無地農(nóng)民發(fā)展的路徑選擇

程方

【摘 要】 無地農(nóng)民是我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營政策的產(chǎn)物，他們失去了通過承包經(jīng)營土地獲得收益和享受國家給予農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)利，不僅喪失了基本的生存保障，后續(xù)發(fā)展更是困難重重。無地農(nóng)民問題不能靠重新調(diào)整土地和簡單的給予無地農(nóng)民一定補貼來解決，而應(yīng)本著發(fā)展的理念，給予無地農(nóng)民發(fā)展基本保障，大力開展職業(yè)教育，促進無地農(nóng)民發(fā)展資本的形成，提升無地農(nóng)民發(fā)展的競爭能力，通過其自身勞動力和家庭剩余的資本化實現(xiàn)自身的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 無地農(nóng)民 農(nóng)民剩余 資本化 發(fā)展

1.無地農(nóng)民的產(chǎn)生與規(guī)模

“無地農(nóng)民”是指具有農(nóng)村戶籍，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，但不在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村人口。1998年農(nóng)村開始執(zhí)行中央政府提出的土地承包期再延長30年不變的政策以后，由于30年承包期內(nèi)不再進行承包權(quán)的調(diào)整，隨著時間的推移，無地農(nóng)民便越積越多，產(chǎn)生一系列備受社會關(guān)注的社會問題。

許多學(xué)者根據(jù)各自的研究，對無地農(nóng)民數(shù)量進行了估算。張潤清等調(diào)查表明，無地農(nóng)民的比例是17.83%，扣除婚姻加入人員，無地農(nóng)民的比例是11.76%[1]。孫耀武認(rèn)為“至2004年底，全國無地農(nóng)民約1.45億左右”[2]。楊曉仙認(rèn)為到2009年底，全國無地農(nóng)民應(yīng)超過1.19億人[3]。喬立娟等預(yù)計到2027年30年承包期滿時，我國無地農(nóng)民人口將達(dá)到2.6億左右[4]。

2.現(xiàn)有解決無地農(nóng)民問題的研究綜述

國內(nèi)學(xué)者對無地農(nóng)民問題十分關(guān)注，解決無地農(nóng)民問題的研究，歸納起來有以下五方面。

3.1讓無地農(nóng)民獲得土地承包權(quán)

讓無地農(nóng)民獲得土地的方法大致有兩種措施。一是收回已經(jīng)遷出人員的土地進行重新調(diào)整或分配。張潤清等認(rèn)為，“對有重新分配土地要求強烈的地方，應(yīng)該根據(jù)實際情況，由縣以上政府主管部門深入村中進行進一步調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對土地分配存在嚴(yán)重問題的可以考慮重新分配土地，對問題不太大的地方根據(jù)國家法律和政策進行微調(diào)?！盵5] 曲永謙“建議立法機關(guān)出臺法律補充規(guī)定，規(guī)定死亡人口與新生人口的承包地可以調(diào)整，五年為一個調(diào)整周期，或者可以實行在家庭內(nèi)部死亡人口和新生人口土地相抵頂?shù)淖龇??！盵6] 二是開發(fā)荒地，分給無地農(nóng)民?！皩τ跓o地而又希望種地的農(nóng)民而言，鼓勵他們開墾荒地，并把開墾成果收歸集體所有，無償分配給無地農(nóng)民進行耕種，既可以保證農(nóng)村耕地的增加，又為農(nóng)民提供了耕種的土地”。[7]

3.2使無地農(nóng)民有償獲得土地經(jīng)營權(quán)

在無地農(nóng)民無法獲得土地承包經(jīng)營權(quán)時，對于確實希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無地農(nóng)民，“通過進行土地流轉(zhuǎn)，使無地農(nóng)民在有償?shù)那疤嵯掠械乜煞N”[8]?！巴ㄟ^土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶間通過經(jīng)濟手段解決無地或者少地問題”[9]。“在土地流轉(zhuǎn)中，要賦予無地農(nóng)民特定的集體組織成員優(yōu)先權(quán)”[10]。

