岳陽市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用問題及對策

黃高材

【摘 要】 土地在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中起著支撐作用，岳陽市城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在著許多問題，尤其是土地粗放利用和土地浪費的問題，土地資源的利用必然會對城鎮(zhèn)化的進(jìn)程產(chǎn)生影響。本文分析了岳陽市目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的形勢背景及在土地利用中存在的問題，從政府、用地主體、制度體系等方面研究其原因，通過樹立節(jié)約集約理念、發(fā)展創(chuàng)新節(jié)地型產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化農(nóng)村居民點空間布局、完善土地稅制、科學(xué)制定規(guī)劃等多種途徑，提出以節(jié)約集約利用土地資源為重點的城鎮(zhèn)化道路。

【關(guān)鍵詞】 岳陽市 城鎮(zhèn)化 土地利用 節(jié)約集約 對策

引 言

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的發(fā)展過程[1]。我國對城鎮(zhèn)化發(fā)展十分重視，黨的十八大報告中提出“優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”、“促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度” 的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，如何節(jié)約集約利用土地，達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置和高效利用對岳陽市的發(fā)展具有重要意義。

1 岳陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景

1.1岳陽市區(qū)域概況。岳陽市位于湖南省東北部，臨長江、畔洞庭?？偯娣e1.5萬平方公里，2016年底經(jīng)濟(jì)實力僅次于長沙，居湖南省第二位。產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)比例為11.15：47.37：41.47，呈“2、3、1”的結(jié)構(gòu)，第二產(chǎn)值突出，正處于工業(yè)化中期發(fā)展階段[2]。

1.2岳陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

1.2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快。岳陽市城鎮(zhèn)化率由2000年的34.50%發(fā)展到2016年的55.62%，年均增長1.3個百分點。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，預(yù)計到2017年底，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%左右。

1.2.2 城鎮(zhèn)格局呈一帶兩翼的發(fā)展態(tài)勢。岳陽市地形地勢呈“蝴蝶”狀，地勢東高西低，東部為山地、中部為丘陵地、西部為洞庭湖平原，具體表現(xiàn)為“五分山丘、三分平原、兩分水域”的用地結(jié)構(gòu)。中部資源承載力明顯高于兩翼，中部以市域三分之一的土地資源承載著全市80%左右的GDP，平均城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%左右，已形成中部城鎮(zhèn)集聚帶。東部主要沿汨羅江流域、西部沿306省道軸向伸展。城鎮(zhèn)空間格局呈現(xiàn)出中部集聚、兩翼伸展的發(fā)展態(tài)勢。

2.岳陽市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用存在的問題

2.1節(jié)約集約用地意識的淡薄。土地節(jié)約集約的觀念還未能深入人心，部分地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到國土資源的稀缺性，認(rèn)識不到節(jié)約集約利用土地是事關(guān)可持續(xù)發(fā)展、事關(guān)國家糧食安全、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，因而在土地利用上目光短視，追求寬馬路、大廣場、廣綠化等。從企業(yè)層面上看一些企業(yè)把多占地、炒地作為生財之道，而認(rèn)識不到節(jié)約集約利用土地可以減少財務(wù)費用和經(jīng)營成本，盡量用好地、多要地、批少用多、圈地閑置，造成了土地資源不同程度的閑置、浪費，土地資源低效能使用趨多。

2.2岳陽市粗放型發(fā)展模式未根本改變。岳陽市地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)因有其嚴(yán)格的任期制約束，在片面政績觀的驅(qū)動下，在工作上片面強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以發(fā)展為第一要務(wù)，追求短期利益、急功近利，忽略了長遠(yuǎn)利益與生態(tài)效益。在招商引資上不考慮符不符合城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，不考慮產(chǎn)能是否過剩，一概來者不拒，從而造成產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩加劇，2016年岳陽市新投產(chǎn)、新開工項目181個，大工業(yè)項目13個，利用外資直接投資17個項目共41539萬美元[3]。

