頂層布局工程建設(shè)審批制度改革向縱深推進(jìn)

本刊記者 邱曉穩(wěn)

工程建設(shè)歷來是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、矛盾突出的焦點(diǎn)，也是黨風(fēng)政風(fēng)治理和整頓的重點(diǎn)，具有代表性的近幾年“放管服”改革大大降低了企業(yè)辦事創(chuàng)業(yè)的制度性交易成本，但在工程建設(shè)領(lǐng)域，項(xiàng)目審批難現(xiàn)象項(xiàng)目審批手續(xù)多、辦事難、耗時(shí)長等問題仍比較突出?，F(xiàn)階段我國建設(shè)工程行政審批制度改革既是國家總體行政審批制度改革的關(guān)鍵切口，更是促進(jìn)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措。工程建設(shè)審批制度改革已如弦上之箭，不得不發(fā)。

把脈癥結(jié) 突破堅(jiān)冰

目前我國建筑行業(yè)仍然存在“大而不強(qiáng)”、監(jiān)管體制機(jī)制不健全、工程建設(shè)組織方式落后、建設(shè)水平有待提高、質(zhì)量安全事故時(shí)有發(fā)生、市場違規(guī)行為較多、企業(yè)核心競爭力不強(qiáng)和工人技能素質(zhì)偏低等突出問題。

習(xí)近平總書記指出：要“真槍真刀推進(jìn)改革”，要“抓住突出問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找出體制機(jī)制癥結(jié)，拿出解決辦法，重大改革方案制定要確保質(zhì)量”。

我國是世界上新建建筑體量最大的國家，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程快速發(fā)展，對工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批也提出更高的要求。房屋建筑、道路、橋梁、公路鐵路、隧道、水務(wù)等工程的成功建設(shè)已直接影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長及城市發(fā)展水平的提高。

我國政府對工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批進(jìn)行改革已歷時(shí)多年。1984年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制包干問題的暫行規(guī)定》。規(guī)定中提出簡化項(xiàng)目審批程序，認(rèn)定工程建設(shè)項(xiàng)目的行政審批應(yīng)該只有項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告兩道手續(xù)，并規(guī)定大中型項(xiàng)目可研評估是由中國國際工程咨詢公司來完成，然后由國家計(jì)劃委員會(huì)審批。

1988年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，進(jìn)一步提出了對建設(shè)時(shí)間長的重點(diǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行分層管理，并加強(qiáng)監(jiān)管地方性質(zhì)的重點(diǎn)建設(shè)工程。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，決定內(nèi)容明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，指出競爭性行業(yè)投資項(xiàng)目備案制代替現(xiàn)行的行政審批制；基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目鼓勵(lì)和吸引各投資方參與，地方政府負(fù)責(zé)地區(qū)性的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)，可以廣泛吸納社會(huì)上的各種資金，通過中央和地方權(quán)責(zé)劃分，由政府財(cái)政統(tǒng)籌安排。

2001年11月，國家計(jì)劃委員會(huì)宣布，地方政府出資的項(xiàng)目由地方計(jì)劃部門審批，企業(yè)出資的項(xiàng)目由企業(yè)來決策。2004年7月，國家發(fā)改委正式發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。規(guī)定非政府投資項(xiàng)目實(shí)行的是核準(zhǔn)制和備案制，企業(yè)也不用向行政審批部門提交項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告及開工報(bào)告了；政府投資項(xiàng)目還繼續(xù)實(shí)行審批制，很明確的分開中央和地方在投資上的權(quán)益，同時(shí)重大的政府投資項(xiàng)目必須實(shí)行專家評審，結(jié)果需要公示。

回顧建設(shè)工程項(xiàng)目行政審批制度改革的歷程，是審批制度在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變的推動(dòng)下不斷追求簡約化、規(guī)范化、法制化的進(jìn)程。政府雖然對改革工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批取得了重大的成果，特別是行政審批項(xiàng)目的數(shù)目大幅削減、行政審批的規(guī)章制度逐漸完善、行政審批監(jiān)督力度正在加強(qiáng)，但工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程基本沒有實(shí)質(zhì)性的變革，這使得我國的工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批制度深陷“邊減邊增，刪刪補(bǔ)補(bǔ)”的泥潭之中。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，很多建設(shè)工程是否成功建設(shè)已直接影響到國家經(jīng)濟(jì)增長、人民群眾的生活質(zhì)量的提高和城市發(fā)展水平的提升。現(xiàn)在建設(shè)工程項(xiàng)目行政審批的繁瑣程度，已不適應(yīng)社會(huì)高效快速發(fā)展的步伐，影響到行業(yè)的發(fā)展效益與人民群眾的切身利益。由此，一場大刀闊斧的工程建設(shè)審批制度改革已勢在必行。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化

