民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革面臨的困境及對策

李長遠(yuǎn)

[摘要]民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展普遍滯后，養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建面臨供需錯(cuò)位和體系構(gòu)架失衡的結(jié)構(gòu)性困境。養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化面臨認(rèn)識誤區(qū)、工作機(jī)制缺乏、專業(yè)人才不足、服務(wù)瞄準(zhǔn)對象狹窄、服務(wù)內(nèi)容單一等制約因素。養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的策略為：從重視機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展向?qū)崿F(xiàn)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位；建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系；搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；養(yǎng)老服務(wù)；結(jié)構(gòu)困境；優(yōu)化策略

中圖分類號：C979文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2018）04-0027-06

隨著少數(shù)民族地區(qū)老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，老齡化速度不斷加快、程度日益加深，家庭養(yǎng)老功能逐步弱化，完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的需求日益迫切。少數(shù)民族地區(qū)多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困呈現(xiàn)出貧困面大、返貧率高、貧困深度高等特點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民收入水平較低，社會(huì)保障基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)滯后。2011年國務(wù)院辦公廳公布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，明確了我國未來要構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，此后，在養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)規(guī)范性文件中基本上都是采用此表述方式。在此規(guī)劃的指導(dǎo)下，各地依據(jù)三種養(yǎng)老服務(wù)模式服務(wù)人口占比確定了各自的養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃，如北京提出“9064”模式，即（即居家養(yǎng)老占90%、社區(qū)養(yǎng)老占6%、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占4%），上海市提出“9073”模式，武漢市提出“9055”模式。李志明指出，長期以來，我國養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”存在重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而輕社區(qū)居家養(yǎng)老的誤區(qū)。[1]由于少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”誤區(qū)表現(xiàn)得更加突出。因此，研究民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，分析其制約因素，提出相應(yīng)的破解之策，對加快民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老體系構(gòu)建，滿足民族地區(qū)居民的養(yǎng)老服務(wù)需求具有重要意義。

一、民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡的狀況分析——以臨夏回族自治州為例

（一）體系構(gòu)架失衡：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老非均衡發(fā)展

1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)滯后

社區(qū)養(yǎng)老是民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要依托，它不僅是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要提供者，而且是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要補(bǔ)充。為了發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，臨夏州在人員密集的城市社區(qū)或行政村興建了日間照料中心、互助老人幸福院、五保家園等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施規(guī)模小、功能單一，尚未做到統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，城市日間照料中心空間狹小，農(nóng)村互助幸福院基本設(shè)施配置不齊全。農(nóng)村互助幸福院普遍存在建筑不規(guī)范，硬件設(shè)施差的問題，消防、無障礙設(shè)施、通風(fēng)等方面難以符合相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年在政府財(cái)政支持下建成的農(nóng)村幸福院生活設(shè)施普遍閑置，床位、伙房、餐桌等生活居住設(shè)施設(shè)備利用率較低，甚至成為擺設(shè)，休閑娛樂設(shè)施的利用率較高，農(nóng)村互助幸福院運(yùn)行缺乏必需的運(yùn)行資金、管理、服務(wù)人員等條件。目前民族地區(qū)社區(qū)在居家養(yǎng)老中的作用發(fā)揮不到位，重要原因是作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)最主要載體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。政府對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施資金投入有限，造成基礎(chǔ)設(shè)施不完善。以臨夏州為例，按照省上資金投入標(biāo)準(zhǔn)，全州對城市社區(qū)日間照料中心每所投入30萬元，對農(nóng)村互助幸福院（農(nóng)村日間照料中心）每所投入3萬元，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太低。

統(tǒng)一的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)滯后。養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供求有效對接和資源的有效整合，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”作為新興業(yè)態(tài)，目前只有北京、上海、青島等少數(shù)發(fā)達(dá)城市在進(jìn)行前期探索，少數(shù)民族地區(qū)在發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，普遍沒有建立統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)。由于養(yǎng)老服務(wù)供需信息不對稱，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、人力、財(cái)力、物力等資源沒有有效整合，造成養(yǎng)老資源的浪費(fèi)與利用效率低，市場、社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)遞送與管理不足。

2.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展單兵突進(jìn)，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)增長顯著

