精準(zhǔn)扶貧政策落地困境及對策分析

吳豪

[摘要]精準(zhǔn)扶貧政策是新時期黨中央、國務(wù)院為加快全面建設(shè)小康社會步伐提出的國家扶貧方針，表明我國的脫貧攻堅工作已進(jìn)入決勝沖刺階段，在落地實施過程中雖然取得良好成效，但也面臨著許多困境和難題，主要表現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理等方面，深入分析精準(zhǔn)扶貧政策穩(wěn)步推進(jìn)過程中面臨的難題及原因并探尋出相應(yīng)的解決之道才能保證我國脫貧攻堅工作有條不紊地推進(jìn)，確保扶貧工作實際成效。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧 困境 對策

習(xí)近平總書記2013年11月在湘西考察時首次提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！彪S后經(jīng)過黨中央、國務(wù)院認(rèn)識的不斷深化，精準(zhǔn)扶貧政策成為國家脫貧攻堅工作的方法指南并取得顯著進(jìn)展，但同時也暴露出該政策在落地過程中面臨的許多困境，需要探索出相應(yīng)對策才能保證精準(zhǔn)扶貧政策實際成效。

一、精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

二、精準(zhǔn)扶貧政策實施現(xiàn)狀

十八大以來，隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實施，我國脫貧攻堅工作取得顯著成績。2013年至2017年5年間，累計脫貧6800萬人，貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%。不少地區(qū)在推動精準(zhǔn)扶貧政策實踐過程中取得成功經(jīng)驗，例如廣東的“雙到”扶貧模式，通過“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的工作思路穩(wěn)步推進(jìn)扶貧工作。雖然準(zhǔn)扶貧政策總體上對我國的脫貧攻堅工作發(fā)揮指導(dǎo)作用以及取得良好成效，但也有一些難題需要解決。

三、精準(zhǔn)扶貧政策落地困境

精準(zhǔn)扶貧工作經(jīng)過中央到地方政府的全力推行取得顯著成績，但同時面臨著許多困境，主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)管理等方面。

（一）精準(zhǔn)識別困境

（1）部分貧困戶被排斥。當(dāng)前各地的精準(zhǔn)識別嚴(yán)格按照“六個標(biāo)準(zhǔn)”和“九條紅線”，開展建檔立卡以及精準(zhǔn)識別“回頭看”工作，但還是有不少真正困難的群眾因為主觀或客觀原因被排斥在外。其中包括少數(shù)村干部或者縣鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)親厚友，利用職權(quán)之便主觀確立貧困戶等

（2）農(nóng)戶參與度不高。在各地進(jìn)行貧困戶精準(zhǔn)識別的過程中，一般都需要經(jīng)過自主申請、民主評議、群眾評議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等流程，但農(nóng)村空心化現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，青壯年勞務(wù)輸出，留守在家的多是老、弱、病、幼等群體，對村集體事務(wù)參與度不高，據(jù)有關(guān)調(diào)研指出不少留守在家村民直言民主評議等精準(zhǔn)識別過程中的重要環(huán)節(jié)是自己得不到利益，又浪費時間的形式主義活動。

（3）貧困識別標(biāo)準(zhǔn)單一。在部分地區(qū)仍然是以單一的人均年收入作為識別貧困戶的唯一標(biāo)準(zhǔn)，2013年國家規(guī)定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是人均年純收入低于2736元即為貧困人口，2016年國家規(guī)定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是人均年純收入低于2952元即為貧困人口。但是農(nóng)村社會情況的復(fù)雜性以及村民收入的隱秘性、動態(tài)性和多樣性使得精準(zhǔn)識別過程存在死板教條的弊端，使一部分收入處于臨界點的實際貧困人口以及收入達(dá)標(biāo)但實際因病致貧或其他原因致貧的貧困人口未被識別進(jìn)入貧困系統(tǒng)。

（二）精準(zhǔn)幫扶困境

（2）產(chǎn)業(yè)扶貧項目缺失。產(chǎn)業(yè)扶貧是指以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟效益為中心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為杠桿的扶貧開發(fā)過程，是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困農(nóng)戶收入的有效途徑。但是在不少貧困地區(qū)特別是老少邊窮地區(qū)，本身自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，先天發(fā)展優(yōu)勢不足，找不到特色產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展支柱使得即使投入大量扶貧資金也收效甚微。

（2）幫扶缺乏差異性。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵，強調(diào)因戶施策，確保幫扶措施和效果落實到戶、到人，其前提是做好精準(zhǔn)識別工作，通過在貴州、重慶部分地區(qū)的實地調(diào)研來看，存在針對貧困人口的幫扶工作缺乏差異性現(xiàn)象，不管是因病致貧、因?qū)W致貧還是其他原因，當(dāng)?shù)卣捎玫姆鲐氄叨际怯枰苑鲐氋Y金支持，加上少量優(yōu)惠政策，總體上屬于輸血式的漫灌扶貧。

