基于環(huán)境公益訴訟工作司法實踐的思考

陳勛 高永秀

摘要探索和研究檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，有利于推進(jìn)美麗中國生態(tài)文明建設(shè)。本文總結(jié)公益訴訟試點工作中突破原告資格障礙、嚴(yán)格履行訴前程序、管轄權(quán)的調(diào)整、增加了行政類的訴訟類型等特點，分析試點工作開展后存在的現(xiàn)實困境，包括程序未明確、調(diào)查取證存在困難、鑒定費用高且訴訟風(fēng)險大、訴訟形式單一等問題，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟 環(huán)境 司法實踐

近年來，我國環(huán)境污染事件頻發(fā)、生態(tài)“赤字”不斷增加，嚴(yán)重威脅著老百姓的安居樂業(yè)。環(huán)境公益訴訟是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的主要途徑，是環(huán)境權(quán)受到侵犯時的司法救濟(jì)手段。2015年7月，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，最高人民檢察院在北京、貴州、福建等13個省、直轄市開展為期兩年的試點工作，先后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。最高人民法院也出臺了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱最高法《實施辦法》）。2017年6月，全國人大常委會通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，以立法形式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2018年3月2日，兩高發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高《解釋》）。這一系列法律規(guī)定都為我國檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟工作點亮了明燈，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟掃清了制度上的障礙，促進(jìn)了公益訴訟案件的明顯增加。

一、提起環(huán)境公益訴訟之實踐情況

根據(jù)最高人民檢察院的通報，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點期間，試點地區(qū)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件線索8336件，進(jìn)入訴前程序5744件，提起訴訟783件，分別占總數(shù)的74.25%，72.68%，68.09%。在試點地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出下列突出的特點：

（一）突破原告資格障礙

在公益訴訟試點工作開展前，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，因為原告資格在法律上沒有明文規(guī)定，甚至遇到了訴訟被法院駁回的尷尬局面。試點工作開展之后，《試點方案》、《實施辦法》第15條、第42條及最高法《實施辦法》第4條、第14條都賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起訴訟，為原告資格問題掃清了障礙。

（二）增加了訴前程序

《實施辦法》第十三條、第四十條，分別規(guī)定人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序；人民檢察院在提起行政公益訴訟前，應(yīng)先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。

（三）調(diào)整了管轄權(quán)

在試點工作開展前，因為管轄權(quán)尚未明確，環(huán)境公益訴訟案件多由基層檢察院提起。但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點工作開展后，環(huán)境民事公益訴訟的管轄權(quán)收歸市級檢察院，行政公益訴訟除被告為縣級以上人民政府的案件，管轄權(quán)一般是基層檢察院。

（四）增加了行政類的訴訟類型

除了原來的環(huán)境民事公益訴訟，還新增加了環(huán)境行政公益、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟這兩種類型。在試點期間，檢察機(jī)關(guān)在司法實踐中主要辦理環(huán)境行政公益訴訟。

二、提起環(huán)境公益訴訟之困難分析

從實踐情況來看，試點工作雖然已經(jīng)取得了一些成績并初步形成了經(jīng)驗，但是確實也還存在諸多問題與困難，主要分析如下：

（一）公益訴訟程序未明確

訴前程序規(guī)定不明晰，從《實施辦法》來看，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，需要支持或督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織先行提起訴訟，但法律上對于要督促履行職責(zé)的公益組織的數(shù)量和范圍均未進(jìn)行規(guī)定。訴訟范圍規(guī)定不明晰，《實施辦法》在環(huán)保領(lǐng)域民事公益訴訟中僅限定在污染環(huán)境的行為，而最高法《實施辦法》則將范圍限定在污染環(huán)境、破壞生態(tài)兩個范疇內(nèi)，兩高的規(guī)定不一致對檢察機(jī)關(guān)能否針對具體行為提起環(huán)境公益訴訟造成了較大困惑。執(zhí)行程序規(guī)定缺失，對判決結(jié)果的執(zhí)行的申請與監(jiān)督都是法律的空白，檢察機(jī)關(guān)在此過程中扮演何種角色也未明確。

