社會(huì)管理中政府行為的合法性研究

楊繼光

摘要政府在社會(huì)管理的過(guò)程中，需要正確履行社會(huì)管理的職能，維護(hù)和協(xié)調(diào)社會(huì)秩序。正確履行職能不僅僅意味著職能的實(shí)現(xiàn)，還意味著在履行職能過(guò)程中做到政府行為的合法。合法性是保證政府職能準(zhǔn)確行使的基礎(chǔ)。本文結(jié)合合海性理論，分析了政府在社會(huì)管理中行政行為合海性方面存在的問(wèn)題，并提出了加強(qiáng)政府行為合法性的措施。

關(guān)鍵詞社會(huì)管理 政府行為 合法性

社會(huì)管理，主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和糾正社會(huì)失靈的過(guò)程。政府在社會(huì)管理的過(guò)程中，需要正確履行社會(huì)管理的職能，維護(hù)和協(xié)調(diào)社會(huì)秩序。正確履行職能不僅僅意味著職能的實(shí)現(xiàn)，還意味著在履行職能過(guò)程中做到政府行為的合法。合法性是保證政府職能準(zhǔn)確行使的基礎(chǔ)。

一、合法性理論概述

政府行為的合法性，就是政府在履行行政職責(zé)過(guò)程中行為的正當(dāng)性和合理性。從理論上來(lái)看，按照對(duì)于合法性的不同階段的解讀，合法性范式可以分為規(guī)范主義合法性、經(jīng)驗(yàn)主義合法性以及程序主義合法性三種。

（一）規(guī)范主義合法性

規(guī)范主義合法性起源于歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，是早期的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想，其代表包括盧梭、洛克等早期政治思想家。規(guī)范注意合法性強(qiáng)調(diào)以“契約”和“公意”的角度來(lái)看待政府是否合法以及政府的權(quán)力運(yùn)用是否合法。洛克認(rèn)為，政府的權(quán)力是人民所委托的，政府和人民之間是一種契約關(guān)系，只有人民—致同意，政府才是合法的政府。盧梭在《社會(huì)契約論》中強(qiáng)調(diào)權(quán)力并不意味著強(qiáng)力，只有合法，才能使權(quán)力發(fā)揮效力。而合法的權(quán)力，其實(shí)是公民意愿的統(tǒng)一。因此，是否符合人民意愿、是否踐行社會(huì)契約就是政府合法性的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

（二）經(jīng)驗(yàn)主義合法性

十九世紀(jì)，隨著思想的解放，傳統(tǒng)的社會(huì)契約論被逐漸的豐富和補(bǔ)充，隨之誕生了經(jīng)驗(yàn)主義合法性。韋伯首次提出了政府行為合法性的概念并對(duì)其含義進(jìn)行了全面的闡述。韋伯認(rèn)為，政府的統(tǒng)治，只要被他統(tǒng)治的人民認(rèn)為具有合理性，就具有合法性。那么，政府要做的，就是構(gòu)建人民的信仰，使人民信任接受。

（三）程序主義合法性

二十世紀(jì)七十年代以后，西方學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了規(guī)范政治哲學(xué)的浪潮，對(duì)于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)主義合法性和規(guī)范主義合法性進(jìn)行了批判和反思，并在此基礎(chǔ)上提出來(lái)程序主義合法性。哈貝馬斯提出，合法性是一種價(jià)值，是政府被公民所認(rèn)可的價(jià)值。也就是說(shuō)，政府行為不僅僅要讓公民服從，同時(shí)也應(yīng)該代表真理和正義，要具有價(jià)值性。政府行為的合法性并不僅僅是民眾的服從和認(rèn)可，也包括在行為過(guò)程中的合理規(guī)范。只有同時(shí)具備了程序的合法和結(jié)果的合法，才具有合法性。

在筆者看來(lái)，政府行為的合法2必須建立在代表公民意愿的基礎(chǔ)上，只有符合公民利益，才能稱(chēng)為合法。并且，在維護(hù)公民利益的行為行使中，要做到程序合法。程序合法，就是行政行為符合法律規(guī)范，也就是我國(guó)政府提出的依法行政。依法行政是我國(guó)政府貫徹依法治國(guó)理念的內(nèi)在要求，是政府進(jìn)行社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則，但是，在目前，我國(guó)政府在進(jìn)行社會(huì)管理的過(guò)程中，某些行為卻偏離了依法行政的要求，沒(méi)有做到合法性。

二、政府在社會(huì)管理中行政行為合法性方面存在的問(wèn)題

（一）政府政策的朝令夕改

在社會(huì)管理中，政府通常通過(guò)制定一系列的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的達(dá)成，這些政策的制定是出于維護(hù)社會(huì)公眾的利益，更好的進(jìn)行社會(huì)資源的管理和分配。但是在政府政策制定中，存在著明度不夠，缺乏有效公民參與，更改隨意性強(qiáng)，缺乏科學(xué)與審慎態(tài)度等問(wèn)題。

