地方立法中加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法研究

林吉爽 李進(jìn)成 張遠(yuǎn)娜

摘要科學(xué)立法和民主立法為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系提供了價(jià)值觀選擇和方法論意義，是地方立法得以有效推進(jìn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前地方立法在立法理念、立法內(nèi)容、立法技術(shù)、立法程序等方面還存在諸多缺陷，導(dǎo)致地方立法科學(xué)化、民主化水平低下，立法質(zhì)量不高。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全人大主導(dǎo)機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，推動(dòng)科學(xué)立法與民主立法的互動(dòng)共進(jìn)，成為當(dāng)前地方立法的重中之重。

關(guān)鍵詞地方立法 科學(xué)立法 民主立法

黨的十八屆四中全會(huì)決定中提出依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過了修改《立法法》的決定，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，由此迎來了地方立法權(quán)的大面積“擴(kuò)容”時(shí)期。在地方立法工作快速推進(jìn)的同時(shí)，一些地方立法科學(xué)性、民主性不足等問題也突出地暴露出來。如何提升地方立法科學(xué)化、民主化，使每一部地方立法都能成為具備合法、正當(dāng)、可行、適宜、公正等良法品格的高質(zhì)量立法，是地方立法研究的當(dāng)務(wù)之急。

一、科學(xué)立法、民主立法是地方立法得以有效推進(jìn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

（一）科學(xué)立法與民主立法的價(jià)值選擇

一般認(rèn)為，所謂科學(xué)立法是指立法要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)事物變化的客觀規(guī)律、遵循立法工作的內(nèi)在規(guī)律。具體來講，第一，立法要順應(yīng)時(shí)代要求，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展；第二，立法要植根于社會(huì)實(shí)踐，要切實(shí)可用；第三，立法要遵循立法規(guī)范，重視立法技術(shù)要求。

所謂民主立法，是指立法工作中要吸納公眾的廣泛參與，尊重民意、體現(xiàn)民意，使所制定的法律法規(guī)代表最廣泛群眾的意志和利益。它包括三個(gè)方面：

一是立法主體要體現(xiàn)民主，要求在堅(jiān)持地方人大常委會(huì)立法主體地位的基礎(chǔ)上，充分吸納具備廣泛代表性的公眾持續(xù)參加立法活動(dòng)。

二是立法內(nèi)容要體現(xiàn)民主，要求地方性法規(guī)應(yīng)具備高度的問題意識(shí)，充分體現(xiàn)民眾的意愿與訴求，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。

三是立法程序要體現(xiàn)民主，既要注意為公眾參與地方立法提供程序保障，又要注意立法過程的公開透明，尊重社會(huì)公眾的知情權(quán)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（二）科學(xué)立法與民主立法的內(nèi)在統(tǒng)一

首先，科學(xué)立法與民主立法不可分割。在地方立法中只有同時(shí)體現(xiàn)科學(xué)性和民主性，才能確保所制定出的法是“良法”，才能真正發(fā)揮法律在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

其次，科學(xué)立法與民主立法相輔相成。這集中體現(xiàn)在民主立法能夠?yàn)榭茖W(xué)立法提供有力保障。一方面，科學(xué)立法的核心是立法符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，而客觀規(guī)律一定根植于廣大人民群眾的生產(chǎn)生活實(shí)踐，一定根植于人民在實(shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)智慧，所以傾聽民眾呼聲、體現(xiàn)民眾意愿能夠推動(dòng)立法內(nèi)容的科學(xué)化；另一方面，當(dāng)今時(shí)代呈現(xiàn)出知識(shí)大爆炸的趨勢(shì)，每個(gè)人的認(rèn)知能力和認(rèn)知范圍都是極其有限的，具體承擔(dān)立法工作的地方人大代表也不例外。面對(duì)專業(yè)要求高、地方特色強(qiáng)的立法工作，吸納各行各業(yè)社會(huì)公眾的經(jīng)驗(yàn)智慧，有助于彌補(bǔ)原有立法主體知識(shí)與能力上的缺陷，協(xié)助立法機(jī)關(guān)更好地行使立法權(quán)，確保地方立法符合客觀規(guī)律，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，具備可執(zhí)行性和高質(zhì)量。

二、目前地方立法中科學(xué)立法、民主立法存在的不足

（一）地方立法缺乏科學(xué)性

一是立法迷信，凡事都要立法。法律不是萬能的，立法也不可能解決一切問題，不是任何社會(huì)關(guān)系都要由法律來調(diào)整。在需要以國(guó)家強(qiáng)制力作為約束的社會(huì)生活領(lǐng)域，才有立法的需要，在能夠以道德等方式調(diào)整的社會(huì)生活領(lǐng)域則不需要立法。遺憾的是，很多地方立法沒有充分考慮甚至背離本地實(shí)際，搞“包打天下式立法”，為立法而立法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。這就直接導(dǎo)致法律對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的過度干預(yù)。