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要補(bǔ)充，主要滿足特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，在補(bǔ)缺性社會(huì)福利發(fā)展階段發(fā)揮著不可替代的作用，但是該養(yǎng)老模式無法滿足大多數(shù)老年人基本的養(yǎng)老服務(wù)需求。臨夏州屬于國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，近年來把構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系作為民生工程的重要抓手，逐漸建立了以州、縣（市）重點(diǎn)社會(huì)綜合福利院或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了顯著成效，尤其是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)方面走在了全省前列，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)大幅增加。根據(jù)臨夏州老齡辦數(shù)據(jù)，截至2015年底，全州已建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)38個(gè)，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)36所，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2個(gè)，村（社）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)近600所，養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)7598張，每千名老年人擁有床位數(shù)已經(jīng)由2010年的9.2張上升至2015年的25.9張。養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量比“十一五”末養(yǎng)老床位數(shù)的1729張，凈增5869張，增幅達(dá)3.39倍。[2]特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)一級，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施從無到有，城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)都呈現(xiàn)出快速發(fā)展的局面。根據(jù)《甘肅民政統(tǒng)計(jì)年鑒2014》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中單位數(shù)在全省14各市（州）排行中已躍居第2位，僅次于蘭州市，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利院分別位列第6、5位，各類機(jī)構(gòu)養(yǎng)老數(shù)量均位于全省前列。除了臨夏州、臨夏市各建成了一所具有示范、收養(yǎng)、實(shí)訓(xùn)作用的社會(huì)綜合福利院外，臨夏縣、康樂、廣河、東鄉(xiāng)、積石山等縣均已建成了一批城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，在重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了區(qū)域性中心敬老院。

（二）供需錯(cuò)位：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供給總量不足與床位空置率相對較高相矛盾

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐，近幾年在少數(shù)民族地區(qū)得到了快速的發(fā)展，但依然沒有改變數(shù)量偏少、規(guī)模偏小及供需結(jié)構(gòu)失衡的狀況。以臨夏州為例，近幾年各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)增長迅速，截至2015年底，全州養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)7598張，每千名老年人擁有床位數(shù)為25.9張，與國際通行“每千名老人占有養(yǎng)老床位50張”的標(biāo)準(zhǔn)相比，床位缺口依然較大。除臨夏市城市社會(huì)綜合福利院暨養(yǎng)老院少數(shù)公辦示范性養(yǎng)老院的規(guī)模尚可外，大部分城市養(yǎng)老院及農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍偏小，服務(wù)設(shè)施功能不完善，護(hù)理?xiàng)l件較差。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展不規(guī)范，機(jī)構(gòu)的房屋大多為村委會(huì)閑置房屋、閑置學(xué)校、農(nóng)家院等改造而來，規(guī)模小，設(shè)施簡陋，房屋質(zhì)量缺乏相關(guān)消防許可證及安全鑒定書，甚至存在著一些安全隱患。民族地區(qū)地方財(cái)力薄弱，對設(shè)施建設(shè)資金投入不足，影響設(shè)施建設(shè)進(jìn)度和成效。目前少數(shù)民族地區(qū)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)過程中，雖然積極主動(dòng)爭取中央和省上的項(xiàng)目、資金的支持，但是中央對各地申報(bào)上來的項(xiàng)目僅進(jìn)行有限的補(bǔ)貼，其余資金主要靠地方財(cái)政配套支持。中央對西部地區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)投資額度補(bǔ)貼雖然最高可達(dá)70%-80%，但是民族地區(qū)地方財(cái)力薄弱，中央投資的地方配套資金一般很難落實(shí)到位，致使一些項(xiàng)目進(jìn)度緩慢或半途擱置。

雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供給總量不足，但床位空置率卻相對較高，少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展出現(xiàn)了矛盾的現(xiàn)象。根據(jù)甘肅省近兩年的年檢情況看，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均的入住率僅為5583%。[3]公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率較高，甚至出現(xiàn)了供不應(yīng)求現(xiàn)象，但民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍偏低，部分處于虧損經(jīng)營的狀態(tài)。目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施閑置問題開始凸顯，宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組指出“十二五”期間，各級政府財(cái)政側(cè)重支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)環(huán)節(jié)，對其運(yùn)營環(huán)節(jié)的資助和補(bǔ)貼力度不夠，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏后續(xù)運(yùn)營資金支持，既出現(xiàn)了擁有千張床位的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施無人經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)，也出現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或床位普遍空置的問題。[4]