以近期沸沸揚(yáng)揚(yáng)的天津落戶(hù)事件為例，在短短四天時(shí)間里，天津市落戶(hù)制度經(jīng)歷了四次政策變化。5月16日，天津市發(fā)布“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃，規(guī)定在津無(wú)工作、無(wú)房、無(wú)社保，年齡不超過(guò)40周歲的全日制高校畢業(yè)本科生可“零門(mén)檻”直接落戶(hù)。在這一政策發(fā)布后，不到一天時(shí)間里，有30萬(wàn)人登陸并下載了“天津公安”APP辦理落戶(hù)申請(qǐng)，造成服務(wù)其癱瘓。17日下午，天津市公安局發(fā)布消息申辦群眾可按要求填寫(xiě)落戶(hù)審批表并帶齊相關(guān)證明材料到各區(qū)行政服務(wù)中心聯(lián)審窗口現(xiàn)場(chǎng)辦理落戶(hù)準(zhǔn)遷手續(xù)。這是天津人才落戶(hù)政策的第一次改變。面對(duì)井噴式增長(zhǎng)的落戶(hù)申請(qǐng)，19日，天津市發(fā)出新規(guī)定，在天津無(wú)住房、無(wú)工作、無(wú)社保的“三無(wú)”申請(qǐng)者須先調(diào)入檔案才可辦理準(zhǔn)遷證。19日晚上，天津人社局對(duì)政策做出進(jìn)一步解讀，提出在外省市有工作單位的人員，不能按在津無(wú)工作單位申報(bào)落戶(hù)。四天時(shí)間里，落戶(hù)政策發(fā)生了四次變化，而這一切并沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)的聽(tīng)證程序，僅僅是政府的單方?jīng)Q定。這種朝令夕改的政策變化是否具有合法性值得商榷。

（二）行政執(zhí)法權(quán)的濫用

在社會(huì)管理中，政府是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有多項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力，這些權(quán)力是人民賦予的，目的是維護(hù)人民的利益，其行使應(yīng)該代表人民的意愿，按照法律法規(guī)的規(guī)定。但是在政府執(zhí)法權(quán)力的行使中，卻并不是完全依照法律來(lái)進(jìn)行，存在著一定的合法性危機(jī)。

以“鴻茅藥酒事件”為例，廣東醫(yī)生譚秦東因在網(wǎng)絡(luò)上撰文稱(chēng)鴻茅藥酒是“毒藥”，內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市涼城縣警方近日對(duì)其進(jìn)行跨省抓捕。這一事件引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。涼城縣警方有權(quán)穿越大半個(gè)中國(guó)，去廣東抓捕醫(yī)生嗎？涼城縣公安局表示，鴻茅國(guó)藥的生產(chǎn)中心位于涼城縣，退貨退款造成的損失都發(fā)生在當(dāng)?shù)兀瑢儆诜缸锝Y(jié)果發(fā)生地，當(dāng)?shù)鼐接泄茌牂?quán)。部分法律界人士則認(rèn)為，跨省抓捕本身不是問(wèn)題，但這樣做難以避免地方保護(hù)主義的嫌疑，事實(shí)上應(yīng)該由廣州警方來(lái)立案?jìng)刹楦鼮檫m宜。根據(jù)刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定，管轄是犯罪地為主、居住地為輔。譚秦東在廣州上網(wǎng)發(fā)文，居住地也在廣州，即便要行使刑事追訴權(quán)，也應(yīng)該由廣州公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)立案?jìng)刹楦鼮檫m宜。警方雖然具有跨省抓人的權(quán)力，但刑事拘留權(quán)是法律授予的重器，涼城縣警方在整個(gè)事件中行動(dòng)如此迅速，是否有濫用權(quán)力的嫌疑，還值得商榷。譚秦東的言論即便有不對(duì)的地方，也至多是構(gòu)成民事糾紛。當(dāng)?shù)鼐讲粦?yīng)干預(yù)民事糾紛，不應(yīng)成為地方保護(hù)主義的工具，要避免“民事糾紛刑事化”。警察是代表國(guó)家在執(zhí)法，行使警權(quán)必須慎之又慎。

（三）非法征地與暴力拆遷

隨著城市化的進(jìn)程，在社會(huì)管理中，矛盾和沖突最為激烈的就是征地和拆遷。城市化發(fā)展需要征地和拆遷，但是征地和拆遷卻應(yīng)該在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行。然而，卻有很多地方政府在征地和拆遷的過(guò)程中采用非法和暴力的手段，由此引發(fā)的社會(huì)事件也層出不窮。

