借助國(guó)際法推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)

黨的十九大報(bào)告指出，全球治理體系和國(guó)際秩序變革加速推進(jìn)，國(guó)際力量對(duì)比更趨平衡。中國(guó)秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導(dǎo)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開(kāi)放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。在此背景下，闡明“一帶一路”建設(shè)的意圖，應(yīng)善于在現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則體系中發(fā)展出理念，為擬設(shè)定議題和規(guī)則提供法律和道義上的合法性基礎(chǔ)。對(duì)此，世界貿(mào)易組織合法例外機(jī)制——自由貿(mào)易協(xié)定，可在一定程度上助力推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體和推動(dòng)構(gòu)建更加公正合理的國(guó)際治理體系。

“一帶一路”建設(shè)的主要意義

2015年3月28日，中國(guó)政府發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，得到國(guó)際社會(huì)的廣泛響應(yīng)，已取得建設(shè)性成果。為增強(qiáng)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)地位相稱(chēng)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，并在國(guó)際社會(huì)的多方面發(fā)揮影響力，“一帶一路”倡議實(shí)質(zhì)上是中國(guó)積極參與全球治理的重大舉措，是中國(guó)在融入全球化過(guò)程中面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)做出的中國(guó)貢獻(xiàn)。第一，“一帶一路”建設(shè)的首重意義在經(jīng)濟(jì)方面。它主張?jiān)谘鼐€國(guó)家“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置和市場(chǎng)深度融合，推動(dòng)沿線各國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，開(kāi)展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開(kāi)放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作構(gòu)架”。第二，從國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，“一帶一路”有利于人類(lèi)命運(yùn)共同體的形成。在當(dāng)今國(guó)際政治、軍事和經(jīng)貿(mào)關(guān)系體系中，國(guó)際經(jīng)貿(mào)問(wèn)題仍是國(guó)際政治與軍事格局的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)際關(guān)系的穩(wěn)定起著基礎(chǔ)性作用?！耙粠б宦贰痹谥铝τ诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，提出堅(jiān)持和平發(fā)展道路，推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。

自由貿(mào)易協(xié)定的機(jī)制功能

作為世界貿(mào)易組織（WTO）法的合法例外機(jī)制，自由貿(mào)易協(xié)定機(jī)制允許WTO成員方在最惠國(guó)待遇原則基礎(chǔ)上，相互之間簽訂議題與規(guī)則不同的自由貿(mào)易協(xié)定，建立市場(chǎng)開(kāi)放程度與貿(mào)易自由化水平相互有別的自由貿(mào)易區(qū)。從自由貿(mào)易協(xié)定機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐看，其功能有以下三個(gè)方面。

第一，自由貿(mào)易協(xié)定可設(shè)定不同的市場(chǎng)開(kāi)放程度與貿(mào)易自由化水平。首先，WTO法允許其成員方相互之間的自由貿(mào)易協(xié)定納入不同的議題與規(guī)則，設(shè)定不同的市場(chǎng)開(kāi)放程度與貿(mào)易自由化水平。即它允許自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的成員方采取零關(guān)稅或比最惠國(guó)稅率更低的關(guān)稅、實(shí)施較少貿(mào)易限制措施，但這種貿(mào)易優(yōu)惠措施僅限于區(qū)內(nèi)的成員方之間，對(duì)非自由貿(mào)易區(qū)成員則實(shí)行另一種較高稅率或貿(mào)易政策。在此意義上，自由貿(mào)易協(xié)定機(jī)制具有明顯的歧視性。但同時(shí)一國(guó)參加自由貿(mào)易協(xié)定，可以提升該國(guó)統(tǒng)一對(duì)外的國(guó)際談判影響力。

