營商環(huán)境改革的重大舉措解讀“深圳90”建設項目審批制度改革

張衛(wèi)清

7月10日，深圳市政府舉行了建設項目審批制度改革新聞發(fā)布會，發(fā)布了《深圳市政府投資建設項目施工許可管理規(guī)定》和《深圳市社會投資建設項目報建登記實施辦法》兩個政府規(guī)章，在建設項目審批制度方面推出了一系列重磅改革舉措，為全國開展此項改革貢獻了深圳智慧和深圳方案。此舉是對2017年7月習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十六次會議上關于“北上廣深”等特大城市要率先加大營商環(huán)境改革力度要求的積極響應，是“放管服”改革的具體落實。為貫徹落實中央和廣東省關于營商環(huán)境改革的要求和部署，深圳市委市政府積極行動，市委六屆九次全會提出要狠抓營商環(huán)境優(yōu)化。今年1月17日，深圳市制定出臺了《關于加大營商環(huán)境改革力度的若干措施》。今年的深圳市政府工作報告則明確提出要推進建設工程審批制度改革，進一步壓縮審批時間，加快推動項目落地。

建設項目審批制度改革 一直廣受關注

建設項目審批制度改革歷來是行政審批制度改革的“困難戶”，因為涉及部門多、牽涉利益大、整體關聯(lián)性和專業(yè)技術性強，行政審批制度改革遇到的各種痛點、難點、堵點在該領域得到集中體現(xiàn)。同時，該領域的法律法規(guī)規(guī)范多，各類法律法規(guī)規(guī)章把建設項目審批“管”得嚴嚴實實。眾多的法律法規(guī)為建設項目審批設下了名目繁多的約束條件，但凡稍有動作就很容易觸碰到各種剛性約束。使得該領域的改革小心翼翼、格外謹慎，也因此建設項目審批領域改革歷年來以局部優(yōu)化為主，雖然改了多輪，但總體上成效不彰。以至于在行政審批制度改革領域有這么一個說法：“撼山易、撼建設項目審批難。”

也正因如此，該領域的改革一直被決策者和改革者所關注，每次相關新聞一出都會受到廣泛關注。這樣的改革，一旦真正深入肌理，一定是牽一發(fā)而動全身，成為政府管理體制改革的突破口，成為政府職能轉變的重要契機。

“放管服”和營商環(huán)境改革 為“破冰”提供了契機

近年來，隨著國家“放管服”改革的深入推進，政府職能轉變成了政府改革的重要方向，許多以前不敢觸及、不能觸及的領域逐步開放。特別是隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的推進，推了多年的信息共享、數(shù)字政府逐步成為現(xiàn)實，改革的技術支撐越來越強、改革觀念越來越深入人心。在這種氛圍下，迎來了打碎建設項目審批這塊“堅冰”的契機。今年5月2日，國務院常務會議確定在全國選取包括深圳市在內的16個地區(qū)開展建設項目審批制度改革試點，要求對工程建設項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革，努力構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系，審批時間壓減一半以上，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日。

另一方面，優(yōu)化營商環(huán)境是中央部署的又一項重大改革，近年來，營商環(huán)境越來越引起各級政府的重視。作為世界銀行營商環(huán)境評價的重要指標，我國2017年施工許可平均辦理時間為247.1天，在世界銀行對全球190個經(jīng)濟體的評價中排名第172位。據(jù)相關部門的調查，2017年，深圳市施工許可平均辦理時間為267天，在被調查的34個城市中位列第13位。從數(shù)據(jù)看出，深圳乃至全國的建設項目審批周期不可謂不長。固定資產(chǎn)投資（絕大部分為建設項目）作為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要推力，相關審批必須提速提效。

從數(shù)據(jù)上看，2015-2017年，深圳市固定資產(chǎn)投資規(guī)模分別邁上3000億元、4000億元和5000億元臺階。2017年達到5147.3億元，占當年GDP的22.94%，應當說這一比例在全國并不算高，但也已足見固定資產(chǎn)投資在GDP中舉足輕重的地位。如果建設項目審批能進一步提速，毫無疑問會對企業(yè)投資深圳帶來積極影響，對GDP增長和經(jīng)濟社會發(fā)展起到正向推動作用。

“深圳90”改革組合拳亮點紛呈

在改革開放40周年之際，深圳改革近期再次集中發(fā)力，5月以來，連續(xù)推出了多項重磅改革，這次發(fā)布的“深圳90”再次把深圳改革推向高潮，為迎接改革開放40周年添上了濃墨重彩的一筆。

“深圳90”是今年深圳改革的重頭戲，市委市政府高度重視，主要領導作出專門批示，多位市領導督陣，市政府副秘書長牽頭，從市編辦、發(fā)改委、規(guī)土委等13個部門抽調精兵強將組成專門工作小組。足見深圳市突破建設項目審批制度的決心與信心。從3月23日改革正式啟動，歷時約100天，于7月10日出臺了兩個重磅文件。

