行簡(jiǎn)政之道施公平之策 開(kāi)便利之門

本刊記者 孫思

眾所周知，行政審批制度是政府行政管理的主要手段，深化相關(guān)行政審批制度改革，是推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要突破口。建筑業(yè)審批制度的種種弊端，如同其他行業(yè)一樣，脫胎于中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府主導(dǎo)的計(jì)劃模式這一特殊情境。很大程度上，抑制政府的過(guò)度干預(yù)沖動(dòng)，是培育市場(chǎng)自主邏輯的首要要求。

發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，打破審批部門利益糾纏，走出“自我改革”誤區(qū)，從外部以強(qiáng)硬姿態(tài)堅(jiān)決切斷利益鏈條，堅(jiān)持刀刃向內(nèi)，敢于向自己“開(kāi)刀”，注重民意與市場(chǎng)意志的高揚(yáng)，強(qiáng)調(diào)各地消權(quán)主動(dòng)對(duì)接差異化之市場(chǎng)需求，既能看到“減量”，更能關(guān)注“提質(zhì)”。

一場(chǎng)以政府改革為抓手的覆蓋全社會(huì)的制度變遷過(guò)程，任重且道遠(yuǎn)，這一切才僅僅只是開(kāi)始而已……

深圳

“深圳90”再現(xiàn)深圳速度，項(xiàng)目立項(xiàng)到施工許可辦理完成，總審批時(shí)間控制在90個(gè)工作日以內(nèi)。

企業(yè)辦理施工許可的時(shí)間，是衡量營(yíng)商環(huán)境的重要指標(biāo)。2018年3月下旬伊始，深圳政府既已著手啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，其先后從13個(gè)部門抽調(diào)人員組成專項(xiàng)工作小組，截至6月下旬，已完成梳理形成兩大目錄，幾近同時(shí)，市人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于暫時(shí)調(diào)整適用〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例〉有關(guān)規(guī)定的決定》及《關(guān)于暫時(shí)調(diào)整適用和暫時(shí)停止適用〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例〉等法規(guī)有關(guān)規(guī)定的決定》，積極為后續(xù)改革施為提供法制支撐。7月9日《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》及《深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記實(shí)施辦法》同步出臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)其改革目標(biāo)，大幅提高審批效率，該市審批部門積極尋求由被動(dòng)審批向主動(dòng)服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，同時(shí)改變“以批代管”行政審批觀念及模式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管，確保守住項(xiàng)目質(zhì)量安全及廉潔廉政底線。7月10日，《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》及《深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記實(shí)施辦法》正式發(fā)布，乘此東風(fēng)，“深圳90”改革措施整裝亮相。其中，深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到施工許可辦理完成，房建類項(xiàng)目審批時(shí)間控制在85個(gè)工作日以內(nèi)，市政線性類項(xiàng)目審批時(shí)間控制在90個(gè)工作日以內(nèi)。社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目從簽訂土地使用權(quán)出讓合同至取得施工許可，審批時(shí)間控制在33個(gè)工作日以內(nèi)，至不動(dòng)產(chǎn)登記完成，審批時(shí)間控制在45個(gè)工作日以內(nèi)，力爭(zhēng)將原來(lái)審批時(shí)限壓縮三分之二。該項(xiàng)改革措施既定于8月1日起正式實(shí)施，此舉亦是積極響應(yīng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、深化“放管服”改革的重要施政之一。

為推進(jìn)“深圳90”改革早日落地，截至7月11日該市已完成相關(guān)匯總整理，形成政府投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)目錄及社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)目錄，對(duì)全市兩類建設(shè)項(xiàng)目辦理的事項(xiàng)名稱、辦理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限等均做出了規(guī)范及明確。力促該市政府投資、社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)，均能嚴(yán)格按照目錄辦理，真正落實(shí)目錄之外無(wú)審批。

上海

優(yōu)化建筑行業(yè)營(yíng)商環(huán)境，上海率先完成行政審批告知承諾制度立法。

行政審批告知承諾，作為一種國(guó)外較為常見(jiàn)的管理方式，廣泛適用于商業(yè)許可、建設(shè)項(xiàng)目審批及市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域。作為國(guó)內(nèi)最早實(shí)行行政審批告知承諾的城市，早在1999年，上海既已率先展開(kāi)行政審批告知承諾制度改革試點(diǎn)工作，在部分行政審批事項(xiàng)中先行試水告知承諾審批方式，積極探索轉(zhuǎn)變政府職能具體實(shí)現(xiàn)途徑，十多年來(lái)，業(yè)已實(shí)現(xiàn)共計(jì)165項(xiàng)行政審批事項(xiàng)中的告知承諾。

為進(jìn)一步規(guī)范該項(xiàng)制度，上海市政府依托試點(diǎn)，先后于2004年2月、2009年4月、2012年4月、2017年10月相繼出臺(tái)《關(guān)于本市行政審批實(shí)行告知承諾制度的意見(jiàn)(試行)》《上海市行政審批告知承諾試行辦法》及《上海市行政審批告知承諾辦法》等規(guī)范性文件，并于2009年4月公布了上海市行政審批告知承諾書格式文本(樣本)，不斷完善行政審批告知承諾管理制度，明確行政審批告知承諾的適用范圍、辦理程序、后續(xù)監(jiān)管等內(nèi)容。