二、民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化面臨的制約因素

（一）養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”存在的認(rèn)識誤區(qū)：過分重視機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展存在定位不準(zhǔn)，功能錯(cuò)位問題。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中服務(wù)人口占老年人口的百分比僅為3%、4%或5%，但得到了各級政府的普遍重視，機(jī)構(gòu)建設(shè)、床位增加被納入政府目標(biāo)考核的范圍。地方政府片面將社會(huì)化養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等同起來，導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老長期發(fā)展滯后，一般老年人過度依賴家庭養(yǎng)老，起兜底補(bǔ)缺作用的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)卻存在供給總量不足與床位空置率高并存的現(xiàn)象。從甘肅省近兩年的年檢情況看，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均的入住率僅為55.83%。[5]另一方面錯(cuò)誤理解、忽視社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。各地在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，錯(cuò)誤理解社區(qū)養(yǎng)老，過分重視社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，而忽視了社區(qū)服務(wù)平臺(tái)搭建，使其無法發(fā)揮居家養(yǎng)老服務(wù)的平臺(tái)和連接供需雙方橋梁的功能。對居家養(yǎng)老重視不夠，居家養(yǎng)老最符合老年人養(yǎng)老意愿，服務(wù)人口占老年人口的90%，是最適合我國民族地區(qū)的養(yǎng)老模式，但是少數(shù)民族地區(qū)對居家養(yǎng)老服務(wù)普遍重視不夠，居家養(yǎng)老服務(wù)剛剛起步，普遍沒有建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對象綜合評估機(jī)制和政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，社會(huì)力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重不足，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展。

（二）社區(qū)醫(yī)養(yǎng)融合工作機(jī)制尚未建立，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)整合困難重重

居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老中，由于社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施與社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心（站）缺乏銜接，老年人的日常護(hù)理、康復(fù)、健康教育等服務(wù)無法得到滿足。民族地區(qū)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同配合嚴(yán)重不足，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合面臨一些亟待解決的突出矛盾和問題。第一，行政體制壁壘。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合面臨養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政分割的多頭管理體制性障礙，政策扶持難以落實(shí)；第二，資源困境。少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、養(yǎng)老資源匱乏，醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合動(dòng)力不足。以臨夏州為例，根據(jù)《2015年甘肅省醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2015年臨夏州擁有18個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站），128個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，1186個(gè)村衛(wèi)生室。臨夏州現(xiàn)有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）規(guī)模普遍較小，沒有專門開設(shè)老年門診和提供老年康復(fù)治療服務(wù)，也未與社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽約提供醫(yī)療服務(wù)。第三，人才瓶頸。少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）全科醫(yī)生、專業(yè)護(hù)理人員缺乏，制約社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約開展上門診療、護(hù)理服務(wù)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)瞄準(zhǔn)的對象狹窄，仍屬于補(bǔ)缺型養(yǎng)老服務(wù)模式

目前少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然主要面向城市“三無”老人、農(nóng)村“五?！崩先思皟?yōu)撫老人，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對象狹窄。從表1數(shù)據(jù)可以得出，臨夏州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人員中，“三無”“五?！睂ο笳荚谠嚎倲?shù)的97.5%，自費(fèi)人員、優(yōu)撫對象分別占1.8%和0.6%，“三無”“五保”老人成為臨夏州機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的主要人群。按照在院人員自理狀況可將入住老年人分為自理、半自理和不能自理三類，根據(jù)表1數(shù)據(jù)可以看出，目前臨夏州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要以收養(yǎng)自理和半自理老年人為主，分別占到收養(yǎng)總?cè)藬?shù)的655%和326%，生活完全不能自理老人僅占1.9%。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不愿收養(yǎng)生活完全不能自理老人，主要因?yàn)榭紤]到護(hù)理成本高、風(fēng)險(xiǎn)大及條件有限，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將入住對象定位于健康、自理老年人，不僅造成了對完全失能老人的不公平或歧視性待遇，而且違背了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基本定位。

（四）養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)功能分離

目前民族地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能結(jié)構(gòu)單一，以提供日常生活照料服務(wù)為主。老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求除了吃、穿、住等基本的日常生活照料需求外，還包括醫(yī)療診治、護(hù)理、康復(fù)、精神慰藉等方面需求。隨著老年人年齡的增長，健康狀況會(huì)不斷下降，醫(yī)療和護(hù)理需求成為其最核心需求。然而，民族地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏少，只有少數(shù)幾個(gè)示范性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中內(nèi)設(shè)有醫(yī)務(wù)室，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)融合。當(dāng)前，我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作發(fā)展較為滯后，2015年民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國4萬多家各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具備醫(yī)療服務(wù)能力的只占兩成。[6]同時(shí)，配備簡單醫(yī)療室和康復(fù)理療室的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的很多護(hù)理項(xiàng)目不能納入醫(yī)保支付，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法滿足失能、高齡老年人的診治、護(hù)理、康復(fù)等方面的需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，臨夏州真正具備收養(yǎng)、醫(yī)療、康復(fù)等功能為一體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅臨夏州綜合福利院一家。