根據(jù)《深圳市政府投資建設項目施工許可管理規(guī)定》和《深圳市社會投資建設項目報建登記實施辦法》，改革后，深圳市政府投資建設項目從立項選址到施工許可，政府審批辦理時間房建類為85個工作日以內，市政類線性工程為90個工作日以內，這就是“深圳90”的由來。社會投資建設項目從簽訂土地出讓合同到施工許可，政府審批辦理時間為33個工作日以內，到產(chǎn)權登記，全流程政府審批辦理時間為45個工作日以內。如果不深入了解，可能看不懂為什么同是建設項目，審批時間會差距這么大。這得從政府投資建設項目和社會投資建設項目的生成機制來分析。政府投資建設項目基于需求立項，立項的時候并沒有過多考慮錢和地的問題，立項后再批錢和找地，審批時間也絕大部分花在這上面。而社會投資建設項目的起點是簽訂土地出讓合同，不存在立項后找地的問題，也不存在找政府批錢的問題。所以資金和土地審批是政府投資建設項目和社會投資建設項目審批時間差異的最大原因。

就審批時間較長的政府投資建設項目而言，改革前267天，改革后90天，審批時間壓縮了177天，壓縮率66.29%。與此同時，社會投資建設項目審批時間也得到大幅壓縮。這個成績來之不易，得益于一系列改革組合拳。

報建審批流程徹底重塑。建設項目審批周期長，一個最重要的原因是流程不合理，互為前置，嵌套審批等問題導致辦理過程容易陷入死循環(huán)而無法推進，另一方面，過多過死的前置審批導致關鍵環(huán)節(jié)的許可事項不易通過而導致整體卡殼。這次改革徹底解決了這兩個問題，除了主干關鍵節(jié)點須按順序辦理外，其他所有事項不作為其他任何事項的前置，從根本上杜絕了嵌套審批的發(fā)生。同時，對主干關鍵節(jié)點事項的前置條件進行大幅瘦身，確保所有前置事項都能正常取得，因國家和省事權暫時無法取得的，審批部門先行明確下一階段的技術設計要點和邊界，保障后續(xù)技術方案編制順利推進。

特別值得一提的是，深圳此次大膽改革了項目生成機制和項目供地機制，創(chuàng)設了首次前期經(jīng)費下達和項目選址用地預審和出具規(guī)劃設計要點兩個事項，把改革前最制約政府投資建設項目推進的找錢和找地兩項工作，由審批部門坐等審批改為根據(jù)條件觸發(fā)主動下達，相關審批部門由卡脖子的變成了跑腿的，確保了項目能快速順利推進。這個做法是對現(xiàn)行政府審批管理體制的重大突破，是此次改革的一大亮點。

審批事項辦理大幅瘦身?！渡钲谑姓顿Y建設項目審批事項目錄》和《深圳市社會投資建設項目審批事項目錄》，對事項的名稱、辦理階段、辦理條件、申請材料、辦理時限、辦理結果及是否收費全部按照新要求重新予以明確和簡化。一是事項數(shù)量減幅明顯。目錄共收集政府投資建設項目審批事項50個，比改革前81個減少了31個，其中取消21個，合并19個（合并后事項數(shù)由19個減少到5個），新增4個（其中2個事項為下放事項）。社會投資建設項目全流程辦理事項63個，比改革前81個減少18個，其中取消4個，合并22個（合并后事項數(shù)由22個減少到6個），新增2個下放事項。二是申請材料大幅壓縮。一方面對申請材料嚴格梳理，與審批無關的搭車材料一律剔除，減少了一批材料。另一方面依托信息平臺實行全流程信息共享，改革后主體證明材料減少138份、辦理結果材料（批復性材料）減少41份、一般性事項材料減少63份?？傮w上申請材料壓縮了40%以上。再一方面是申請材料中的模糊表述被徹底消除，凡能通過信息共享的一律標注為信息共享。三是事項辦理時限進一步壓縮。在今年上半年全市已經(jīng)統(tǒng)一壓縮審批辦理時限的基礎上，對建設項目審批事項的辦理時限進一步壓縮，總體壓縮30%以上。四是事項申報更加簡便。依托信息平臺，在各審批階段，實行項目報建“一表制”，報建單位基礎信息表單內容自動填充。項目從產(chǎn)生到竣工驗收，需填報基礎信息3843個字段要素，“一表制”后只需填寫63個字段要素，項目基礎信息錄入量減少98%。

與目錄同步印發(fā)的還有深圳市政府投資建設項目施工許可辦理流程（房建類）、深圳市政府投資建設項目施工許可辦理流程（市政類線性工程）、深圳市社會投資建設項目報建登記辦理流程3個流程圖。直觀上看，新版流程圖更為清晰明了，即便是外行也能一眼看出個大概，這也是此次改革的一大亮點。