推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度要求，也是全面深化改革的總目標(biāo)。政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，所以應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用，促使一個(gè)更有效的政府的形成，為國家治理體系的運(yùn)行提供基本組織框架。

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，為進(jìn)一步深化行政體制改革指明了方向。深入推進(jìn)“放管服”改革，是優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，是提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)途徑，也是轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的重大舉措。深入推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境涉及方方面面，是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，必須突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，強(qiáng)力推進(jìn)。要把握工作重點(diǎn)，緊緊圍繞“放”、“管”、“服”三個(gè)字，簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，將該放的權(quán)放到位，將該管的事管住管好，將該做的服務(wù)做到位。

建設(shè)工程項(xiàng)目的行政審批也屬于政府行政審批的一種，工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是推進(jìn)“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，對激發(fā)市場主體活力、提高投資效益、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

在工程建設(shè)中，無論是建設(shè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量上問題還是過程中的腐敗問題，都是與建設(shè)工程項(xiàng)目行政審批是否落到實(shí)處有著直接關(guān)系。因此，突破建設(shè)項(xiàng)目審批制度的堅(jiān)冰，是推動(dòng)我國建設(shè)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展并貫徹黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程難以繞行之路。

統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)與布局是行政審批制度改革的前提和基礎(chǔ)，頂層設(shè)計(jì)的缺失或者不足都會(huì)導(dǎo)致行政審批制度改革陷入困境，建設(shè)工程項(xiàng)目審批制度的改革也不外乎如此。深化建設(shè)工程審批制度改革首先要進(jìn)行統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)與布局，完善國家層面的體制機(jī)制，把握好改革的方向，明確改革的內(nèi)容與階段，簡政放權(quán)，放松管制，轉(zhuǎn)變政府職能， 建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，確保改革的整體性，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，以推動(dòng)工程建設(shè)審批制度改革。

優(yōu)化審批制度 深化建筑業(yè)改革

每一輪建筑業(yè)的重大變革發(fā)展，都離不開國家政策的推動(dòng)。為推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革、保障工程質(zhì)量安全、提升工程建設(shè)水平，針對當(dāng)前工程建筑審批制度存在的問題，2014年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知》，《通知》指出，將按照實(shí)現(xiàn)“精簡審批事項(xiàng)、網(wǎng)上并聯(lián)辦理、強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管”的目標(biāo)，精簡與項(xiàng)目核準(zhǔn)相關(guān)的行政審批事項(xiàng)，實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理，規(guī)范中介服務(wù)行為，建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系。

《通知》還指出，企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)仍然存在前置審批手續(xù)繁雜、效率低下等問題。改革的重點(diǎn)任務(wù)包括：一是精簡與項(xiàng)目核準(zhǔn)相關(guān)的行政審批事項(xiàng)；二是實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理；三是規(guī)范中介服務(wù)行為；四是建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系。

2014年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了被認(rèn)為建筑業(yè)改革總綱領(lǐng)文件《住建部關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，《意見》中明確指出，要推進(jìn)行政審批制度改革，堅(jiān)持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的方向，對現(xiàn)有企業(yè)資質(zhì)管理制度進(jìn)行相應(yīng)的改革。

《意見》堅(jiān)持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的改革方向，探索從主要依靠資質(zhì)管理等行政手段實(shí)施市場準(zhǔn)入，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮社會(huì)信用、工程擔(dān)保、保險(xiǎn)等市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)市場優(yōu)勝劣汰。加快研究修訂工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，取消部分資質(zhì)類別設(shè)置，合并業(yè)務(wù)范圍相近的企業(yè)資質(zhì)，合理設(shè)置資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)條件，注重對企業(yè)、人員信用狀況、質(zhì)量安全等指標(biāo)的考核，強(qiáng)化資質(zhì)審批后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管；簡政放權(quán)，推進(jìn)審批權(quán)限下放，健全完善工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格審查制度；改進(jìn)審批方式，推進(jìn)電子化審查，加大公開公示力度。

為深化行政審批制度改革，促進(jìn)建筑業(yè)科學(xué)發(fā)展，2017年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司對2007年頒布的《施工總承包企業(yè)特級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了修訂，形成《施工總承包企業(yè)特級資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。2017年8月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》。這是經(jīng)國務(wù)院同意，為了進(jìn)一步深化建筑業(yè)“放管服”改革、加快產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而出臺的重要文件，對促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展指明了方向。近期，全國多省有關(guān)部門出臺措施促進(jìn)建筑業(yè)改革，許多政策落地實(shí)施，推進(jìn)了建筑業(yè)健康發(fā)展。

資質(zhì)改革一直是以“淡化企業(yè)資質(zhì)，強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)”和“簡政放權(quán)，輕審批重監(jiān)管”為方向進(jìn)行的，通過出臺一系列的政策，建筑資質(zhì)審批也逐步在淡化企業(yè)資質(zhì)，強(qiáng)化人和業(yè)績的作用，并且由重事前審批改為重事中、事后監(jiān)管。