（3）貧困戶自身脫貧斗志不強。精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該包括經(jīng)濟扶貧和文化扶貧兩個方面，一味投入大量扶貧資金、扶貧資源而不從文化上扶貧會加大精準(zhǔn)扶貧的難度，甚至?xí)斐煞鲐殞嵎鰬蟹鰤櫟默F(xiàn)象，在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，由于接受教育機會的缺乏以及受整體文化氛圍的影響，存在進(jìn)入貧困戶后不想退、沒進(jìn)貧困戶爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象。

（三）精準(zhǔn)管理困境

精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的保證，包括農(nóng)戶信息管理、陽光操作管理、扶貧事權(quán)管理等方面，在實際的操作過程中也面臨著不少困境。

（1）農(nóng)戶檔案信息管理落后。按照國家要求要建立貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對象的基本資料、動態(tài)情況錄入到系統(tǒng)，實施動態(tài)管理。部分地區(qū)的農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)落后，存在少數(shù)農(nóng)戶在達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)時未能被真正識別及時退出和一些已脫貧農(nóng)戶又因病等原因致貧而未被重新識別進(jìn)入系統(tǒng)。對于農(nóng)戶的檔案管理，不少地方存在突擊現(xiàn)象，在年末或某一時間節(jié)點集中填寫扶貧手冊與扶貧檔案，使扶貧檔案管理工作缺乏客觀性與公正性等問題。

（2）扶貧項目及資金使用公開機制不健全。在某些地區(qū)存在相關(guān)扶貧政策及程序公開機制不規(guī)范以及扶貧資金被隨意挪用等現(xiàn)象。在調(diào)研中通過走訪部分村民，發(fā)現(xiàn)存在一定程度上的貧困戶公開機制不完善，不少村民表示不知道自己村上誰是貧困戶。扶貧資金被侵占挪用冒領(lǐng)現(xiàn)象也屢禁不止，例如2013年至2015年，陽江市陽西縣儒洞鎮(zhèn)黨委原常委、常務(wù)副鎮(zhèn)長陳華基利用職務(wù)便利，虛構(gòu)公路排水溝及護(hù)坡工程項目，騙取“一事一議”獎補資金29.67萬元后私分等。

（3）扶貧工作多部門協(xié)調(diào)難。扶貧工作是一個全面系統(tǒng)工程，需要多部門之間通力配合才能確保扶貧成效，但各部門因為工作性質(zhì)和部門利益的不同，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中難免會出現(xiàn)協(xié)調(diào)難的困境，同時由于各個部門在扶貧工作中扮演的角色不同，很容易產(chǎn)生各自為政的現(xiàn)象，缺乏對扶貧工作的一個系統(tǒng)性全局性的考慮與規(guī)劃，造成資源分散、管理分治的“多龍治水”扶貧工作狀況。

四、精準(zhǔn)扶貧政策困境對策分析

（一）制定科學(xué)合理的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧工作有效開展的前提，要制定科學(xué)合理的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)，建立動態(tài)管理與考核機制，保證貧困人口能夠及時進(jìn)入系統(tǒng)以及達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困群眾能夠及時退出。這需要改變單一的以人均年收入指標(biāo)作為識別貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，而考察多方面綜合因素，例如通過考察基本吃、穿、住房保障、醫(yī)療保障、義務(wù)教育保障等與人均年收入相結(jié)合等，同時積極調(diào)動村民參與精準(zhǔn)識別中的民主評議、群眾評議等環(huán)節(jié)，要強化識別過程中的公示環(huán)節(jié)，建立嚴(yán)格的責(zé)任制，防止少數(shù)干部因優(yōu)親厚友而侵占貧困戶名額，造成識別過程的不合理。

（二）提高精準(zhǔn)幫扶實效

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要因地制宜地實施行之有效的幫扶措施。在適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項目的貧困區(qū)應(yīng)該大力發(fā)展，充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，立足實際讓貧困群眾能夠就地脫貧。要因戶施策，提高精準(zhǔn)幫扶的精準(zhǔn)度，切記一刀切的模式，針對貧困戶的致貧原因要提出相應(yīng)的有效幫扶措施，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游。要經(jīng)濟扶貧與文化扶貧相結(jié)合，在全力推行經(jīng)濟扶貧的同時要加大文化扶貧力度，“脫貧先立志”，加大對貧困群眾的思想宣傳工作與輿論引導(dǎo)工作，改變爭當(dāng)貧困戶的錯誤思想以及扶懶扶墮等錯誤的扶貧工作。

（三）實施嚴(yán)格的精準(zhǔn)管理制度

精準(zhǔn)管理作為精準(zhǔn)扶貧工作的重要保障，對于精準(zhǔn)扶貧工作的穩(wěn)步推進(jìn)具有重要意義。要建立農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧陽光管理機制，對于貧困群眾的檔案信息管理要動態(tài)化、常態(tài)化。要健全扶貧項目及資金使用公開機制，建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對象、扶貧項目公告公示公開制度，將篩選確立扶貧對象的全過程公開。要協(xié)調(diào)部門之間的利益，提高通力配合程度，促使各部門能夠做到心往一處想，勁往一處使，把貧困群眾的利益放在第一位，積極為貧困群眾謀福利，引導(dǎo)他們早日脫貧，共同邁進(jìn)小康社會。