電力產(chǎn)業(yè)管制改革的國際比較研究

呂佩儒

[摘要]20世紀(jì)80年代，電力工業(yè)改革風(fēng)靡全球，各國以各種理由推動(dòng)電力市場化進(jìn)程。英美一些國家進(jìn)行電力產(chǎn)業(yè)的改革主要是為了吸引投資、順利為政府減輕財(cái)務(wù)壓力、增加競爭減少管制。本文首先介紹了國際電力產(chǎn)業(yè)管制改革概況，然后對國際電力行業(yè)規(guī)制改革進(jìn)行了比較與啟示，最后提出綜合激勵(lì)性管制的措施。

[關(guān)鍵詞]電力產(chǎn)業(yè) 管制改革 國際比較研究

電力工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，其本身是一個(gè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征復(fù)雜的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，自然會(huì)導(dǎo)致電力市場競爭和經(jīng)濟(jì)效益減弱，所以電力產(chǎn)業(yè)的管制改革才具有重要意義。通過對國際電力行業(yè)相對早期和成熟的幾個(gè)管制改革的國家比較研究，希望本文的研究能為中國電力行業(yè)的管制改革提供一些建設(shè)性的幫助。

一、國際電力產(chǎn)業(yè)管制改革概況

上世紀(jì)八十年代是國際電力工業(yè)管制改革的分水嶺，在此基礎(chǔ)上，我們可以將國際電力工業(yè)的管制改革劃分為電力工業(yè)的高度壟斷階段和世界各國電力改革的探索階段。

（一）電力產(chǎn)業(yè)高度壟斷階段

當(dāng)電力行業(yè)出現(xiàn)的早期，由于需要確保國家的能源供應(yīng)安全，它從一開始就有成為自然壟斷的潛力，但電力行業(yè)的力量主要掌握在私營企業(yè)手中，這種情況在20世紀(jì)40年代有了突破性的變化，因?yàn)樵S多國家已經(jīng)開始改革電力行業(yè)的模式改革。這項(xiàng)改革的特點(diǎn)是建立了現(xiàn)在我們所熟知的龐大而復(fù)雜的縱向壟斷性的電力系統(tǒng)的，因?yàn)闉榱吮苊馑饺藟艛嘣斐傻某~利潤，系統(tǒng)通常使用國有經(jīng)營模式，這也會(huì)導(dǎo)致電力行業(yè)的壟斷性被穩(wěn)定了。這一段時(shí)間內(nèi)，局部垂直一體化的英國模式、全國垂直壟斷的法國模式、私營區(qū)域壟斷的日本模式、以私有制為主的多種壟斷的美國模式等四種具有代表性的電力產(chǎn)業(yè)壟斷模式一直存在，本研究的重點(diǎn)不會(huì)重復(fù)這一方面。

（二）電力改革探索階段

在電力行業(yè)的高度壟斷階段，世界電力工業(yè)逐步進(jìn)入供需矛盾、缺乏競爭激勵(lì)、效率低下、價(jià)格水平不合理、機(jī)制不合理、缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和監(jiān)督的負(fù)面影響中，這些問題也是各國決心探索電力工業(yè)改革的原因。在電力工業(yè)改革的探索中，發(fā)電、輸電、配電等技術(shù)創(chuàng)新為電力工業(yè)改革提供了支持，智利在八十年代和幾個(gè)世紀(jì)的權(quán)力電力改革是探索世界電力改革的前奏。在國際電力改革探索中，主要內(nèi)容是交易方式的變化、電力行業(yè)組織結(jié)構(gòu)的變化、資源配置模式的轉(zhuǎn)變、管制內(nèi)容和模式的變化。為了實(shí)現(xiàn)這一改革，有關(guān)國家在電力工業(yè)改革中采取了電力工業(yè)私有化、電力行業(yè)市場化和自由化的方法來完成具體的電力改革。當(dāng)然，有一些成功的經(jīng)驗(yàn)也有一些失敗的嘗試，如盲目引進(jìn)其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)和發(fā)生惡性市場競爭等，這些問題可能導(dǎo)致電價(jià)隨市場波動(dòng)而波動(dòng)，最終影響電力產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展，因此在進(jìn)行改革時(shí)一定要慎重。

（三）英國、美國及中國的電力產(chǎn)業(yè)比較

電力行業(yè)正在進(jìn)行全球管制和競爭性改革，但改革模式基本上是參照英國和美國，美國的主要內(nèi)容還是集中在自由化的方面，通過傳統(tǒng)的成本管制來打破壟斷和引入競爭機(jī)制。而英國電力工業(yè)則是將重點(diǎn)放在了民營化方面，理論基礎(chǔ)是激勵(lì)性管制方法之一的價(jià)格上限管制。事實(shí)上，兩種模式的根本區(qū)別在于改革的理論基礎(chǔ)。為了直觀地表達(dá)英國、美國和中國電力行業(yè)改革的體制、背景和目的之間的差異和聯(lián)系，作者根據(jù)一些數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行了總結(jié)。

通過比較可以看出，美國電力行業(yè)組織和管理體系比英國更復(fù)雜，改革難度很大。盡管英國的電價(jià)管制表現(xiàn)良好，中國的電力行業(yè)改革背景和英國也有一定的相似之處，但是中國的基本國情畢竟和英國有所差距，所以照搬硬套顯然是不合理的。主要原因是中國的電價(jià)產(chǎn)品處于價(jià)格調(diào)整階段，零售價(jià)格波動(dòng)很大，如果在這種情況下，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)將價(jià)格控制與零售價(jià)格指數(shù)聯(lián)系起來，那么公司的利潤水平取決于一個(gè)零售價(jià)格指數(shù)幅波動(dòng)，大大降低了價(jià)格對企業(yè)生產(chǎn)率的刺激作用。