2017年，深圳最牛釘子戶(hù)開(kāi)拆的消息在網(wǎng)上快速傳播。歷經(jīng)7年的艱難談判，雖然數(shù)次扯上“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”橫幅，深圳北站的房主楊女士最終依然沒(méi)有堅(jiān)守住自己的家園。2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，提出了房屋征收和補(bǔ)償?shù)霓k法，但是與拆遷有關(guān)的各種糾紛并沒(méi)有因?yàn)檫@一條例的出臺(tái)而停止，條例與憲法是否一致的質(zhì)疑聲也接連不斷。目前我國(guó)關(guān)于征地與拆遷的相關(guān)法律法規(guī)并不健全，對(duì)于相關(guān)的事項(xiàng)只是做了一些原則性的規(guī)定。而在拆遷的過(guò)程中，由于具體情況的不同，有著各種復(fù)雜和特殊的狀況，法律規(guī)定的不具體給了各地政府很大的自由裁量權(quán)。這就使得政府在行使權(quán)力的過(guò)程中，存在著一定的侵犯農(nóng)民土地利益的行為。

（四）公共服務(wù)的差異化

在我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異。政府對(duì)于公共財(cái)政的運(yùn)用，也存在著一定的傾斜和偏差。地方財(cái)政資金很大程度上用于完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)民的投入則相對(duì)較少。在教育、醫(yī)療等多個(gè)方面，農(nóng)村都存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人才缺乏的狀況。政府對(duì)于公共財(cái)政的投入和分配導(dǎo)致了巨大的城鄉(xiāng)差別。高樓林立的城市和貧困落后的農(nóng)村，已經(jīng)成為社會(huì)兩極分化的一個(gè)縮影。政府對(duì)于公共服務(wù)的差異化，是對(duì)公共利益的偏離，也是我國(guó)政府行政行為合法性問(wèn)題的一個(gè)重要表現(xiàn)。

三、政府社會(huì)管理中加強(qiáng)依法行政的措施

政府行政行為合法性缺失的原因主要是基于三個(gè)方面：第一，政府在社會(huì)管理的過(guò)程中，往往依照自身制定的各種規(guī)章制度行事，而這些規(guī)章制度往往存在著與公眾利益不符的情況，甚至有些規(guī)章制度還存在著與憲法、法律不一致的情況，這就導(dǎo)致其行政行為的不合法。第二，政府在行政行為中為了執(zhí)政者利益而忽視了公眾利益，一些地方官員為了個(gè)人政績(jī)或者個(gè)人的其他利益而置公共利益與不顧，官商勾結(jié)、貪污腐敗等案例頻發(fā)，政府行政行為的合法性也必然受到質(zhì)疑。第三，政府的行政決策缺乏民主性和科學(xué)性，既沒(méi)有征求行業(yè)內(nèi)相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，也沒(méi)有舉行相應(yīng)的聽(tīng)證會(huì)，僅僅根據(jù)政府的意志就草率出臺(tái)，必然會(huì)導(dǎo)致與公共利益相背離的情況發(fā)生。要解決政府行政行為存在的不合法的狀況，就需要進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政，落實(shí)依法治國(guó)的要求。

（一）加強(qiáng)立法，使政府行為符合憲法和法律的要求

政府在行政行為中，要根據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)的要求，而不能夠僅僅是根據(jù)自身制定的各種規(guī)章和制度。因此，政府必須要進(jìn)一步加強(qiáng)立法，使各項(xiàng)地方法律和行業(yè)法規(guī)符合憲法的精神，政府根據(jù)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范自身的行政行為，使政府的行政行為更加符合人民大眾的共同利益。

（二）增強(qiáng)行政行為的科學(xué)性和民主性

政府的行政行為需要符合法律和法規(guī)的要求，但是并不是說(shuō)，只要不違背法律就可以了。政府是人民的政府，政府的行政行為要符合人民的利益，因此，在政府履行行政職責(zé)的時(shí)候，除了不違背法律法規(guī)的要求，也要聽(tīng)取人民大眾的訴求。因此，政府在執(zhí)政中，尤其是在政策制定和發(fā)布的時(shí)候，要踐行科學(xué)性和民主性?？梢圆扇≌匍_(kāi)聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行信息公示，征求行業(yè)人士的意見(jiàn)等，提高政策的科學(xué)性，避免朝令夕改的政策出臺(tái)而損害政府的公信力。

（三）建立健全行政監(jiān)督和行政問(wèn)責(zé)制度

社會(huì)管理中，政府掌握很多重要的權(quán)力。這些權(quán)力是人民賦予的，一旦脫離人民的監(jiān)督，就有可能導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。因此，政府要建立健全行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度，讓人民對(duì)政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。尤其是在政府權(quán)力較為集中的部門(mén)，更要推行政務(wù)公開(kāi)的舉措，通過(guò)人民的監(jiān)督來(lái)規(guī)范政府的行為，打造透明型政府。對(duì)于政府工作人員的一些違法違規(guī)做法以及在執(zhí)政中的失職失察行為，要建立起相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，促進(jìn)政府工作人員提高依法執(zhí)政的意識(shí)和水平。