（五）養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化人才缺乏，制約養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮

目前少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，養(yǎng)老的專業(yè)化人才相當(dāng)缺乏。以臨夏州為例，如表2所示，臨夏州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利院工作人員1155人，其中具有大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷的人員為39人，僅占工作人員總數(shù)的3.4%，這一比例遠(yuǎn)低于甘肅省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷的人員占比的22.39%，從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利院志愿活動(dòng)的人數(shù)基本沒有，具有助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師資格的人數(shù)僅有5人。第二，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的專業(yè)化程度明顯不足，直接原因是養(yǎng)老服務(wù)人員的總體素質(zhì)偏低，缺乏醫(yī)學(xué)、護(hù)理、心理、社會(huì)工作等方面的專業(yè)知識及相關(guān)專業(yè)系統(tǒng)訓(xùn)練，只能對入住老年人提供日常生活照料服務(wù)，難以提供護(hù)理、康復(fù)、精神慰藉等專業(yè)服務(wù)，無法適應(yīng)老年人對專業(yè)化、多樣化、多層次服務(wù)需求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理人員數(shù)量供給嚴(yán)重不足，主要由于老年護(hù)工職業(yè)地位和待遇較低，但工作勞累辛苦，從業(yè)人員多以女性、“40，50”人員為主，臨夏州35歲及以下年齡的工作人員占比僅為7.6%。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理人員緊缺，將直接影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，也制約著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

三、民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的策略

（一）從重視機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展向?qū)崿F(xiàn)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變

優(yōu)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)，建立社區(qū)居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的策略。少數(shù)民族地區(qū)在積極構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，對養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”的認(rèn)識上，普遍存在重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而輕社區(qū)和居家養(yǎng)老的認(rèn)識誤區(qū)，三者關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致我國社區(qū)和居家養(yǎng)老發(fā)展滯后，少數(shù)民族地區(qū)則表現(xiàn)的更加明顯。民族地區(qū)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老分別適用不同老年人，各有其優(yōu)缺點(diǎn)，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老主要適用于身體健康、生活能夠完全自理或半自理的老年人，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則適用于生活不能自理或半自理的老年人，三者不存在孰輕孰重的問題。居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該是少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，但是居家養(yǎng)老并非唯一方式，居家養(yǎng)老要發(fā)揮其功能必須依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的支撐作用。因此，民族地區(qū)在加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變多聚焦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展思路，把重視機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)向努力實(shí)現(xiàn)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者協(xié)調(diào)發(fā)展的思路上來，三者不可偏廢。

（二）明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位，調(diào)整養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)

目前，民族地區(qū)部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在定位不準(zhǔn)，功能錯(cuò)位的問題，針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題，應(yīng)進(jìn)一步明確功能定位，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)。

1.推動(dòng)敬老院和社會(huì)福利院的轉(zhuǎn)型。敬老院和社會(huì)福利院原本是為解決“五?！薄叭裏o”而興建的，但是床位空置率較高，在“五保”“三無”老人的基本需求得到滿足的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大其收養(yǎng)范圍，將經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老年人也納入服務(wù)對象，增加能夠滿足康復(fù)護(hù)理需求的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，使敬老院和社會(huì)福利院逐步由救濟(jì)型、供養(yǎng)型向福利型養(yǎng)老型轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

2.建立健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和評估機(jī)制。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為政府承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)兜底保障責(zé)任的重要載體，主要應(yīng)針對“三無”“五?！?、失能等特殊困難老年群體，隨著養(yǎng)老服務(wù)由補(bǔ)缺型服務(wù)向普惠型福利轉(zhuǎn)型，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有空置床位及收養(yǎng)服務(wù)能力的情況下，也可收住社會(huì)老人。由于缺乏嚴(yán)格的健康狀況、經(jīng)濟(jì)狀況評估機(jī)制，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)了許多經(jīng)濟(jì)條件較好、健康、低齡老年人，導(dǎo)致服務(wù)對象錯(cuò)位。所以，針對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對象社會(huì)化過程中，存在服務(wù)對象錯(cuò)位的問題，應(yīng)盡快建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理制度和入住評估標(biāo)準(zhǔn)，明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對象定位。根據(jù)入住對象及服務(wù)內(nèi)容需求，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為養(yǎng)護(hù)型、助養(yǎng)型、自理型三類，同時(shí)建立健全入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)，具體包括經(jīng)濟(jì)狀況、身體狀況評估標(biāo)準(zhǔn)、政府購買養(yǎng)老服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)。