3.3加強職業(yè)教育，增加無地農(nóng)民就業(yè)機會

大部分學(xué)者的研究中提到了加強對無地農(nóng)民的職業(yè)教育，增加無地農(nóng)民就業(yè)機會的對策。楊曉仙等更是提出“各級人民政府要將無地農(nóng)民作為就業(yè)援助優(yōu)先扶持和重點幫助對象。就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助”，“將無地農(nóng)民納入享受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、社會保險補貼、小額擔(dān)保貸款貼息等就業(yè)扶持和就業(yè)服務(wù)范圍的政策措施?！盵11]

3.4建立無地農(nóng)民特有的社會保障

張發(fā)桂提出兩種模式，一是“針對農(nóng)村無地農(nóng)民制定專門的社會保障法，即制定《農(nóng)村社會保障法》。建立農(nóng)村最低生活保障制度，使無地農(nóng)民的基本生存能夠得到有效保障?！?二是“在社會保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，逐漸創(chuàng)造條件將農(nóng)村無地農(nóng)民納人城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題”[12]。張潤清提出直接給予無地農(nóng)民最低生活補貼，他認(rèn)為“如果無地農(nóng)民可以獲得政府的最低生活補貼等基本保障，在一定時間內(nèi)即使沒有土地使用權(quán)和就業(yè)機會，也不會使其生活受到太大影響?！盵13]

3.5構(gòu)建無地農(nóng)民市民化的政策體系

備受關(guān)注的“無地農(nóng)民工”問題，實際是無地農(nóng)民進入非農(nóng)領(lǐng)域從事勞動形成的（有別于城市化進程中由于國家征地而失去土地的農(nóng)民——失地農(nóng)民）。隨著時間的推移，這一群體規(guī)模會越來越大。許多學(xué)者提出加快構(gòu)建“無地農(nóng)民工”市民化的政策體系。劉兆軍提出“無地農(nóng)民工自愿放棄農(nóng)業(yè)人口戶籍進城時，允許其轉(zhuǎn)為區(qū)域內(nèi)的城市人口并納入城市公共管理體系之中，從而為他們在城市穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造條件?！盵14]

3.對現(xiàn)有解決無地農(nóng)民問題對策的分析

上述的五個方面的對策均是針對無地農(nóng)民問題提出的，前兩方面的措施，在現(xiàn)有的政策體制下并不能解決無地農(nóng)民的問題。后三個方面的措施在現(xiàn)有體制下，對解決無地農(nóng)民問題有一定積極意義的，但只重視了無地農(nóng)民的眼前問題，沒有從無地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展和消滅無地農(nóng)民提出相應(yīng)的對策。

首先，讓無地農(nóng)民獲得土地承包權(quán)的對策并不可行?，F(xiàn)階段實施《土地承包法》的目的，就是在穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)前提下，提高土地的生產(chǎn)力，推進土地的規(guī)模經(jīng)營。無論是采取“小調(diào)整”或“重新分配”土地，都與現(xiàn)行法律相違背，也不適應(yīng)飛速發(fā)展的農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對土地的規(guī)模經(jīng)營的要求。如此做法，只能使我國農(nóng)業(yè)停留在“小農(nóng)經(jīng)濟”時代。

其次，使無地農(nóng)民有償獲得土地經(jīng)營權(quán)的辦法，根本不可能讓無地農(nóng)民擁有“從承包土地獲得收益的權(quán)利”和“獲得國家提供的農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)利”。只能是解決一時的或部分無地農(nóng)民臨時的生存或生活問題的應(yīng)急之策。從法律角度看，在我國現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)民有平等獲得集體土地承包經(jīng)營的權(quán)利，由于政策原因沒有獲得，應(yīng)該考慮建立政策補償機制，而不是讓無地農(nóng)民自己來承擔(dān)這一損失，這對于無地農(nóng)民來說“不公平”，也“不合理”。

