政府采購(gòu)工作中的困惑和探討

李偉

摘 要 近年我省及國(guó)家密集出臺(tái)了政府采購(gòu)方面的法規(guī)政策文件，不斷完善和規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，但在實(shí)際工作中時(shí)有遇到政策沒有覆蓋和明確的困惑。本文針對(duì)工作中存在的問題提出嘗試性的探討，以期提高政府采購(gòu)工作的質(zhì)量和水平。

關(guān)鍵詞 政府采購(gòu) 困惑 探討

自2015年3月1日《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》施行以來，國(guó)家和四川省密集出臺(tái)了許多配套法規(guī)政策文件，從政府采購(gòu)活動(dòng)的主體、采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、采購(gòu)監(jiān)管等方面進(jìn)行了越來越明確的規(guī)范，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防控，有力促進(jìn)政府采購(gòu)良性健康發(fā)展，對(duì)切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義。另外，法規(guī)政策的巨大變化必然帶來學(xué)習(xí)理解上的緊迫要求，操作執(zhí)行上的問題困惑。作為政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)工作的一線人員，擬通過對(duì)實(shí)際工作中遇到的相關(guān)困惑和問題，對(duì)怎樣做好采購(gòu)工作進(jìn)行嘗試性探討。

一、政府采購(gòu)工作中的困惑和問題

（一）政府采購(gòu)執(zhí)行中缺乏配套程序和標(biāo)準(zhǔn)

1.核心產(chǎn)品評(píng)標(biāo)時(shí)的確定存在爭(zhēng)議。財(cái)政部87號(hào)令第三十一條規(guī)定了對(duì)同一品牌參與投標(biāo)的處理原則。按此規(guī)定，在評(píng)審時(shí)如果投標(biāo)人提供的核心產(chǎn)品為同一品牌，需要進(jìn)行同一品牌的認(rèn)定。但實(shí)際操作中，如核心產(chǎn)品有3個(gè)，不同投標(biāo)人提供相同品牌的產(chǎn)品只有1個(gè)或2個(gè)，該情況下是否進(jìn)行同一品牌的認(rèn)定沒有配套的政策規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)此存在較大爭(zhēng)議。

2.資格審查無明確配套政策。財(cái)政部87號(hào)令第四十四條規(guī)定，公開招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。在賦予采購(gòu)人權(quán)利的同時(shí)也對(duì)采購(gòu)人提出了更高、更專業(yè)的要求，但實(shí)際工作中，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)專業(yè)人員不足，特別是采購(gòu)人無法勝任和承擔(dān)資格審查工作。在該種情況下，采購(gòu)人是否可以委托專家或?qū)I(yè)人員進(jìn)行資格審查，沒有明確的配套的政策。

3.低于成本的界定較難。財(cái)政部87號(hào)令第六十條規(guī)定“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理”。

依據(jù)這個(gè)規(guī)定，有3個(gè)要素可以用來判定是否有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的。一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)；二是評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的；三是投標(biāo)人不能合理說明或證明的。

現(xiàn)階段，主要有兩方面的分歧。一是認(rèn)為不管投標(biāo)人的報(bào)價(jià)出于市場(chǎng)占有還是其他原因低于成本報(bào)價(jià)，采購(gòu)人加強(qiáng)履約環(huán)節(jié)管理，既買到了符合自己要求的產(chǎn)品，又節(jié)約了財(cái)政資金；二是認(rèn)為投標(biāo)人低于成本報(bào)價(jià)一定就會(huì)嚴(yán)重影響履約質(zhì)量，所以應(yīng)該在評(píng)標(biāo)時(shí)就作無效投標(biāo)，不將問題留給采購(gòu)人。

4.非招方式的二次報(bào)價(jià)容易導(dǎo)致串標(biāo)和圍標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。非招方式實(shí)行最終報(bào)價(jià)方式，通過談判、磋商后由供應(yīng)商確定最終報(bào)價(jià)。該種方式政策制度設(shè)計(jì)是好的，但在實(shí)際工作中由于最終報(bào)價(jià)在時(shí)間和地點(diǎn)上具有指定性，在遞交響應(yīng)文件至最終報(bào)價(jià)的這個(gè)時(shí)間段，代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)均無法真正有效地對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行管理，客觀上為串標(biāo)提供了實(shí)施的可能性，供應(yīng)商在響應(yīng)文件中的報(bào)價(jià)只比預(yù)算價(jià)或最高限價(jià)略低，到現(xiàn)場(chǎng)后視其競(jìng)爭(zhēng)性或串標(biāo)的可能性再確定最終報(bào)價(jià)。