3.重點(diǎn)發(fā)展“立足社區(qū)、服務(wù)居家”的中小型、小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)與居家、社區(qū)養(yǎng)老有效銜接。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本應(yīng)承擔(dān)救助性、兜底性的基本養(yǎng)老服務(wù)功能，但現(xiàn)實(shí)中，不少地方政府將其建設(shè)成了政績工程、形象工程，硬件標(biāo)準(zhǔn)、等級遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了滿足基本養(yǎng)老服務(wù)需求的范圍，從而使服務(wù)層次過高，造成其服務(wù)功能錯(cuò)位。[7]針對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能錯(cuò)位，應(yīng)順應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)回歸社區(qū)和家庭的趨勢，適當(dāng)限制政府和社會(huì)力量舉辦高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)建設(shè)“立足社區(qū)、服務(wù)居家”的中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施納入新建城區(qū)和社區(qū)整體規(guī)劃，收養(yǎng)本社區(qū)及附近街區(qū)半失能、中低收入老年人，并向社區(qū)和居家養(yǎng)老提供輻射服務(wù)，充分整合社區(qū)內(nèi)老年人活動(dòng)中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站和老年餐廳生活服務(wù)中心等資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家、社區(qū)養(yǎng)老的有效銜接。

4.加大對養(yǎng)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入。鑒于助養(yǎng)型、自理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)與社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)有一定的替代關(guān)系，隨著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，入住助養(yǎng)型、自理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人可以選擇回歸社區(qū)、家庭享受社會(huì)化服務(wù)，但主要針對完全失能、半失能老人的護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，社區(qū)和居家養(yǎng)老無法替代。所以，政府和社會(huì)力量新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)以康復(fù)護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，政府應(yīng)制定相關(guān)扶持政策，引導(dǎo)和支持社會(huì)資本重點(diǎn)投資養(yǎng)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（三）建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系，有效連接居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

社區(qū)作為養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，是社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)的依托載體，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)可以有效整合區(qū)域內(nèi)各種養(yǎng)老資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、居家和機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老模式的有機(jī)融合。目前少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建普遍存在服務(wù)資源缺乏有效整合，導(dǎo)致服務(wù)體系框架雖然明確，但服務(wù)的有效供給卻跟不上，這與社區(qū)在整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的樞紐、橋梁作用發(fā)揮不到位有很大的關(guān)系。建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系，成為民族地區(qū)優(yōu)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)的必然選擇。景天魁認(rèn)為社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系可以整合現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、責(zé)任主體及養(yǎng)老服務(wù)方式，有效解決養(yǎng)老服務(wù)能力不足，資源分割及供需不匹配等問題。[8]潘屹認(rèn)為構(gòu)建社區(qū)綜合養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)體系，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為平臺(tái)，可以有效連接居家與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，形成三位一體的養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)多元主體參與和多方資源的整合。[9]李志明認(rèn)為建立家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的良好互動(dòng)關(guān)系，關(guān)鍵在于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建。[1]立足社區(qū)，建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系，推進(jìn)服務(wù)主體、服務(wù)方式及服務(wù)資源有效整合，成為少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”調(diào)整的核心舉措。

（四）搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，支撐綜合養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)、遞送與管理

社區(qū)作為社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)的平臺(tái)，不僅能夠整合設(shè)施、服務(wù)機(jī)構(gòu)、資金、服務(wù)、管理等資源，而且可以有效整合政府、社會(huì)、市場、家庭及個(gè)人等服務(wù)主體資源。社區(qū)居家養(yǎng)老符合民族地區(qū)宗教及家庭文化，擁有穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)。搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，就是在政府財(cái)政、福利彩票公益金等資金的支持和民政、老齡辦、醫(yī)療衛(wèi)生、財(cái)政等部門參與下，依托各級政府及部門、民間力量、市場組織建立的日間照料中心、“星光之家”、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、老人餐廳等社區(qū)基本設(shè)施，并將其納入社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)整體框架之內(nèi)，充分發(fā)揮政府、社會(huì)組織、企業(yè)、家庭、鄰里、志愿者等多元主體的作用，形成多元主體良性互動(dòng)合作關(guān)系，為社區(qū)老年人提供綜合、連續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)。通過搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，將各服務(wù)主體和多種服務(wù)資源下沉到社區(qū)，可以為社區(qū)居家老年人提供包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉、緊急救援、文化娛樂等全方位養(yǎng)老服務(wù)。

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