二是立法不夠精細(xì)，大而化之，可操作性不強(qiáng)。中央立法是考慮整個(gè)國(guó)家和社會(huì)層面，因此法律帶有普遍性和概括性的特征，是起到規(guī)范和指導(dǎo)意義的。而地方立法，則是要對(duì)這種原則性的東西具體化，增強(qiáng)其操作性。然而，目前一些地方的立法，往往照搬照抄上位法律條文或者同級(jí)別其他地方的相關(guān)文本，忽視了對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化的客觀要求，使得地方立法缺乏具體性和可操作性。這樣的地方法律法規(guī)不僅浪費(fèi)了立法資源，而且指導(dǎo)實(shí)踐的價(jià)值極其有限。

三是立法效益低下，不切實(shí)際，搞“兩張皮式立法”。地方立法要考慮立法成本，更要考慮執(zhí)法成本。不僅要考慮清楚“誰來執(zhí)法、怎么執(zhí)法、能不能執(zhí)法、效果如何”等等這些切合實(shí)際操作的問題，更要進(jìn)行有效的立法評(píng)估和執(zhí)行評(píng)估。當(dāng)前很多地方立法實(shí)踐只考慮法律制定環(huán)節(jié)的成本，忽視了執(zhí)行成本，缺乏對(duì)執(zhí)行所需的人力物力財(cái)力的有效測(cè)算，或?qū)е轮贫ê玫牡胤叫苑ㄒ?guī)因?yàn)殡y以執(zhí)行而成為“一紙空文”，或?qū)е聦?shí)際執(zhí)行中更多的資源浪費(fèi)，反而不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四是存在地方利益法規(guī)化傾向，地方保護(hù)主義色彩明顯。任何行政部門都存在自動(dòng)擴(kuò)張的趨勢(shì)，也就是會(huì)從部門利益出發(fā)，通過吸收更多資源不斷壯大自身力量。地方立法工作也存在這一現(xiàn)象，—些地方立法起草者會(huì)站在權(quán)力所有者和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理者的角度，從自身利益出發(fā)，把對(duì)自己有利的方面寫入立法草案，不利方面盡可能避免，導(dǎo)致某種程度的“立法謀私”和“立法腐敗”。

（二）地方立法民主性不夠

一是公眾參與立法受到諸多限制。首先表現(xiàn)在公眾參與地方立法的主體資格受限。通過聽證會(huì)、論證會(huì)和座談會(huì)等形式參與地方立法的公眾人選，均是在地方人大常委會(huì)的主導(dǎo)下遴選產(chǎn)生的。在當(dāng)前一些地方立法實(shí)踐中，公眾參與的主體資格往往受到年齡、行業(yè)、職業(yè)、戶籍等不合理限制，存在參與人數(shù)較少、代表比例構(gòu)成不均衡、遴選程序不透明等弊端，這導(dǎo)致聽證會(huì)的民主效應(yīng)難以得到體現(xiàn)。其次是公眾參與地方立法的過程和立法事項(xiàng)受限，各地方立法主體基本壟斷了立法建議權(quán)與動(dòng)議權(quán)，政府職能部門在起草過程中主要是征求并聽取專家的意見，普通民眾基本上被排除在外。

二是公眾參與立法程序制度不盡完善。盡管立法法和各地立法條例都規(guī)定公眾要參與立法，但是缺乏行之有效的具體制度設(shè)計(jì)，欠缺操作性，直接導(dǎo)致普通公眾對(duì)地方立法缺乏實(shí)質(zhì)性影響力。

三是立法公開程度有待提高。目前各地的地方立法公開，基本上還停留在文本公開層面上。立法項(xiàng)目、立法規(guī)劃并未納入公開范圍，而送審稿、草案等法律文件則是選擇性地向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、專家學(xué)者等團(tuán)體公開，而普通公眾無從對(duì)地方性法規(guī)的制定進(jìn)行綜合的了解，知情權(quán)都得不到保障，更不用提參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)了。

