論我國農(nóng)村房屋征收拆遷補償法律制度完善

趙虹俐 趙麗雅

摘要近些年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，由此導(dǎo)致的建設(shè)化項目的用地需求不斷的與日俱增，越來越多的農(nóng)村集體土地被征收、房屋被大量的拆遷，致使農(nóng)民失去了其賴以生存的土地和住所，給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活也產(chǎn)生了影響。在房屋征收拆遷過程中，由于缺乏完善的法律保障制度，導(dǎo)致出現(xiàn)了征收拆遷立法欠缺、公共利益界定模糊、有關(guān)程序不健全、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式過于單一、救濟機制的不健全、綜合保障制度跟不上等問題。這些問題的出現(xiàn)本文認(rèn)為歸根結(jié)底是：農(nóng)村房屋征收拆遷補償?shù)牧⒎ㄈ笔А?/p>

關(guān)鍵詞農(nóng)村房屋 征收拆遷 補償 權(quán)益

一、農(nóng)村房屋征收拆遷補償理論概述

（一）農(nóng)村土地征收補償?shù)挠嘘P(guān)法律規(guī)則

1.農(nóng)村土地征收補償?shù)南嚓P(guān)概念界定

“土地征收，是指國家基于公共利益或者目的的需要，通過行政手段并利用國家強制力，依照法律規(guī)定的程序，將一定范圍內(nèi)的集體土地所有權(quán)強制地轉(zhuǎn)為國家所有，并且依法給予集體土地所有人和使用人相應(yīng)的補償?shù)囊环N法律行為。征收的主體則是國家，政府部門代表國家行使征收權(quán)，政府行使征收權(quán)必須要合法”。

農(nóng)村土地征收程序，是指國家在征收集體土地時必須依法遵循的程序步驟。根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》及行政規(guī)章中的一些原則性規(guī)定，“土地征收的程序，應(yīng)包含以下的步驟：發(fā)布征地預(yù)告；現(xiàn)狀調(diào)查及確認(rèn)；征詢意見、組織聽證；上報征地材料；征地審查、報批；發(fā)布征地公告；辦理征地補償?shù)怯洠粩M定征地補償安置方案并報批；實施補償安置方案及交付土地；協(xié)調(diào)和裁決征地爭議等。行政機關(guān)在征收土地時，必須依法嚴(yán)格遵循程序?qū)嵤┩恋卣魇铡薄?/p>

2.農(nóng)村土地征收補償?shù)奶攸c分析

在我國，土地征收的特點，表現(xiàn)如下：（1）強制性。征收是國家的一種行為，它具有國家強制力；（2）征收程序較嚴(yán)格。土地征收各個環(huán)節(jié)都必須嚴(yán)格遵循法定程序，必須得有有效的法律規(guī)制來監(jiān)督政府行為，因此相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了較為嚴(yán)格的征收程序；（3）公共目的性。國家實施土地征收行為的前提，是為了社會的公共利益或者目的的需要；（4）合理補償和安置。農(nóng)民依靠土地來生存，國家進行土地征收行為必須要依法對集體土地所有人進行合理的補償和安置等。

（二）農(nóng)村房屋征收拆遷補償?shù)姆梢罁?jù)

1.農(nóng)村房屋征收拆遷補償?shù)南嚓P(guān)概念界定

迄今為止，我國對于農(nóng)村房屋征收拆遷補償還沒有出臺一部專門的法律規(guī)定，現(xiàn)如今的農(nóng)村房屋征收拆遷補償只能適用于《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)的規(guī)定?，F(xiàn)有的法律制度，更多的是一些原則性規(guī)定——關(guān)于集體土地征用、征收及對私有財產(chǎn)的補償。所謂“房屋拆遷補償，是指根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，拆遷者對被拆除房屋的所有人給予一定的補償。拆遷補償?shù)姆绞剑ǎ贺泿叛a償、房屋之間的產(chǎn)權(quán)調(diào)換、以及貨幣補償與產(chǎn)權(quán)置換相結(jié)合的方式。此外，房屋拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有兩種，即：房屋拆遷補償計算標(biāo)準(zhǔn)、房屋拆遷安置費計算標(biāo)準(zhǔn)”。

