(zhàn)略的重要組成部分，應(yīng)對能源環(huán)境問題是能源法必須思考和解決的問題，要站在能源的角度研究能源環(huán)境問題。具體的建議有以下兩個方面：

1.在法律原則方面

在法律制度安排中，要充分體現(xiàn)和貫徹能源環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化的基本理念。

（1）促進能源結(jié)構(gòu)合理原則。促進能源結(jié)構(gòu)合理是要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，在化石能源方面，要逐漸減少對化石能源的依賴；在新能源和可再生能源方面，要大力支持和鼓勵開發(fā)和利用新能源和可再生能源，并且，逐漸提高新能源和可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重。近年來，隨著國家對環(huán)境保護的重視，石油、天然氣、水電等其他能源在能源消費總量中的比重逐漸上升。可再生能源是重要的戰(zhàn)略替代能源，對改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、保護環(huán)境、減緩氣候變化具有重要作用。未來中國的能源發(fā)展趨勢將會是努力以新能源和可再生能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源。

（2）能源環(huán)境責任原則以及能源生態(tài)補償原則。能源環(huán)境責任原則是能源法律關(guān)系主體對其在能源生產(chǎn)和其他能源活動中所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞，承擔治理污染、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責任。眾所周知，大規(guī)模的能源開發(fā)活動，會造成水土流失、植被破壞、生物多樣性減少等環(huán)境問題，直接破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境。大量的化石燃料的消費使得氣候變化現(xiàn)象越來越明顯，極端天氣的次數(shù)和破壞力也在增加。同時，在確立能源環(huán)境責任原則的時候，應(yīng)當注意與能源生態(tài)補償制度的結(jié)合，即在具體的能源制度中要明確規(guī)定污染者付費、使用者付費、受益者付費、保護者得到補償?shù)呢熑巍Ｄ茉撮_發(fā)利用者在開發(fā)能源的過程中有妥善保護環(huán)境的義務(wù)并且按照國家的規(guī)定承擔相應(yīng)的經(jīng)濟補償責任。

（3）能源公眾參與原則。能源公眾參與原則主要是指社會公眾有權(quán)利通過一定的途徑或者程序，了解或者參與能源公共事務(wù)的開展以及能源消費和利用所產(chǎn)生的影響和變化、甚至是能源重大事務(wù)的決策環(huán)節(jié)，使得能源決策能夠符合大眾的切身利益。在氣候變化的背景下，在能源基本法的具體制度中，應(yīng)當對氣候變化領(lǐng)域的教育、宣傳事務(wù)以提高公眾應(yīng)對氣候變化的意識等相關(guān)措施加以明確規(guī)定，使社會公眾充分認識氣候變化可能造成的危害，使能源相關(guān)企業(yè)充分理解發(fā)展清潔能源、提高能源利用效率對減緩氣候變化的重要性，爭取社會各個方面的力量的支持和配合，為我國進一步完善能源結(jié)構(gòu)創(chuàng)造更為有利的條件。

2.在制度設(shè)計方面

《能源法》要貫徹實施能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，注重規(guī)則的可操作性。一些鼓勵性、倡導(dǎo)性的法律條款，在時機成熟時，要制定具體的制定或配套的單行法，以提高條款的執(zhí)行力。

（1）生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)制度。為實現(xiàn)環(huán)境保護，能源基本法應(yīng)當引進生態(tài)補償、環(huán)境影響評價等生態(tài)化制度，在氣候變化的背景下，溫室氣體排放種類和數(shù)量應(yīng)當成為評價和決定能源建設(shè)項目和能源規(guī)劃是否符合“能源與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展”理念的重要考核因素，在能源開發(fā)利用的動態(tài)活動中，必須將環(huán)境影響評價制度納入能源開發(fā)利用的不同環(huán)節(jié)，實施嚴格的環(huán)境影響評價制度以及責任制，保障具體制度的貫徹和落實，這將有利于從源頭降低能源項目和規(guī)劃對氣候變化的不利影響。

（2）節(jié)能減排的科技創(chuàng)新制度。鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，要加大在應(yīng)對氣候變化方面的科學(xué)技術(shù)的專項資金支持?？梢詫ⅰ赌茉捶ā罚ㄕ髑笠庖姼澹┲杏嘘P(guān)減少溫室氣體排放的能源技術(shù)界定為“應(yīng)對氣候變化技術(shù)”，并通過國家認定和資金保障等措施對“應(yīng)對氣候變化技術(shù)”加以支持。這將有利于我國在應(yīng)對氣候變化的能源技術(shù)上開展專項的自主研發(fā)和創(chuàng)新，也有利于與國際環(huán)保組織以及有關(guān)國家和地區(qū)開展應(yīng)對氣候變化的技術(shù)交流。

（3）節(jié)能減排的國際合作制度。我國是《氣候變化框架公約》以及《京都議定書》的簽訂國，應(yīng)當以《氣候變化框架公約》以及《京都議定書》作為指引。2012年，中國開始履約《京都議定書》，如果我國的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整效果不明顯，二氧化碳排放量居高不下，那么我國有可能在履約過程中面臨一種非關(guān)稅的貿(mào)易壁壘，面臨碳稅等方面的制裁。我國在氣候變化問題上，還有許多棘手的問題需要解決，所以，要解決這些問題，一方面要引進國際環(huán)保節(jié)能技術(shù)，對于世界上已有的先進成熟的環(huán)保節(jié)能技術(shù)，中國可以加大引進力度。另一方面，要積極參加國際環(huán)保節(jié)能技術(shù)的合作研發(fā)。