5.非招方式變更采購(gòu)方式無政策規(guī)定。例如，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)方式，在采購(gòu)過程中合格的供應(yīng)商不能少于3家供應(yīng)商才能成交，但在實(shí)際工作中也的確只有1～2家供應(yīng)商參與的情形，經(jīng)過幾次采購(gòu)都不能成交，出現(xiàn)該類情形時(shí)沒有配套的政策允許成交或更改為單一來源采購(gòu)方式。

（二）采購(gòu)結(jié)果“物有所值”沒有得到充分體現(xiàn)

1.對(duì)采購(gòu)人責(zé)任界定過高，采購(gòu)人對(duì)政策、程序等不清楚?，F(xiàn)行政策明確了采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)中的主體地位，從預(yù)算編制、采購(gòu)需求的制定、投標(biāo)人資格審查、履約驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)均作了詳細(xì)要求。在實(shí)際工作中政府涉及范圍廣，專業(yè)要求高，政府采購(gòu)方式多、程序多，政策文件多，采購(gòu)人員變動(dòng)頻繁、采購(gòu)人很難專業(yè)化地開展政府采購(gòu)工作，導(dǎo)致采購(gòu)人不懂采購(gòu)、不清楚權(quán)責(zé)，給政府采購(gòu)工作帶來了很大的不確定性因素，造成采購(gòu)需求不明確、評(píng)標(biāo)分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、條款設(shè)置超規(guī)定、質(zhì)疑處理不規(guī)范、代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人爭(zhēng)論不休等現(xiàn)象。

2.片面強(qiáng)調(diào)程序忽視結(jié)果或只注重結(jié)果忽視程序。《采購(gòu)法實(shí)施條例》出臺(tái)以后，不僅對(duì)采購(gòu)程序、條款設(shè)置等進(jìn)一步給予了明確的規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)化政府采購(gòu)結(jié)果導(dǎo)向。但在實(shí)際工作中以程序?yàn)閷?dǎo)向還是以結(jié)果為導(dǎo)向是政府采購(gòu)過程中的一個(gè)困惑。無論是審計(jì)還是財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目的檢查，首先是看采購(gòu)程序是否合規(guī)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成是否合規(guī)等程序、內(nèi)容的檢查，并沒有對(duì)采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行深入的評(píng)價(jià)。同時(shí)，結(jié)果導(dǎo)向容易造成誤解，什么是好結(jié)果，沒有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

3.采購(gòu)需求不科學(xué)和履約驗(yàn)收等薄弱。在采購(gòu)實(shí)際工作中，由于政府采購(gòu)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、政策要求高，采購(gòu)人不清楚采購(gòu)需求是什么，怎么編制采購(gòu)需求、不理解采購(gòu)需求在采購(gòu)活動(dòng)中的重要性等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是采購(gòu)需求由供應(yīng)商提供，供應(yīng)商量身設(shè)置了大量不符合規(guī)定的條款或隱性條款，造成了很多質(zhì)疑、投訴的現(xiàn)象。雖然現(xiàn)在我省規(guī)定采購(gòu)需求由專家或?qū)I(yè)技術(shù)人員進(jìn)行需求論證，各地都不同的建立了采購(gòu)需求編制的相關(guān)樣板，但是不能從源頭上解決采購(gòu)需求制定的合理和科學(xué)性。

驗(yàn)收環(huán)節(jié)薄弱，暴露出了重招標(biāo)采購(gòu)、輕履約驗(yàn)收的問題。一是供應(yīng)商不按合同履約，偷梁換柱，以次充好；二是部分采購(gòu)人輕視履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，收而不驗(yàn)，驗(yàn)而不實(shí)，甚至出現(xiàn)與供應(yīng)商串通，默許其改變參數(shù)、配置等情況。

（三）電子采購(gòu)平臺(tái)建設(shè)還需進(jìn)一步加強(qiáng)

1.電子化采購(gòu)的推廣力度不充分。一是現(xiàn)階段電子化招標(biāo)采購(gòu)主要集中在政府下屬的集中代理機(jī)構(gòu)開展，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)基本上沒有開展；二是政府采購(gòu)電子化只有個(gè)別省份進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)，大多數(shù)省份以及各市州各建各的，造成資源浪費(fèi)且標(biāo)準(zhǔn)不一，評(píng)審專家、投標(biāo)人需要適應(yīng)各地的電子化系統(tǒng)，對(duì)供應(yīng)商造成了不必要的資源浪費(fèi)。

2.各地建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)不一致，對(duì)接不充分。一是各地執(zhí)行電子化交易，特別是工程招投標(biāo)實(shí)施較好，但政府采購(gòu)因方式多、程序復(fù)雜等導(dǎo)致電子化率較低；二是各地建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不一，系統(tǒng)相互間不兼容、無對(duì)接。