（二）調(diào)查取證存在困難

現(xiàn)實生活中雖然各種形式的污染問題比較普遍，但具體到現(xiàn)實意義的水污染、大氣以及土地等污染的調(diào)查取證工作卻是十分困難的。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)在如何對環(huán)境污染進(jìn)行調(diào)查取證方面并沒有專業(yè)上的優(yōu)勢，具體如專業(yè)技術(shù)人才、檢驗設(shè)備儀器、工作經(jīng)驗等等都嚴(yán)重不足。就民事行政調(diào)查取證權(quán)的配置而言，其職權(quán)是極為弱小的，不僅遠(yuǎn)弱于人民法院的依職權(quán)取證權(quán)，還弱于不少行政機(jī)關(guān)。法院對民事證據(jù)的調(diào)查取證上有一定的強(qiáng)制權(quán)，如證據(jù)的保全權(quán)、強(qiáng)制的調(diào)查權(quán)以及對不接受調(diào)查的當(dāng)事人可以作出罰款甚至拘留等司法處罰決定，而有不少行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中也有部分證據(jù)的保全權(quán)；檢察機(jī)關(guān)在該類訴訟中并無此類權(quán)利。

（三）鑒定費用高且訴訟風(fēng)險大

有的學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟中最大難題是環(huán)境污染司法鑒定”。。在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境污染程度、經(jīng)濟(jì)損失價值以及修復(fù)可能性等專業(yè)性問題無不依賴于鑒定，鑒定意見直接事關(guān)訴訟的成敗。從實踐來看，不少案件的鑒定費用動輒幾十萬甚至上百萬元，不少基層檢察機(jī)關(guān)苦于費用之高而無力辦案。為擺脫鑒定上的困境不少地方檢察機(jī)關(guān)采用專家意見方式來解決。如江蘇省常州市檢察院訴許建惠等人的環(huán)境污染公益訴訟，該案就是依托——大學(xué)的環(huán)保專家作出專家意見以此為證據(jù)，最終檢察機(jī)關(guān)勝訴了。雖然此類專家意見有一定的證明力，但畢竟不是權(quán)威的鑒定意見，訴訟中一般也只能作為法官采信的參考。

（四）訴訟形式單一

附帶民事公益訴訟程序復(fù)雜，行政訴訟與民事訴訟在舉證責(zé)任、當(dāng)事人地位、調(diào)解、管轄權(quán)等方面有明顯區(qū)別，一些試點檢察機(jī)關(guān)，對行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事訴訟的重視不足。不少地區(qū)在辦理環(huán)境刑事公訴案件中，缺乏民事公益的意識，僅僅滿足于通過刑事手段進(jìn)行打擊而忽視了附帶民事方式的救濟(jì)功能，使刑事附帶民事訴訟這一有效的訴訟形式和保護(hù)生態(tài)的手段沒能得以發(fā)揮作用。

三、提起環(huán)境公益訴訟之對策研究

針對公益訴訟試點工作存在的上述困難，可以從以下幾個方面具體分析如何突破困境，更好地開展訴訟：

（一）嚴(yán)格公益訴訟程序

要嚴(yán)格訴前程序，統(tǒng)一訴訟范圍，可以試點前置程序的公告制度，檢察機(jī)關(guān)通過專門的媒體平臺發(fā)布前置程序信息，在一定期限內(nèi)沒有適格的主體主動提出訴訟的，檢察機(jī)關(guān)就可以直接提起訴訟。兩高《解釋》就民事公益訴訟提起訴訟前應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公告予以明確，解決訴前難題。環(huán)境民事公益訴訟訴訟范圍應(yīng)統(tǒng)一限定為“污染環(huán)境和破壞生態(tài)”這兩類，生態(tài)破壞與環(huán)境污染是密切相關(guān)的，既涉及水源污染、大氣污染、又可能涉及林木被毀、水土流失、生態(tài)平衡失調(diào)等，單一規(guī)定為“環(huán)境污染”勢必給辦案帶來重重壁壘。兩高《解釋》明確了破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域是訴訟范圍之一。