2.3岳陽市土地規(guī)劃滯后。岳陽市縣城和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不科學(xué)，缺乏長遠(yuǎn)性和前瞻性，執(zhí)行規(guī)劃不嚴(yán)，規(guī)劃沒有變化快。岳陽市現(xiàn)行實施的土地利用總體規(guī)劃編制期限是2006-2020年，而岳陽市城市總體規(guī)劃的事實編制期限是2008-2030年，編制期限不統(tǒng)一。由于缺乏有效的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 岳陽市多數(shù)縣城和城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模不符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，造成土地資產(chǎn)流失、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)。

3 岳陽市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的對策

3.1 樹立節(jié)約集約利用土地資源的理念。為促進(jìn)土地利用，應(yīng)樹立正確的節(jié)約資源理念及可持續(xù)利用理念，樹立正確的政績觀及正確的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，使節(jié)約與集約用地、先進(jìn)科學(xué)的用地觀念成為人們的自覺行為。在新的社會和經(jīng)濟(jì)形勢下，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，最好的路徑是全面推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，大力倡導(dǎo)節(jié)約集約用地的思想觀念，在全社會努力營造節(jié)約集約利用土地的良好氛圍，全面建設(shè)土地節(jié)約集約利用的政策和制度環(huán)境，切實管好土地增量，盤活土地存量，開發(fā)后備資源共享，不斷提高土地利用效率和質(zhì)量。

3.2 發(fā)展創(chuàng)新節(jié)地型產(chǎn)業(yè)。正確分析岳陽市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的的用地形勢，應(yīng)按照“青山碧水生態(tài)、宜業(yè)宜游宜居”的城市發(fā)展目標(biāo)，彰顯“詩韻田園、水墨丹青、美麗岳陽”的城鎮(zhèn)文化特質(zhì)。發(fā)展創(chuàng)新節(jié)地型住宅建設(shè)模式。改變被征地農(nóng)民的安置方式，改留地安置為貨幣安置，改“村民單獨自建”為“高層集中興建”。平江、汨羅、臨湘等地政府負(fù)責(zé)“五通一平”等配套設(shè)施鼓勵農(nóng)民集中連片建房。發(fā)展創(chuàng)新節(jié)地型產(chǎn)業(yè)模式。按照工業(yè)項目向園區(qū)集中的原則，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地，大力發(fā)展占地少、產(chǎn)出高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和節(jié)能技術(shù)，全面推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房和高層廠房建設(shè)，提高單位GDP的產(chǎn)出水平。

3.3科學(xué)定制土地規(guī)劃。推進(jìn)岳陽市國土規(guī)劃編制實施，實現(xiàn)岳陽市城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃“三規(guī)合一”。在城市規(guī)劃方面，從上至下規(guī)劃城市，適度控制規(guī)模并用法律的形勢保證城市規(guī)劃的貫徹實施；增加當(dāng)?shù)孛襟w和人民對規(guī)劃決策的參與和對執(zhí)行情況的監(jiān)督，爭取用地指標(biāo)，追加建設(shè)用地規(guī)模，加快“一園三區(qū)”、“沿江經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)”、“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈”等重點區(qū)域的調(diào)規(guī)和用地保障進(jìn)度，形成具有岳陽市特色的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式。在村莊規(guī)劃方面，要深入調(diào)查，找準(zhǔn)村莊存在的問題，依問題編規(guī)劃，涉及農(nóng)民利益的問題村民應(yīng)積極參與，規(guī)劃需政府牽頭，國土部門編制村級整治規(guī)劃時要整合資金和力量，配合做好村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃內(nèi)容要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，關(guān)注村莊村域，做好產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展措施及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。以村莊整治為主，在尊重現(xiàn)有村落布局、尊重自然的基礎(chǔ)上，完善村落功能、整治村莊水路電房環(huán)境。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 黃亞平，陳瞻，謝來榮.新型城鎮(zhèn)化背景下異地城鎮(zhèn)化的特征及趨勢[J].中國土地，2011，（8）： 11—16.

[2] 李仕利，唐國滔，王斯杰，伍多. 湖南省岳陽市土地利用現(xiàn)狀及態(tài)勢分析[J].北京農(nóng)業(yè)，2014，（3）：34-38.

[3] 岳陽市統(tǒng)計年鑒[M].岳陽市：岳陽市統(tǒng)計局，2014：4-97.