3.國(guó)家和我省沒有統(tǒng)一的供應(yīng)商庫(kù)。供應(yīng)商需要在各地進(jìn)行注冊(cè)登記，造成了信息不共享、多地注冊(cè)等資源浪費(fèi)。

（四）采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家的專業(yè)化素養(yǎng)有待加強(qiáng)

1.采購(gòu)機(jī)構(gòu)在面臨采購(gòu)任務(wù)不斷增長(zhǎng)與人手不足的傳統(tǒng)矛盾時(shí)，代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力與項(xiàng)目要求不協(xié)調(diào)。政府采購(gòu)政策性和原則性相對(duì)較強(qiáng)，在統(tǒng)一的政策和原則性要求下實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)多樣化較為困難，且政策要求高，采購(gòu)人要求同樣高，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)人員變動(dòng)大、配置相對(duì)較弱，很多代理機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)人員的培養(yǎng)和專業(yè)技能培訓(xùn)不足。

2.評(píng)審專家專業(yè)化素養(yǎng)有待提高。（1）在實(shí)際工作中，時(shí)有出現(xiàn)評(píng)審專家在評(píng)標(biāo)過程中因不專業(yè)、不細(xì)心等導(dǎo)致評(píng)審復(fù)議，引起質(zhì)疑、投訴等現(xiàn)象；在復(fù)核中也常發(fā)現(xiàn)評(píng)審專家對(duì)政策不了解、理解錯(cuò)誤等導(dǎo)致評(píng)審結(jié)果錯(cuò)誤，客觀分等評(píng)審結(jié)果不一致等現(xiàn)象。（2）需求論證工作質(zhì)量有待提高。一是部分論證專家（專業(yè)技術(shù)人員）對(duì)論證工作敷衍了事，不做深入論證，一味迎合采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)意向，簽字拿錢；二是論證專家只看技術(shù)或只看是否符合政策方面的內(nèi)容，形成局部論證；三是部分采購(gòu)人認(rèn)為就是找專家簽字完成任務(wù)。多方面原因?qū)е虏少?gòu)需求論證工作的初衷沒有達(dá)到，造成代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人扯皮，發(fā)出的采購(gòu)文件被質(zhì)疑。

二、高質(zhì)量開展政府采購(gòu)工作的探討

（一）充分發(fā)揮采購(gòu)人主體地位的能動(dòng)性

1.科學(xué)編制采購(gòu)需求。（1）充分的市場(chǎng)調(diào)研。為確保采購(gòu)需求準(zhǔn)確，避免指向性和排他性，應(yīng)當(dāng)了解不少于3家行業(yè)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品，事前了解清楚貨物的成本構(gòu)成及各項(xiàng)指標(biāo)等情況，針對(duì)采購(gòu)貨物或服務(wù)的情況編制需求，結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及市場(chǎng)行情，避免出現(xiàn)價(jià)格畸高或畸低的情況。（2）合理的采購(gòu)需求。政府采購(gòu)不是采購(gòu)最好的，而是在滿足本項(xiàng)目需求的基礎(chǔ)上的價(jià)格最低或性價(jià)比最高（依據(jù)綜合評(píng)分最高）的需求。以實(shí)現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)具備實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)性，避免需求傾向特定供應(yīng)商，影響潛在供應(yīng)商參與采購(gòu)活動(dòng)的積極性，造成項(xiàng)目流標(biāo)。（3）多樣化確定需求方式。一是對(duì)于長(zhǎng)期熟悉項(xiàng)目需求的采購(gòu)人可自行綜合確定；二是對(duì)于技術(shù)復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目，堅(jiān)持在招標(biāo)前調(diào)研先行，充分了解市場(chǎng)行情，綜合考慮確定采購(gòu)需求；三是委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)編制采購(gòu)需求。（4）科學(xué)設(shè)定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。力求采購(gòu)科學(xué)、公開、透明。對(duì)于價(jià)格分設(shè)定，凡是技術(shù)需求明確的，則將價(jià)格分值設(shè)定得高一些，以突出價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)于一些較為復(fù)雜的項(xiàng)目，則適當(dāng)下調(diào)價(jià)格分的比重，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)，確保采購(gòu)的高性價(jià)比。