2018年1月31日，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于上海市進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》，敦促該市盡快制定行政審批告知承諾管理辦法。又據(jù)此后的市政府常務(wù)會(huì)議，在審議年度市政府規(guī)章立法計(jì)劃時(shí)明確提出，將該辦法視為2018年市政府規(guī)章的第一個(gè)正式項(xiàng)目，盡快出臺(tái)。遵照國(guó)務(wù)院批復(fù)及市領(lǐng)導(dǎo)指示，市政府法制辦與市編辦、浦東新區(qū)政府成立聯(lián)合起草小組，啟動(dòng)相關(guān)立法程序。2018年4月9日，《上海市行政審批告知承諾管理辦法》經(jīng)審議通過(guò)暨發(fā)布，定于今年5月1日起正式施行。此次立法是在總結(jié)該市實(shí)施行政審批告知承諾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之基礎(chǔ)上，對(duì)告知承諾制度進(jìn)行有效規(guī)范的首個(gè)創(chuàng)制性地方政府立法。該辦法在全面評(píng)估總結(jié)浦東新區(qū)“證照分離”改革試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，明確告知承諾事項(xiàng)范圍、規(guī)范辦理程序、強(qiáng)化相關(guān)責(zé)任，特別是對(duì)告知承諾事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管作了進(jìn)一步地細(xì)化及完善，確保放開(kāi)準(zhǔn)入與嚴(yán)格監(jiān)管相結(jié)合，真正體現(xiàn)審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)改革精神。

舟山

開(kāi)通全國(guó)首個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目全流程全覆蓋審批管理系統(tǒng)，完善相關(guān)審批制度，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，舟山市不遺余力。

2018年5月，《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》正式出臺(tái)，為若干城市及地區(qū)的先行先試正式拉開(kāi)序幕。事實(shí)上，作為浙江省改革開(kāi)放先行地，多年以來(lái)，舟山市一直依托舟山群島新區(qū)及浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的獨(dú)特政策體制優(yōu)勢(shì)，致力于大力探索在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制、可推廣的相關(guān)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

2018年1月，該市既在建筑工程“竣工測(cè)驗(yàn)合一”改革中優(yōu)先取得突破，隨后即刻展開(kāi)工程建設(shè)項(xiàng)目全流程全覆蓋審批管理系統(tǒng)框架搭設(shè)工作。5月29日，該市正式開(kāi)通浙江省舟山市工程建設(shè)項(xiàng)目全流程全覆蓋審批管理系統(tǒng)，此項(xiàng)審批制度之創(chuàng)舉，全力助推項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)及資料于建設(shè)單位、中介機(jī)構(gòu)、主管部門三方之間的有效“互聯(lián)互通”，更為中國(guó)(浙江)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)把薪助火。

“全過(guò)程”再造審批流程。工程建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)審批流程在該項(xiàng)革新框架下被具體劃分為立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收4個(gè)階段，所有28個(gè)審批部門63個(gè)審批事項(xiàng)均被分別納入相應(yīng)審批階段予以辦理，由此工程建設(shè)項(xiàng)目真正做到全流程、全覆蓋，確保體外“無(wú)循環(huán)”。

此外，該項(xiàng)改革亦施力“精簡(jiǎn)菜單+串珠成線”。取消不合法、不合理、不必要的審批事項(xiàng)及前置條件，將企業(yè)投資項(xiàng)目申請(qǐng)材料由原來(lái)的260項(xiàng)精簡(jiǎn)至60項(xiàng)；原則上，將管理內(nèi)容相近的多個(gè)審批事項(xiàng)整合為一個(gè)審批事項(xiàng)予以受理。

該市亦倡導(dǎo)多部門并聯(lián)辦理、協(xié)同辦理，形成智慧合力，打造“一站式”集成服務(wù)，竭力打破各部門間的“信息孤島”。

下一步，舟山還將繼續(xù)完善工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，做好審批管理系統(tǒng)推廣使用、企業(yè)政策宣介等工作，總結(jié)形成具有浙江舟山特色的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)樣板。

廈門

習(xí)近平主席曾感言，治大國(guó)若烹小鮮。如何切實(shí)提高關(guān)聯(lián)部門貫徹改革的積極性？廈門自有其心得體會(huì)。

早在2014年6月，廈門既已先行一步，作為全國(guó)28個(gè)試點(diǎn)多規(guī)合一市縣之一，全面啟動(dòng)多規(guī)合一改革試點(diǎn)工作。歷經(jīng)短短四載砥礪實(shí)踐，該項(xiàng)革新成效卓著，成為全國(guó)投資領(lǐng)域?qū)徟母镆淮罅咙c(diǎn)。