要落實公益訴訟判決執(zhí)行。環(huán)境公益訴訟判決涉及到公共利益的維護(hù)，因此必需保證判決能夠得到不折不扣的執(zhí)行。在訴前，基于環(huán)境污染的緊迫性和嚴(yán)重危害性，而案件辦理周期長，可以適用先予執(zhí)行和訴前保全。檢察機(jī)關(guān)作為原告可以向法院申請停止侵害的請求，法院結(jié)合侵害行為的后果考慮決定是否先予執(zhí)行。訴訟的賠償金額一般是幾萬到幾億元不等，污染企業(yè)可能在訴訟提起后惡意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，經(jīng)檢察院申請，法院可以決定采取訴前查封、凍結(jié)、扣押侵權(quán)個人或企業(yè)相應(yīng)的財產(chǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全力參與執(zhí)行監(jiān)督，“以確保案件的執(zhí)行合法、有效，程序正當(dāng)”。還可以聘請各級人大和政協(xié)委員作為社會監(jiān)督員，定期回訪監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和法院的執(zhí)行活動。監(jiān)督判決的執(zhí)行款，可以設(shè)立環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶，執(zhí)行款納入該資金賬戶管理，主要用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，環(huán)境類的公益訴訟開支也從該筆資金中支出，該項基金明確由審計部門進(jìn)行審計。

（二）有效開展調(diào)查取證

如果檢察機(jī)關(guān)僅是享有—股民事原告同等的調(diào)查權(quán)，很難搜集固定到真實反映全面案情的證據(jù)。公益訴訟案件的調(diào)查，可以學(xué)習(xí)查辦職務(wù)犯罪案件初查制度的經(jīng)驗做法，賦予檢察機(jī)關(guān)向與案件相關(guān)的單位和個人調(diào)取證據(jù)，包括詢問、勘驗、檢查、鑒定等手段。另外，要充分利用檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，做好證據(jù)的轉(zhuǎn)換。民事、行政、刑事三種類型案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，但可以相互轉(zhuǎn)換。線索如果來自于破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的案件中，檢察機(jī)關(guān)要注重收集、篩選在刑事案件中發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，特別是那些能直接證明實施污染環(huán)境侵權(quán)行為的程序、對環(huán)境造成的損害、因果關(guān)系的證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)在訴訟上有優(yōu)勢，但行政機(jī)關(guān)在證據(jù)的調(diào)查上有優(yōu)勢，為了維護(hù)公共利益，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)這個共同目標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)合互動，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。

（三）解決鑒定費用高的問題

公益訴訟的經(jīng)費支出也屬于辦案經(jīng)費支出，各級檢察機(jī)關(guān)根據(jù)各單位的實際財力，鑒定費用可以從辦案經(jīng)費里支出，也可向當(dāng)?shù)刎斦暾垎瘟械呢斦A(yù)算，專門用于公益訴訟的支出，專款專用。在單一的檢察機(jī)關(guān)無力承擔(dān)高額鑒定費的情形下，設(shè)區(qū)市的人民政府可以設(shè)立環(huán)境保護(hù)公益金專項資金賬戶，經(jīng)費來源于財政撥款、民間捐助、公益訴訟勝訴的生態(tài)環(huán)境損失賠償金，收入和支出接受財政的核算和審計。

（四）提起訴訟的形式多樣化

因《試點方案》、《實施辦法》中將公益訴訟僅分為兩種類型，沒有提及刑事附帶民事、行政附帶民事的公益訴訟，各地在探索時也往往忽視。尤其是有些污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案件，既存在非法采礦、濫砍林木、非法占用農(nóng)用地等破壞生態(tài)、污染環(huán)境的刑事犯罪，又存在林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門違法履職或者怠于履職的情形，還存在著環(huán)境被污染、生態(tài)被破壞的社會公益被侵害的事實，單一的環(huán)境民事公益訴訟主張停止侵害、賠償?shù)让袷仑?zé)任不足以阻止侵害的持續(xù)發(fā)生，分別提起訴訟還要造成法院的訴訟案件增多，浪費司法資源。兩高《解釋》增加了刑事附帶民事公益訴訟的訴訟形式，有效解決了訴訟形式單一化的難題。

綜上，由于提起公益訴訟工作是新鮮事物，檢察機(jī)關(guān)亟需在實踐中進(jìn)一步摸索，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，用實實在在的行動，扎實有效地推進(jìn)公益訴訟工作，造福于社會，美麗于中國。