2.從嚴(yán)把好驗(yàn)收關(guān)。（1）明確主體責(zé)任。采購(gòu)單位重視自身在履約驗(yàn)收中的法律責(zé)任，在這一點(diǎn)上一定要有清醒的認(rèn)識(shí)。無論是采購(gòu)人自行組織驗(yàn)收還是委托代理機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)第三方，都不能免除采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。（2）成立驗(yàn)收小組。按川財(cái)采購(gòu)﹝2015﹞32號(hào)文第十七、第十八、第十九條的要求，采購(gòu)單位制定內(nèi)部控制管理制度并成立驗(yàn)收小組，成員應(yīng)包括多人、多崗、多部門，充分保障項(xiàng)目的專業(yè)性和信息的公開性，擴(kuò)大采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收的知情權(quán)。（3）執(zhí)行驗(yàn)收程序。采購(gòu)單位制定具體詳細(xì)的項(xiàng)目驗(yàn)收方案，驗(yàn)收小組成員提前掌握項(xiàng)目的采購(gòu)需求、驗(yàn)收清單和標(biāo)準(zhǔn)、合同約定的權(quán)利義務(wù)和其他準(zhǔn)備工作，供應(yīng)商履約完成及時(shí)實(shí)施驗(yàn)收記錄要準(zhǔn)確、詳細(xì)，出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告時(shí)內(nèi)容應(yīng)包括驗(yàn)收過程情況、技術(shù)服務(wù)安全等履約情況、與合同約定的權(quán)利義務(wù)比較情況、驗(yàn)收結(jié)論性意見。（4）常態(tài)化監(jiān)督驗(yàn)收。一是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，建立采購(gòu)人驗(yàn)收內(nèi)部控制管理制度、開展履約驗(yàn)收、驗(yàn)收的程序和要求、驗(yàn)收中的問題幾方面是否落實(shí)到位，以定期檢查和不定期抽查相結(jié)合的形式進(jìn)行。二是社會(huì)參與常態(tài)化。主動(dòng)接受和邀請(qǐng)社會(huì)相關(guān)人員參與驗(yàn)收，適應(yīng)社會(huì)監(jiān)督新形勢(shì)。

（二）充分發(fā)揮代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平

1.依法依規(guī)開展采購(gòu)活動(dòng)。充分發(fā)揮代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)活動(dòng)中對(duì)政策、程序的熟悉程度，積極與采購(gòu)人溝通，處理好采購(gòu)活動(dòng)中違法、違規(guī)條款，確保項(xiàng)目依法依規(guī)招標(biāo)采購(gòu)。

2.適時(shí)調(diào)整招標(biāo)文件模板。根據(jù)政策文件的變化適時(shí)修訂采購(gòu)文件的模板后，確保采購(gòu)文件與政策的一致性。

3.多形式打造專業(yè)化隊(duì)伍。除代理機(jī)構(gòu)自學(xué)外，應(yīng)通過專業(yè)化培訓(xùn)學(xué)習(xí)促進(jìn)業(yè)務(wù)進(jìn)步，如外派學(xué)習(xí)、跟班學(xué)習(xí)、交流學(xué)習(xí)，請(qǐng)專家學(xué)者以講座課堂等形式，內(nèi)容包括政府采購(gòu)政策法規(guī)、業(yè)務(wù)操作程序、工作慣例等。

4.爭(zhēng)取監(jiān)管部門的支持。經(jīng)常性向政府采購(gòu)監(jiān)管部門匯報(bào)業(yè)務(wù)工作的具體問題，特別是在政策文件執(zhí)行中的合法性、合規(guī)性方面，權(quán)威解讀，讓監(jiān)管部門及時(shí)了解相關(guān)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)和遇到的問題，促進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)依法依規(guī)、專業(yè)化開展。

（三）加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”行動(dòng)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)廣、速度快、保存便利的優(yōu)勢(shì)直接沖擊著“慢、貴、差”的傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式?；ヂ?lián)網(wǎng)與政府采購(gòu)的深度融合是一種必然趨勢(shì)，將深刻變革政府采購(gòu)模式，逐步實(shí)現(xiàn)流程簡(jiǎn)捷、公開透明、查詢高效的發(fā)展模式，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)效率，應(yīng)建立全省統(tǒng)一的電子化采購(gòu)系統(tǒng)，供社會(huì)代理機(jī)構(gòu)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)共同使用，減少供應(yīng)商多地注冊(cè)、適應(yīng)各地系統(tǒng)的問題，實(shí)現(xiàn)資源共享、節(jié)約資金的目的。

三、結(jié)語

本文所述的內(nèi)容僅為筆者個(gè)人在政府采購(gòu)實(shí)際工作中遇到的困惑或問題，以及如何做好采購(gòu)工作嘗試性的探討，從而提升工作能力及水平。

（作者單位為四川唯實(shí)建設(shè)工程投資管理咨詢有限公司）