二、國際電力行業(yè)規(guī)制改革的比較與啟示

（一）改革的起因與目標(biāo)

美國電力工業(yè)改革的原因在于新自由主義興起和美國政府對電力管制影響的實(shí)證研究；英國和智利則是因?yàn)槊駹I化和市場化的改革很容易得到國內(nèi)政黨和公眾的支持；由于巴西水資源豐富，所以巴西電力工業(yè)的改革更注重跨區(qū)域的水電調(diào)度?？傊娏w制改革的主要原因是國家的電力管制已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）改革的模式

總的來說，一般國家進(jìn)行電力改革大致需要至少十年的時(shí)間來進(jìn)行，才能保障改革基本完成，所以改革的模式選擇就需要非常慎重，而模式的類型也決定了改革的實(shí)際效果。美國和阿根廷的改革方案的特點(diǎn)是私有化，它推動(dòng)了電力產(chǎn)權(quán)分散化的具體模式，相較之下英國則選擇了分業(yè)經(jīng)營，分離電力壟斷業(yè)務(wù)。方法既有利也有弊，但主要都是在針對電力行業(yè)的特點(diǎn)和預(yù)期的改革深度來進(jìn)行的。

（三）改革的效果

在進(jìn)了比較研究之后，筆者發(fā)現(xiàn)，各個(gè)國家進(jìn)行的電力管理改革中，西方國家基本上都獲得了成功，減少了電力工業(yè)的自然壟斷，促進(jìn)了電力工業(yè)的發(fā)展。英國在這方面做得比較徹底，改革的效果也是最顯著的。智利通過改革大大提高了電力行業(yè)的效率，而且可以說，智利是第一個(gè)開展電力工業(yè)管理改革的國家，取得了最突出的改革成果。每個(gè)國家都采取了不同的防范，由此可見，我們必須選擇最合適的模式和工具來確保改革的成功。

三、綜合激勵(lì)性管制

通過比較英國和美國電力體制改革，可以肯定電力行業(yè)的管制改革應(yīng)該放棄傳統(tǒng)的服務(wù)成本控制，實(shí)施激勵(lì)管制。然而，激勵(lì)有多種類型，如標(biāo)尺競爭、價(jià)格限制和績效標(biāo)桿等。根據(jù)中國國情，我國應(yīng)采取標(biāo)尺競爭和績效標(biāo)桿這兩紅方法進(jìn)行規(guī)模競爭，形成綜合激勵(lì)機(jī)制，如上所述，中國無法模仿英國的價(jià)格上限控制方法。

（一）標(biāo)尺競爭

通過比較受管制企業(yè)與相關(guān)企業(yè)的績效，激發(fā)了壟斷企業(yè)之間的競爭，刺激壟斷企業(yè)提高效率，降低成本，提高服務(wù)水平。標(biāo)尺競爭的重要性在于向電力管制機(jī)構(gòu)提供了受管制公司的實(shí)時(shí)成本信息。

（二）績效標(biāo)桿

它可以定義為被監(jiān)控企業(yè)的實(shí)際測量性能與參考數(shù)據(jù)之間的比較。嚴(yán)格的績效基準(zhǔn)可以揭示所有受管制公司的相對效率，管理者可以通過選擇適當(dāng)?shù)男蕝⒖键c(diǎn)來縮小公司之間的效率差距。

（三）綜合激勵(lì)性管制

中國的電力管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)調(diào)整了輸配電公司的收益率和發(fā)供電公司的價(jià)格，因此，在成本控制方面，降低成本的激勵(lì)機(jī)制不起作用，價(jià)格上限管制中產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量保障機(jī)制也無法發(fā)生作用。因此，設(shè)計(jì)符合中國電力行業(yè)實(shí)際情況的綜合激勵(lì)控制模型（見圖1）：在控制的早期階段，通過建立績效標(biāo)桿的方式來建立競爭，降低輸配電企業(yè)的成本差異，為實(shí)施標(biāo)尺競爭創(chuàng)造條件（這一階段是整個(gè)價(jià)格上限控制的過渡階段，效率低下的公司和效率低下的公司需要達(dá)到所需的效率水平）。后期，基于標(biāo)尺競爭理論，將價(jià)格上限控制應(yīng)用于企業(yè)，克服現(xiàn)有控制機(jī)制的不足。

綜合激勵(lì)控制模型可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是增加受管制企業(yè)的積極性，鼓勵(lì)企業(yè)考慮成本因素，提高運(yùn)營效率；另一方面，鼓勵(lì)和規(guī)范企業(yè)之間的競爭，使企業(yè)更具競爭力。

四、結(jié)論

本文對電力行業(yè)管制改革的國際比較進(jìn)行了具體研究，分析和比較了國際電力行業(yè)管制改革的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)、模式和效果，并總結(jié)了電力工業(yè)的改革需要適應(yīng)電力工業(yè)的特點(diǎn)和國情，確定合理的目標(biāo)。希望這些內(nèi)容能夠促進(jìn)中國電力行業(yè)規(guī)制改革的順利實(shí)施，促進(jìn)電力工業(yè)的發(fā)展。