一方面，該市依托其特區(qū)立法權(quán)，推進(jìn)多規(guī)合一立法，讓改革有法可依；各部門根據(jù)改革分工，制定改革配套文件，夯實(shí)改革運(yùn)行基礎(chǔ)；從簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、加強(qiáng)中介監(jiān)督管理等方面公布了工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革配套文件，從制度層面保障改革順利推進(jìn)。

另一方面，該市亦在工程建設(shè)審批領(lǐng)域率先推行負(fù)面清單制，公布修建性詳細(xì)規(guī)劃、建筑景觀藝術(shù)評(píng)審、日照分析、三維建模、水土保持審批、環(huán)保審批準(zhǔn)入特別限制措施等6份審批負(fù)面清單。有效保障清單之外再無(wú)審批，也不得限制相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入。

2018年4月，廈門市政府辦公廳印發(fā)了進(jìn)一步深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度改革方案（試行），對(duì)符合各片區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)）清單式管理的建設(shè)項(xiàng)目，以及明確的31類城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、民生工程項(xiàng)目，一律實(shí)行環(huán)評(píng)文件審批告知承諾制。5月29日，市環(huán)保局受理《蘆澳路（馬青路-翁角路段）工程環(huán)境影響報(bào)告表》審批申請(qǐng)，當(dāng)場(chǎng)出具審批決定，節(jié)省審批時(shí)限22個(gè)工作日。

此外，采用多圖聯(lián)審，實(shí)行“技術(shù)審查與行政審批相分離”模式，將消防、人防、市政、園林、防雷等專業(yè)技術(shù)審查統(tǒng)一委托施工圖審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，有效破解“多頭審、多頭改、多套圖”難題。廈門將房屋建筑工程的消防設(shè)計(jì)審查（或備案）委托施工圖審查機(jī)構(gòu)一并審查，消防部門依據(jù)圖審機(jī)構(gòu)出具的施工圖審查合格意見(jiàn)書出具行政批文，審批時(shí)限得到進(jìn)一步地壓縮。

諸等舉措及時(shí)化解了多部門拘于改革措施于法無(wú)據(jù)而被問(wèn)責(zé)的顧慮。同時(shí)，通過(guò)建章立制，將創(chuàng)新成果加以固定，確保改革的長(zhǎng)效性和執(zhí)行力。注重改革措施之合法性，保障改革在法律框架內(nèi)有序運(yùn)行。

廣州

破解工程建設(shè)項(xiàng)目審批 “最后一公里”難題，著力打造工程建設(shè)項(xiàng)目審批高速公路。

作為國(guó)家及廣東省工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革“雙試點(diǎn)”城市，廣州市積極貫徹國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》文件精神，對(duì)照 “工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間再壓縮一半”、“各試點(diǎn)城市審批時(shí)間壓減至120個(gè)工作日”要求，在再壓縮審批時(shí)間遠(yuǎn)超一半的基礎(chǔ)上，政府投資項(xiàng)目壓減至90個(gè)工作日內(nèi)，比國(guó)務(wù)院120個(gè)工作日的目標(biāo)還減少了25%；社會(huì)投資項(xiàng)目控制在37～65工作日內(nèi)（含政府組織技術(shù)評(píng)審時(shí)間），減少比例在46%～69%。其中，僅質(zhì)量安全監(jiān)督登記和施工許可合并辦理一項(xiàng)，就由過(guò)去的14個(gè)工作日縮減為5個(gè)工作日，大幅壓縮64.3%。

2018年8月，《廣州市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）正式公布，在按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》要求完成“并聯(lián)審批”、“五個(gè)一”、“區(qū)域評(píng)估”、“施工圖聯(lián)合審查”、“聯(lián)合測(cè)繪”、“限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收”等標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作的基礎(chǔ)上，《實(shí)施方案》還重點(diǎn)針對(duì)該市政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)耗時(shí)長(zhǎng)、方案穩(wěn)定難、規(guī)劃調(diào)整多、評(píng)估事項(xiàng)多、施工許可審批前置條件多等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題及企業(yè)集中反應(yīng)的共性問(wèn)題進(jìn)行靶向再造。進(jìn)一步提出探索分類分段辦理施工許可、工程建設(shè)和征地拆遷統(tǒng)一立項(xiàng)分開(kāi)報(bào)批、提前辦理道路挖掘等專項(xiàng)許可事項(xiàng)、探索企業(yè)取地即實(shí)施等具有創(chuàng)新性的改革措施。強(qiáng)化事關(guān)質(zhì)量、安全和造價(jià)的技術(shù)審查，在保證安全性、可靠性的基礎(chǔ)上推進(jìn)審批提速。立足行業(yè)主管部門專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)人做專業(yè)事；建立“土地資源和技術(shù)控制指標(biāo)清單制”；推行“帶方案出讓”制度，分類辦理規(guī)劃審批；通過(guò)“提前介入、提前報(bào)裝、同步施工、同步驗(yàn)收、整合服務(wù)窗口”， 大力提升“水、電、氣”等公共服務(wù)水平。