第三，無地農(nóng)民的產(chǎn)生是我國社會經(jīng)濟發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，解決無地農(nóng)民問題的研究中沒有將無地農(nóng)民作為一個特定的群體來看待，也沒有對其階段性特征進行研究。因此，應(yīng)根據(jù)其階段性的特征從制度層面上解決其生存、發(fā)展問題。

第四，解決無地農(nóng)民的問題僅局限于增加無地農(nóng)民的現(xiàn)實收益、促進非農(nóng)就業(yè)方面，沒有關(guān)注無地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展和我國未來農(nóng)村的發(fā)展趨勢。

總之，解決無地農(nóng)民的問題，不能只關(guān)注給予無地農(nóng)民一點眼前的利益，而應(yīng)從無地農(nóng)民發(fā)展和最終消滅無地農(nóng)民的高度來解決無地農(nóng)民的問題

4.無地農(nóng)民發(fā)展的路徑選擇

從上述分析可以看出，無地農(nóng)民問題的集中表現(xiàn)是無地農(nóng)民在現(xiàn)有政策體制下失去了基本生存保障和發(fā)展支持的問題。因此，解決無地農(nóng)民問題的核心是解決無地農(nóng)民的發(fā)展問題。筆者認(rèn)為，國家給予無地農(nóng)民基本保障是無地農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，推進職業(yè)教育是無地農(nóng)民發(fā)展資本形成手段，剩余資本化是無地農(nóng)民發(fā)展的道路選擇。

4.1給予無地農(nóng)民保障，夯實無地農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)

給予無地農(nóng)民一定的保障有以下三種辦法，不同地區(qū)可以根據(jù)情況選擇使用。

4.1.1在不重新分配土地的前提下，直接由國家給予無地農(nóng)民應(yīng)有補償

從法理的角度看，無地農(nóng)民與有地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民具有平等的公民權(quán)利。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民從集體獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，就是獲得基本生存生活保障權(quán)。既然是國家政策性的剝奪了無地農(nóng)民這一權(quán)利，從“公平”的角度講，國家就應(yīng)該給于無地農(nóng)民應(yīng)有的補償。一是分地區(qū)核定農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，由國家財政直接補貼。二是國家把1998年以后出生的無地農(nóng)民，直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

4.1.2農(nóng)村土地實行以村為單位虛擬股份制，由村集體給予無地農(nóng)民經(jīng)濟補償

在不進行農(nóng)村土地重新分配和尊重現(xiàn)有戶籍制度的前提下，重新核定每一個行政村農(nóng)村戶籍人口，以人口的多少確定集體土地的股份數(shù)額，成立虛擬的土地股份制。同時要求不愿種地的家庭只能把土地交給村集體，種糧大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)只能從村集體獲得土地。由村民代表大會或由村委會，每年對當(dāng)年全村由家庭承包經(jīng)營的土地收益進行評估（不包括企業(yè)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，因為他們的土地產(chǎn)出率較高），在扣除生產(chǎn)資料、人工投入后，計算出凈增值額（類似于馬克思的絕對地租），計算出每一份的價值。承包土地份額超過人口數(shù)的家庭和中糧大戶（或農(nóng)業(yè)企業(yè)組織）均按此標(biāo)準(zhǔn)向集體上交凈增值額，由村集體向承包土地份額少人口數(shù)的家庭支付缺額。如果多承包土地的家庭認(rèn)為不劃算，可在自愿的基礎(chǔ)上把多承包的土地交給集體，由集體流轉(zhuǎn)給種糧大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)。這一方法，不僅可以保證國家土地承包30年不變政策的執(zhí)行，也保障了無地農(nóng)民的基本權(quán)利，更為重要的是能夠推進土地的流轉(zhuǎn)，增加土地的收益，為農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化提供條件。