2.農(nóng)村房屋征收拆遷補償?shù)默F(xiàn)狀特點

自古以來我國就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)的絕對優(yōu)勢，“三農(nóng)”問題一直是人們關(guān)注的熱點。對此，關(guān)于農(nóng)村房屋征收拆遷補償，它的適用規(guī)定和原則只在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律條文和有關(guān)土地管理部門出臺的辦法以及實踐中的聽證會中出現(xiàn)?！?011年1月21日公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》所針對的僅是城市房屋的拆遷征收與補償。由此可知，農(nóng)村房屋征收拆遷補償在法律適用上較為模糊，沒有明確的法律適用規(guī)定，使得農(nóng)村房屋拆遷工作在我國拆遷的總進程中地位很尷尬，這是不利于農(nóng)村房屋拆遷合理、有效進行的，客觀上阻礙了我國的城市化進程，不利于我國經(jīng)濟的發(fā)展。

眾所周知，《國有土地上房屋征收拆遷與補償條例》是專門針對城市房屋的拆遷征收與補償?shù)?。但我認(rèn)為，在我國還沒有專門針對農(nóng)村房屋征收拆遷補償?shù)姆沙雠_前，可以借鑒此項法律規(guī)定。相對的，農(nóng)村土地征收補償?shù)囊?guī)定也不宜直接適用于農(nóng)村房屋征收拆遷補償?shù)木唧w案件中。

二、農(nóng)村房屋征收拆遷的立法現(xiàn)狀

（一）國家有關(guān)法律體系不完善

首先，從法律上看，我國因立法上的不足，上文中己提到只有對城市房屋征收拆遷與補償?shù)膶ｉT法律規(guī)定和對農(nóng)村土地征收補償?shù)拿鞔_法律規(guī)定，并沒有專門針對農(nóng)村房屋征收拆遷的立法規(guī)定。雖然《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》中有一些法律條文涉及到了農(nóng)村房屋征收拆遷補償，但是這些規(guī)定的原則性很強，而在具體的農(nóng)村房屋征收拆遷工作中，其可操作性較差，對于解決相關(guān)矛盾糾紛的效力較弱；其次，從行政法規(guī)上看，也無專門針對農(nóng)村房屋征收拆遷的行政法規(guī)出臺。有些學(xué)者認(rèn)為《土地管理法實施細(xì)則》可以做為參照，但我認(rèn)為此行政法規(guī)存在缺陷，它雖說對農(nóng)村土地征收程序有著明確的規(guī)定，但卻遺漏了補償標(biāo)準(zhǔn)。最后，與全國立法的欠缺相對比，地方立法卻異常的豐富。在現(xiàn)實的司法實務(wù)中，存在大量的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章，最為典型的是，《立法法》中的一些具體規(guī)定。由此可知，《土地管理法》中雖說是授權(quán)地方政府有立法權(quán)，但《土地管理法》是由全國人大常委會制定、《立法法》則是全國人大制定的，二者相比較，前者屬于下位法，后者屬于上位法，二者的一些規(guī)定存在沖突性的表述。法理中所說的在法律適用上，上位法優(yōu)于下位法，換句話說，有關(guān)地方政府所制定的那些地方法規(guī)和部門規(guī)章，是沒有法律約束力的，甚至可以說是一種越權(quán)等。