第二，自由貿(mào)易協(xié)定具有明顯的國(guó)際規(guī)則創(chuàng)制功能。國(guó)際規(guī)則既可以在全球變革的維度上促動(dòng)變化，也可以在區(qū)域發(fā)展的維度上產(chǎn)生撬動(dòng)。在這個(gè)意義上，自由貿(mào)易協(xié)定是在WTO規(guī)則制定停滯不前的背景下促動(dòng)國(guó)際規(guī)則提升的途徑。首先，依據(jù)WTO關(guān)于自由貿(mào)易協(xié)定的相關(guān)規(guī)定，自由貿(mào)易協(xié)定議題的設(shè)置沒(méi)有受到禁止性限制，因此實(shí)踐中自由貿(mào)易協(xié)定議題一直處于發(fā)展變化中，這為新規(guī)則的創(chuàng)制提供了客觀基礎(chǔ)。如1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》中的服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、投資規(guī)則以及勞工規(guī)則，均超出了當(dāng)時(shí)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》中的相關(guān)規(guī)則。其次，“與貿(mào)易有關(guān)的”議題，如與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，逐步由雙邊協(xié)定過(guò)渡到多邊貿(mào)易規(guī)則中。它意味著區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定國(guó)際規(guī)則的發(fā)展，在得到多數(shù)國(guó)家認(rèn)可的情形下轉(zhuǎn)化為全球性規(guī)則。

第三，自由貿(mào)易協(xié)定被用以實(shí)現(xiàn)地緣政治目的。自由貿(mào)易協(xié)定的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)是首要的和基本的，而政治動(dòng)機(jī)則具有多元性和復(fù)雜性，且依不同國(guó)家而有所區(qū)別。最明顯的政治目的是，借助自由貿(mào)易協(xié)定這種國(guó)際法治方式進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合，實(shí)現(xiàn)地緣政治利益的目的。當(dāng)代世界的兩大主題“和平”與“發(fā)展”存在密切聯(lián)系，一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)安全保障和安定的環(huán)境，許多國(guó)家利用自由貿(mào)易協(xié)定這種國(guó)際法治方式，進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合，以實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)的戰(zhàn)略。如美國(guó)簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定大都帶有強(qiáng)烈的戰(zhàn)略安全色彩。美國(guó)在亞太地區(qū)簽訂有美澳、美韓和美新3個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定：澳大利亞和韓國(guó)都與美國(guó)建有雙邊同盟關(guān)系；新加坡雖然不是美國(guó)的盟友，但它是美國(guó)在東南亞的軍事基地。美國(guó)與歐盟正在談判的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》，一方面旨在透過(guò)直接與歐盟簽署經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)的策略，彌補(bǔ)北約在歐盟體系被邊緣化的趨勢(shì)；另一方面也可以配合既有的北約軍事同盟關(guān)系，強(qiáng)化美國(guó)對(duì)歐盟的整體影響力。

在國(guó)際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國(guó)聲音

在“一帶一路”沿線64個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有51個(gè)WTO成員方，它們?cè)趪?guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的合作遵循WTO法。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”提出的市場(chǎng)深度融合和更高水平的區(qū)域合作，自由貿(mào)易協(xié)定機(jī)制是現(xiàn)行國(guó)際法下的有效途徑。

第一，選擇與“一帶一路”沿線WTO成員方簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)和和諧地緣政治方面的因素。首先，自由貿(mào)易協(xié)定有利于形成健康有序的國(guó)際市場(chǎng)。雖然與歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定的時(shí)間較晚，但截至目前，我國(guó)已簽署并實(shí)施15個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定。具體到我國(guó)“一帶一路”自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)而言，目前處于不同的發(fā)展階段：已簽訂并實(shí)施的有3個(gè)（《中國(guó)與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》《中國(guó)與巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》和《中國(guó)與格魯吉亞自由貿(mào)易協(xié)定》）；已開(kāi)始談判的有5個(gè)（《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》、中國(guó)與海合會(huì)、中國(guó)與馬爾代夫、中國(guó)與斯里蘭卡、中國(guó)與以色列）；正在進(jìn)行研究的有4個(gè)（中國(guó)與尼泊爾、中國(guó)與孟加拉國(guó)、中國(guó)與摩爾瓦多、中國(guó)與蒙古國(guó)）。關(guān)于這些自由貿(mào)易協(xié)定，我國(guó)已從經(jīng)濟(jì)方面予以充分的考量，并確認(rèn)已對(duì)或?qū)?duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。其次，自由貿(mào)易協(xié)定也是建立和諧地緣政治外交關(guān)系的法律手段。