4.1.3建立階段性無地農(nóng)民生活保障

這一思路可分兩步走。第一步是自現(xiàn)在起，建立無地農(nóng)民的生活保障制度，國家按不同地區(qū)農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，給予1998年以后出生的農(nóng)村居民發(fā)放生活補貼，享受補貼時間截止到年滿18歲（16歲是國家法定勞動年齡，考慮到初中畢業(yè)后要接受2年的職業(yè)教育）。第二步是農(nóng)村居民年滿18歲后，對于不能通過升學(xué)、入伍或從事其他職業(yè)在城市獲得工作并定居城市的農(nóng)民進行區(qū)別對待。對于愿意進城務(wù)工和愿意留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，建立有國家、集體、農(nóng)民工個人三方出資的農(nóng)民工基本養(yǎng)老和社會保障。對于現(xiàn)有承包土地的農(nóng)民，以每人3畝地作為標(biāo)準(zhǔn)，作為基本的社會保障，超出部分每年向村集體繳納一定的租金，或把多余部分交給集體，由集體把土地轉(zhuǎn)租給種糧大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)組織。隨著時間的推移，45年后我國現(xiàn)有意義上的農(nóng)民可能會徹底消失。

給予無地農(nóng)民一定的保障，不僅是保障無地農(nóng)民生存、生活的權(quán)利，也是為他們的發(fā)展提供基本的前提。要實現(xiàn)無地農(nóng)民的發(fā)展，必須使無地農(nóng)民將其剩余轉(zhuǎn)化為資本，資本的盈利性才能實現(xiàn)無地農(nóng)民的發(fā)展。

4.2無地農(nóng)民剩余的資本化是無地農(nóng)民發(fā)展的必然選擇

“農(nóng)民剩余”是指農(nóng)戶家庭收入用于基本生活消費后的余額和多余的勞動力[15]，對于無地農(nóng)民來說，在國家給予基本保障的基礎(chǔ)上，只有通過普通教育和職業(yè)教育將勞動力變?yōu)槿肆Y本，將家庭剩余資本化才能實現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展。

4.2.1大力推進無地農(nóng)民的職業(yè)教育，促進其人力資本的形成

隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民將逐漸減少，這是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。隨著時間的推移，無地農(nóng)民中一部分將會通過升學(xué)、入伍等渠道逐步融入城市，成為真正意義的市民。對于沒有走出去的無地農(nóng)民，只有加強職業(yè)教育，促進其人力資本的形成，實現(xiàn)其發(fā)展。一是推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使他們成為農(nóng)業(yè)工人；二是加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和城市服務(wù)業(yè)所需的專業(yè)技能的培訓(xùn)，使他們走向城鄉(xiāng)服務(wù)業(yè)；三是在推行職業(yè)教育的前提下，設(shè)立無地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金，支持無地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

4.2.2樹立發(fā)展型消費觀念，促進無地農(nóng)民消費剩余的資本化

在社會比較浮躁的今天，人們往往存在許多的短期行為，在農(nóng)村尤其如此。例如農(nóng)村普遍存在的不重視教育、婚喪嫁娶的奢靡浪費、修房蓋屋的無謂攀比、封建迷信活動等。因此，必須倡導(dǎo)農(nóng)民樹立發(fā)展型消費和自我發(fā)展觀念，強化農(nóng)民剩余資本化的意識。把家庭的剩余也轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本，必須做好以下幾方面的工作：一是正確引導(dǎo)農(nóng)民的消費行為，使消費行為合理化；二是倡導(dǎo)健康、科學(xué)、文明、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型消費方式；三是引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識消費短期效益與長遠(yuǎn)利益，提高消費的效益和消費的有效性。只有如此，才能促進無地農(nóng)民發(fā)展型消費和自我發(fā)展理念的形成，農(nóng)民才不至于再把來之不易的收入浪費掉，才不致以甘于低層次的就業(yè)或半失業(yè)現(xiàn)狀，才能自覺將剩余資本化，提高自身剩余資本化的比率，拓展自我發(fā)展的空間，實現(xiàn)其自我的發(fā)展。

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