（二）公共利益界定模糊

一方面，我國“《憲法》規(guī)定了，國家為了公共利益或目的的需要，可以依照有關(guān)法律規(guī)定實施土地征收行為，并給予補償”。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，一些地方政府過于追求經(jīng)濟效益，為了GDP的排名，不惜假借著公共利益的旗幟而強制進行土地征收、房屋拆遷。在城鎮(zhèn)化進程初顯成效的今天，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法操作，將一些農(nóng)村房屋、土地賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，以此來促進本地的經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。很顯然這種做法不僅是不可取的，也不是出于公共利益的考慮。一些地方的政府官員，為了自己的政績，隨意解釋公共利益，擴大其界定范圍，將商業(yè)性拆遷變?yōu)楣娌疬w，不管實施土地征收拆遷的目的是什么，他們都可以說是為了社會公共利益、為了更好的服務(wù)于人民。

另一方面，“我國《物權(quán)法》對公共利益的界定也僅是一些原則性的規(guī)定，對其認(rèn)定機構(gòu)及程序沒有做出確切說明，只是一些概括性的說明，沒有具體范圍的規(guī)定”。也因此，地方政府可以隨意界定公共利益，賦予地方政府自由裁量權(quán)。為了更好的完善我國農(nóng)村房屋征收拆遷的相關(guān)立法，對公共利益的界定做出明確地說明是有必要的。

（三）有關(guān)程序規(guī)定不完善

一方面，土地征收程序中的不完善主要表現(xiàn)在：（1）有些土地征收程序的透明度不夠、公示日期短。最明顯的在確定補償方案上，政府可自行核準(zhǔn)并實施，這種做法有失公正，征收程序的公示性不能得到有效保障，現(xiàn)實生活中暗箱操作的行為時常發(fā)生，使被征收者的利益很難得到公平公正的保障。（2）在土地征收過程中，被征收者只有很少的機會去陳述意見。從《土地管理法》第四十八條的內(nèi)容可以看出，在征地方案已經(jīng)確定后，才聽取被征地者的意見，此時被征地者的意見很難被采納。縱觀整個征地過程，被征地者的地位往往是很被動的，他們在土地征收的目的性、征地的范圍等方面都沒有提意見的機會。

另一方面，房屋征收拆遷程序不健全。第一，有關(guān)房屋征收拆遷決策缺乏公開機制?，F(xiàn)實生活中，一些拆遷決策信息公布的較滯后，加上拆遷決策程序的透明度和公開性較差，被拆遷人很多時候是在拆遷決策敲定后才知道相關(guān)內(nèi)容，憲法所賦予的知情權(quán)沒有得到應(yīng)有落實，被拆遷人的利益被嚴(yán)重侵害。第二，缺少應(yīng)有的監(jiān)督。在農(nóng)村房屋征收拆遷活動中，農(nóng)民往往處于被動地位，在拆遷過程中，他們只能被動聽從安排，沒有表達意見的機會和渠道，也因此對公權(quán)力的監(jiān)督，民眾幾乎沒有發(fā)揮作用。與此同時，政府對公共利益進行界定時，缺少其他國家機關(guān)行之有效的監(jiān)督。

（四）拆遷補償?shù)姆秶煌暾?、費用不合理

一方面可以認(rèn)為，國家對土地征收補償實際上是對土地使用權(quán)的一種補償，是土地使用權(quán)價值的表現(xiàn)形式；另一方面，農(nóng)民對于承包的土地，其投入包括很多種，如：種植農(nóng)作物、飼養(yǎng)動物，以及蓋房等建筑設(shè)施，但我國目前的立法現(xiàn)狀，對于補償?shù)姆秶f明較狹窄，包含的損害補償不全面。在我國，房屋一般是被當(dāng)做土地上的附著物來看待的，對房屋拆遷的損害補償沒有做出確切說明。同時，《物權(quán)法》僅規(guī)定了對失地農(nóng)民的社會保障費用，但并沒有涉及到對被征收土地的相鄰地的損害補償?，F(xiàn)行立法對于土地征收補償?shù)姆秶?guī)定還不完整。

拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，給予的補償相對較低?！锻恋毓芾矸ā冯m對征地補償做出了具體規(guī)定，但對補償標(biāo)準(zhǔn)則規(guī)定了較大的幅度范圍：6至10倍，最高不超過30倍，可以看出此標(biāo)準(zhǔn)較為隨意、寬泛，其中6至30倍的幅度，說明彈性很大，主觀的“適當(dāng)”衡量較為困難，缺乏統(tǒng)一的價值標(biāo)準(zhǔn)。此外，以產(chǎn)值決定補償數(shù)額也不科學(xué)，農(nóng)產(chǎn)品的價格具有時段性，每年都會有變動，并且波動幅度不好掌控；前3年若出現(xiàn)農(nóng)作物收成不好，農(nóng)民得到的補償也會很少，更甚至是，當(dāng)遇到天災(zāi)而顆粒無收時，按照規(guī)定被征地農(nóng)民不能得到補償。此外，在補償方式上，補償方式缺乏靈活性，只是單一的貨幣補償。

三、農(nóng)村房屋征收拆遷立法不足的完善建議

（一）加強立法，完善相關(guān)法律體系

根據(jù)上文所指出的我國農(nóng)村房屋征收拆遷存在的問題，我認(rèn)為首當(dāng)其沖的是要加快立法步伐，最好是制定一部專門針對農(nóng)村房屋征收拆遷的法律法規(guī)。為有效遏制農(nóng)村房屋征收拆遷中惡性事件頻發(fā)的現(xiàn)象，在制定全國立法的同時，也要廢除那些不具法律效力的部門規(guī)章，地方性法規(guī)，和其他的規(guī)范性文件。對于《土地管理法》中不完善的地方要進行修改，使法律條文也能做到與時俱進，減少漏洞。除此之外，我認(rèn)為要從根源上解決農(nóng)村房屋征收拆遷過程存在的問題，必須要制定《集體土地上房屋征收與補償條例》。原因在于：“農(nóng)村房屋征收拆遷，所涉及的問題有很多，并且與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，如土地所有權(quán)的征收與補償，土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)的征收和補償、農(nóng)民宅基地所有權(quán)、征收導(dǎo)致的失地農(nóng)民的社會保障等一系列問題，這些都與農(nóng)民的利益有著很大的聯(lián)系”，所涉及到的范圍極為廣泛，內(nèi)容較為繁瑣、復(fù)雜，急需國家立法機關(guān)出臺一部統(tǒng)—立法，從而更好的保障農(nóng)民的合法權(quán)益。另一方面，城市房屋征收拆遷的問題，其適用的是《國有土地上房屋征收與補償條例》，該法律可以作為制定“農(nóng)村房屋征收拆遷與補償條例”的重要參考，并借鑒其中一些好的規(guī)定。另外農(nóng)村土地征收與補償?shù)膯栴}，我國也有對應(yīng)的具體明文法律法規(guī)。雖說《土地管理法》在一定程度上，可以作為參照——農(nóng)村土地征收拆遷的依據(jù)，但其立法目的和內(nèi)容規(guī)定顯然是牽強的。

（二）明確公共利益的界定范圍

我國“《國有土地上房屋征收與補償條例》的界定采取的模式為：“列舉式+兜底概括式”。具體規(guī)定了六種情形，概括如下；外交和國防的需要；政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實施的科教文衛(wèi)體以及環(huán)保、災(zāi)害防減社會福利、文物保護、市政所需等社會公共事業(yè)的需要；一些保降性安居工程建設(shè)的需要；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中對危房集中、落后的基礎(chǔ)設(shè)施等地段進行舊城改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要等六種對公共利益明確的說明”。因此認(rèn)為，在界定農(nóng)村房屋征收拆遷的公共利益時，可以借鑒此條例的前四種，通過列舉的方法展示了公共利益的所屬范圍，對政府權(quán)力進行限制，在客觀上可以避免政府假借公共利益的旗幟，實則出于政績需要進行房屋拆遷。由于農(nóng)村實行宅基地所有權(quán)，房屋屬于農(nóng)民的私有財產(chǎn)，對舊房危房進行改造政府無權(quán)決定，同時也會侵犯農(nóng)民的民事權(quán)利。