第二，通過(guò)議題與規(guī)則設(shè)置，與“一帶一路”沿線WTO成員方簽訂市場(chǎng)開(kāi)放程度和貿(mào)易自由化水平不同的自由貿(mào)易協(xié)定。“一帶一路”沿線WTO成員方各自條件不同，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)也相互有別，其市場(chǎng)開(kāi)放程度可以是某一特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也可以是范圍廣泛的多個(gè)領(lǐng)域。因此，可與“一帶一路”沿線WTO成員方簽訂議題與規(guī)則適當(dāng)有別的自由貿(mào)易協(xié)定，建立市場(chǎng)開(kāi)放程度與貿(mào)易自由化水平相互有別的自由貿(mào)易區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作。具體到議題與規(guī)則的設(shè)置，一是對(duì)于中國(guó)已簽署并實(shí)施的自由貿(mào)易協(xié)定已納入的議題和規(guī)則，表明我國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域已向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放，同時(shí)也表明用國(guó)際協(xié)定固化這些領(lǐng)域現(xiàn)行規(guī)則或承諾實(shí)施新的規(guī)則，這些議題和規(guī)則可直接納入“一帶一路”自由貿(mào)易協(xié)定中。二是對(duì)于中國(guó)已簽署和實(shí)施的自由貿(mào)易協(xié)定尚未納入的議題，表明這些領(lǐng)域尚未向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放。正如十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，堅(jiān)持打開(kāi)國(guó)門(mén)搞建設(shè)。因此，本著加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝更加開(kāi)放、包容、普惠、平衡、共贏方向發(fā)展的基本原則，加快我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》的進(jìn)程是題中之意。在條件成熟時(shí)，積極與“一帶一路”自由貿(mào)易協(xié)定方就政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放展開(kāi)談判，推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)互惠對(duì)等開(kāi)放，這是拓展新的開(kāi)放領(lǐng)域和空間的有效途徑。

第三，利用自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則創(chuàng)制功能，推動(dòng)“一帶一路”區(qū)域性國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)制。2014年12月5日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“全球貿(mào)易體系正經(jīng)歷自1994年烏拉圭回合談判以來(lái)最大的一輪重構(gòu)……加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國(guó)積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，爭(zhēng)取全球經(jīng)濟(jì)治理制度性權(quán)力的重要平臺(tái)，我們不能當(dāng)旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領(lǐng)者，善于通過(guò)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在國(guó)際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國(guó)聲音、注入更多中國(guó)元素，維護(hù)和拓展我國(guó)發(fā)展利益?！睂?shí)際上，“一帶一路”倡議已經(jīng)為中國(guó)創(chuàng)制區(qū)域性甚至全球性國(guó)際規(guī)則提供了重要平臺(tái)，得到了國(guó)際社會(huì)廣泛響應(yīng)，中國(guó)應(yīng)把握規(guī)則制定權(quán)的先機(jī)，推動(dòng)“一帶一路”區(qū)域性國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)制。例如，在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決領(lǐng)域，中國(guó)是《解決國(guó)家和他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端公約》成員國(guó)，并已簽訂104個(gè)包含投資仲裁條款的雙邊投資協(xié)定，但現(xiàn)行投資仲裁機(jī)制面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展組織在《2015年世界投資報(bào)告》中提出改革現(xiàn)行投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的迫切性及備選方案；歐盟也于2015年初提出創(chuàng)設(shè)常設(shè)國(guó)際投資法院、設(shè)立投資爭(zhēng)端上訴機(jī)制等改革建議，并已在與越南、加拿大的自由貿(mào)易協(xié)定中納入投資法院機(jī)制。中國(guó)作為世界最大的外商投資目的國(guó)和第二大對(duì)外投資國(guó)，理應(yīng)抓住“一帶一路”這個(gè)重要的國(guó)際平臺(tái)，從規(guī)則層面引領(lǐng)和促進(jìn)投資爭(zhēng)端機(jī)制的改革，實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)家主權(quán)利益和我國(guó)投資者海外權(quán)益的雙向平衡。

作者簡(jiǎn)介：李西霞，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所《國(guó)際法研究》 編輯部副主任，助理研究員。