資質(zhì)改革的另一個(gè)大的綱領(lǐng)是“簡政放權(quán)，輕審批重監(jiān)管”通過建立建筑企業(yè)信用體系，對建筑企業(yè)的行為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，考核企業(yè)的“信用”和業(yè)績兩個(gè)指標(biāo)。

2017年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》。《意見》從七個(gè)方面對促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提出具體措施。其中就包括優(yōu)化資質(zhì)資格管理。進(jìn)一步簡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)類別和等級設(shè)置，減少不必要的資質(zhì)認(rèn)定。選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn)，對信用良好、具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力、能夠提供足額擔(dān)保的企業(yè)，在其資質(zhì)類別內(nèi)放寬承攬業(yè)務(wù)范圍限制，同時(shí)，加快完善信用體系、工程擔(dān)保及個(gè)人執(zhí)業(yè)資格等相關(guān)配套制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理，明晰注冊執(zhí)業(yè)人員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，加大執(zhí)業(yè)責(zé)任追究力度。有序發(fā)展個(gè)人執(zhí)業(yè)事務(wù)所，推動(dòng)建立個(gè)人執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)制度。大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)行“一站式”網(wǎng)上審批，進(jìn)一步提高建筑領(lǐng)域行政審批效率。

近年來，國務(wù)院及相關(guān)部門相繼出臺了大量文件，提出了改良營商環(huán)境的原則要求，并在工程保證金、工程總承包模式、裝配式建筑、民間投資項(xiàng)目直接發(fā)包、縮小必須招標(biāo)的范圍、取消招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定等方面全方位推進(jìn)建筑業(yè)簡政放權(quán)改革，上述改革已取得了成效。

但李克強(qiáng)總理于2018年1月3日召開的以優(yōu)化營商環(huán)境的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出仍有不少“短板”，必須針對市場和企業(yè)反映的突出問題，以深化“放管服”改革為抓手，多推“啃硬骨頭”的舉措。

2018年《政府工作報(bào)告》明確提出“工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間再壓減一半”的要求。2018年1月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，《意見》要求，建立“多規(guī)合一”信息平臺。整合各類空間性規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃，做到“發(fā)展目標(biāo)、用地指標(biāo)、空間坐標(biāo)”相一致，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域覆蓋、要素疊加的一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。要盡可能通過量化指標(biāo)體現(xiàn)總體規(guī)劃目標(biāo)要求，突出“量化總規(guī)”的特點(diǎn)；現(xiàn)狀與規(guī)劃圖紙要矢量化，并在總體規(guī)劃實(shí)施中疊合控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等信息，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施和動(dòng)態(tài)維護(hù)的信息化、數(shù)字化，突出“數(shù)字總規(guī)”的特點(diǎn)。建立“多規(guī)合一”空間信息平臺，整合其他空間規(guī)劃信息，逐步實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同、信息共享、項(xiàng)目審批、評估考核、實(shí)施監(jiān)督、服務(wù)群眾等功能。報(bào)國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市，要在新一版城市總體規(guī)劃編制時(shí)，同步完成空間規(guī)劃信息平臺的建設(shè)。

為深化黨和國家“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署需要，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2018年5月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，決定在北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省開展試點(diǎn)。

此次工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是推進(jìn)“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。新政的發(fā)布，提出了多項(xiàng)措施，對于解決當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目審批存在的手續(xù)多、辦事難、耗時(shí)長等問題，激發(fā)市場主體活力、提高投資效益、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，同時(shí)對于構(gòu)建清正廉潔的政府也將具有促進(jìn)作用。

《通知》要求，2018年，試點(diǎn)地區(qū)建成工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度框架和管理系統(tǒng)，審批時(shí)間壓減一半以上。2019年，在全國范圍開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，上半年將審批時(shí)間壓減至120個(gè)工作日。此次改革的主要任務(wù)是對工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度進(jìn)行全流程、全覆蓋改革，通過構(gòu)建統(tǒng)一審批流程、精簡審批環(huán)節(jié)、完善審批體系、強(qiáng)化監(jiān)督管理等措施，進(jìn)一步規(guī)范審批流程，提高審批效率，實(shí)現(xiàn)“工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間壓減一半”的目標(biāo)；及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)并向全國推廣，力爭到2020年基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系。

路雖邇，不行不至。工程項(xiàng)目審批制度改革是一項(xiàng)長期性、持續(xù)性的工作，我國已經(jīng)進(jìn)行了多輪建筑工程審批制度改革，成效有，遺留的問題也不少。令人欣喜的是，在改革推動(dòng)下審批環(huán)節(jié)不斷精簡、審批流程更加透明，整體營商環(huán)境持續(xù)改善，盡管其中存在這樣那樣的阻力，但改革之路依然需要堅(jiān)定不移地走下去。