此外，兜底性概括指的是第六種情形的規(guī)定，實際上公共利益的范圍是很寬范的，政府工作人員難免會出現(xiàn)思維的局限性，兜底的方式概括其他公共利益也賦予了立法者和行政機關(guān)一些自由裁量權(quán)，決策者可以靈活實施，做到具體問題具體分析。因此，在農(nóng)村房屋征收拆遷活動中，對公共利益的界定可以采納此條例，從而明確公共利益的范圍，更好的保護農(nóng)民的權(quán)益。

（三）嚴(yán)格規(guī)范拆遷程序

對于程序中存在的問題，首先要完善公開機制，加強被拆遷人的知情權(quán)。決策者在作出決定的過程中，相對應(yīng)的一些項目規(guī)劃信息要公開；拆遷補償方案的制定即要公開又要嚴(yán)格遵循法定程序。

其次，要保障公眾參與權(quán)，要使農(nóng)民真正參與其中，給農(nóng)民提建議的機會。具體措施，可以建立聽證會制度，讓農(nóng)民參與其中，多角度、多方面聽取意見，以避免有漏洞出現(xiàn)。

最后，要建立司法監(jiān)督機制。司法權(quán)力獨立于行政權(quán)力，可以限制政府行政權(quán)力，避免在房屋征收拆遷過程中，地方政府濫用權(quán)力。此外，還要設(shè)置更多的救濟機制，但要保證其科學(xué)合理，增加農(nóng)民維權(quán)的渠道。

（四）完善拆遷補償制度

首先，對房屋征收補償范圍應(yīng)考慮多方因素，應(yīng)對補償范圍作出全面、合理地規(guī)定，擴大補償范圍。在征收土地的過程中，除了對土地、房屋給予補償外，也要考慮對房屋上的附屬物進行補償，例如：水井、儲物室、庭院所鋪設(shè)的板磚、菜地、果樹等，這些附屬物也花費了農(nóng)民的錢財，是農(nóng)民的財產(chǎn)之一，也應(yīng)當(dāng)獲得補償。實施征收土地、房屋的工作時，還應(yīng)考慮承租者的利益，在拆除房屋時，也應(yīng)有相應(yīng)的補償與安置措施。

其次，對于違章建筑的補償，可以不予補償，但需要有關(guān)部門在綜合考察、尊重現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，是否給予補償?shù)臎Q定要慎重、合理。對土地征收補償?shù)臄?shù)額，采取貨幣補償?shù)囊c時俱進，符合當(dāng)下的現(xiàn)實情況，最大限度的維護農(nóng)民的權(quán)益，減少矛盾糾紛的發(fā)生。

再次，要適當(dāng)提高征收補償標(biāo)準(zhǔn)。無論是對農(nóng)村土地征收補償還是農(nóng)村房屋拆遷的補償都要與當(dāng)時的物價水平相適應(yīng)，既要考慮當(dāng)前的市場價值又要考慮未來預(yù)期可升值的那部分價值進行補償。

最后，建立多元、合理的安置方式。

四、結(jié)論

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，古代的重農(nóng)抑商政策在當(dāng)代中國明顯行不通。21世紀(jì)的今天，商業(yè)性和現(xiàn)代化高速發(fā)展，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不可避免的會出現(xiàn)征地、房屋拆遷，不得不說我國的征地拆遷涉及人數(shù)更是廣泛，同時，土地征收也是國內(nèi)外學(xué)者們研究的熱點問題。

本文在研究我國農(nóng)村房屋征收拆遷補償?shù)膯栴}時，指出了我國農(nóng)村房屋征收拆遷制度上的根源是缺少專門立法，并具體分析所存問題提出了相應(yīng)的解決建議。研究我國農(nóng)村房屋征收拆遷的問題，對理論和實踐都有雙重的重要意義，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展亦具有深遠(yuǎn)影響。