審批辦理方式創(chuàng)新作用顯著。此次改革，深圳首次在建設項目審批領域引進了牽頭辦理，每個審批階段確定一家牽頭部門，實行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結”。土地出讓及用地規(guī)劃許可階段、工程規(guī)劃許可階段、不動產(chǎn)登記階段由規(guī)劃國土部門牽頭，施工許可和竣工驗收階段由住房建設等主管部門牽頭。階段內能通過征求意見實現(xiàn)管理目標的不再審批。牽頭辦理在建設項目審批領域已不是新事物，深圳之前也曾有討論，但最終并未采用，主要是因為前幾年的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”還未興起，牽頭辦理涉及的大量紙質材料的轉移不好組織，所以對效率的提升也難以達到預期的效果。時轉勢移，現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+”如火如荼，技術手段的成熟為這一措施的引入提供了條件。所以現(xiàn)在的牽頭辦理也與以前的牽頭辦理不是同一個概念，相關征求意見全在信息平臺上完成，不存在紙質材料的移交問題，效率大大提高。

用地手續(xù)難辦常常導致整個項目報建卡殼，是項目建設單位反映的痛點、難點問題。為確保流程順暢推進，此次改革建立了審批搭橋機制，一是提出了區(qū)別用地權屬文件和使用文件，用規(guī)劃設計要點給審批“搭橋”，以便后續(xù)工作開展。二是創(chuàng)設了規(guī)劃設計要點和工程規(guī)劃審查意見，并明確了要點和意見的內容，建設項目涉及國家、省事權的審批等原因暫時無法辦理用地規(guī)劃許可證和工程規(guī)劃許可證的，規(guī)劃國土部門先出具規(guī)劃設計要點或工程規(guī)劃審查意見，滿足項目方案設計的需要，確保后續(xù)技術工作能繼續(xù)推進。

充分發(fā)揮信息化手段的作用。深圳歷來是信息化建設的先行城市，借助信息化手段推動政府改革對于深圳的改革者們是常規(guī)選項，特別是在數(shù)字政府建設如火如荼的當下，引入信息化手段保障改革推進更是必然選項。技術與業(yè)務的完美結合必將帶來事半功倍的效果。事實上，2010年深圳市第二輪政府投資項目審批制度改革時，將統(tǒng)一信息平臺引入建設項目審批即是開歷史先河，取得了良好的效果。由于之前的信息化基礎，這次改革的信息化支撐響應之快、信息平臺建設速度之快也就順理成章。

此次改革進一步強化了信息化平臺的功能與作用，所有審批事項、審批流程必須全過程在信息平臺上跑，不允許出現(xiàn)體外循環(huán)。由于強制信息共享的提出，喊了多年的杜絕體外循環(huán)這次將得以正式實現(xiàn)。所謂強制信息共享，是指報建單位的基礎信息和審批部門的審批結果信息全部在信息平臺上儲存和調取，相關信息在審批事項目錄內均標記為“系統(tǒng)共享”，審批部門不得要求報建單位提交，這就迫使審批部門必須依托信息平臺開展業(yè)務。同時，由于報建信息不用重復提交，報建單位也有積極性使用信息平臺。這是一個閉環(huán)自反饋系統(tǒng)。因為信息平臺的支撐，前述的諸多改革舉措才能正式提出并真正落地。

此次“深圳90”改革誠意滿滿，干貨很多，包括分類精細化管理、規(guī)劃在先和區(qū)域評價、技審分離、施工圖第三方審查、窗口組織模式改革、公用事業(yè)單位業(yè)務辦理改革、承諾告知制、容缺受理制、主體責任強化、事中事后監(jiān)管、信用管理等內容，都有諸多亮點，廣受關注。

為深圳營商環(huán)境改善和經(jīng)濟增長注入活力

今年是中國改革開放40周年，是深圳經(jīng)濟特區(qū)建立38周年。如何在區(qū)域競爭日趨激烈的背景下繼續(xù)保持城市的競爭力與創(chuàng)造力，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，是每一個城市都不得不面對的問題。如何保持城市的朝氣與銳氣，是每一位城市管理者都不得不思考的問題。

深圳因改革而產(chǎn)生，因改革而發(fā)展。它受益于改革，也推動了改革。改革已深深地烙在這座城市的靈魂深處，成為這座城市的根與魂。如同這座城市一貫發(fā)展的脈絡，在此次的建設項目審批制度改革中，深圳又一次跑在了前面。在全國改革萬帆競發(fā)、百舸爭流的態(tài)勢中，深圳以大手筆、大氣魄再次表明了改革的決心和信心，也正是這樣的決心和信心，奠定和穩(wěn)固了深圳作為改革開放“橋頭堡”的地位，證明了深圳作為一個年輕城市的朝氣和銳氣仍然存在。

“深圳90”的一些改革舉措，引全國之先，為全國建設項目審批制度改革提供了樣板，為政府職能轉型和服務型政府的建設樹立了典范。同時，這些改革舉措為深圳營商環(huán)境的改善和經(jīng)濟增長注入了強大的活力。與皮下注射式的項目經(jīng)濟不同，政府職能轉型，合理劃分政府與市場的邊界，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制是社會發(fā)展的基本功，環(huán)境的營造、關系的理順，將為經(jīng)濟和社會長遠發(fā)展注入強大的內生動力。這樣的改革既收眼前之利，更是長久之功，意義重大、影響深遠。