四是公眾參與地方立法的積極性不高。地方立法實(shí)踐中，大部分公眾對(duì)開門立法的回應(yīng)程度不高，有時(shí)甚至表現(xiàn)冷漠。一部法規(guī)公開征求意見后，公眾要么只關(guān)心直接影響自身利益的草案文本，要么事不關(guān)己、高高掛起。公眾缺乏參與立法熱情的一個(gè)重要原因就是立法者不重視公眾參與，不回應(yīng)公眾期待，反而視其為走形式走過場(chǎng)，自然導(dǎo)致公眾參與立法熱情不高。

三、地方立法中加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法的路徑選擇

（一）必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

黨的十九大報(bào)告指出：黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，地方立法事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事務(wù)，同樣必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。這是地方立法在任何情況下都必須堅(jiān)持的正確指針，也是科學(xué)立法、民主立法的前提和基礎(chǔ)。

黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)于以思想、政治和組織領(lǐng)導(dǎo)總攬立法工作的全局上，在于為立法工作謀大局、定戰(zhàn)略、把方向、主大事，尊重立法工作的客觀規(guī)律，尊重立法實(shí)踐活動(dòng)中必要的形式與程序，及時(shí)把黨的決策轉(zhuǎn)化為立法實(shí)踐活動(dòng)的具體實(shí)施意見，把黨的要求細(xì)化為立法實(shí)踐活動(dòng)所必須依循的具體規(guī)則。

在具體工作層面，要探索建立市委對(duì)立法工作中重大問題決策的程序，堅(jiān)持立法報(bào)告制度，地方性法規(guī)的立項(xiàng)，在人大黨組擴(kuò)大會(huì)議研究后，人大主任會(huì)議決定前，應(yīng)報(bào)請(qǐng)市委審查同意；地方性法規(guī)的審議，在二次審議通過后，三次審議進(jìn)行前，應(yīng)向市委作出專門報(bào)告。這應(yīng)作為市委對(duì)地方立法工作中重大問題決策的程序而形成制度。

（二）健全人大主導(dǎo)機(jī)制，確保地方立法工作的組織協(xié)調(diào)

地方人大作為地方立法機(jī)關(guān)，必須充分發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的組織協(xié)調(diào)。

一是在地方性法規(guī)的立項(xiàng)工作中，對(duì)立法項(xiàng)目征集、遴選、論證和把關(guān)，市人大要充分掌握主導(dǎo)權(quán)，根據(jù)地方的實(shí)際需要確定立法項(xiàng)目，編制立法規(guī)劃和計(jì)劃。

二是在地方性法規(guī)起草中，建立完善的組織起草、聯(lián)合起草及委托起草等相關(guān)制度安排。對(duì)于帶有基礎(chǔ)性、全局性的法規(guī)草案，由人大相關(guān)專門委員會(huì)牽頭或?qū)ｉT起草。對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的地方性法規(guī)草案，可以嘗試委托第三方進(jìn)行起草。

三是在法規(guī)審議中，提案人提交的法規(guī)案往往存在著部門利益，人大審議要有眼力，對(duì)于部門利益或有損于公民、法人和其他組織合法權(quán)益的內(nèi)容，依法予以剔除。

四是在法規(guī)評(píng)估中，人大作為立法主體，要通過多種形式，對(duì)法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行修正。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法，確保立法反映客觀規(guī)律

1.樹立“以人民為中心”的立法理念

我國(guó)憲法規(guī)定：國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這是習(xí)近平總書記“以人民為中心”這一核心思想的理論根源。因此，立法要貫徹“以人民為中心”，以人民的利益為依歸，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需求，廓清權(quán)力邊界，保障廣大人民群眾的合法權(quán)益，防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害，充分體現(xiàn)我國(guó)法律的人民性。

2.遵循立法工作規(guī)律，注重專業(yè)立法

立法是運(yùn)用一定技術(shù)進(jìn)行的活動(dòng)，進(jìn)行立法的主體必須具備一定的立法技術(shù)，因此立法要發(fā)揮專業(yè)立法優(yōu)勢(shì)，由專業(yè)人員操作，特別是涉及專業(yè)性內(nèi)容較強(qiáng)的立法，離開專業(yè)立法，一切皆為空談。

一是要尊重立法技術(shù)規(guī)律。立法是一門科學(xué)，有其內(nèi)在的規(guī)律，設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)的時(shí)間不長(zhǎng)，在立法的各個(gè)方面還處于初始階段，因此更要注重對(duì)立法技術(shù)規(guī)律的研究，力求每一部立法都能順應(yīng)規(guī)律。

二是專業(yè)的事情專業(yè)做。立法技術(shù)需要專業(yè)養(yǎng)成、需要長(zhǎng)期習(xí)得，把立法這種專業(yè)性工作交給專業(yè)完成，是立法效益最大化的重要體現(xiàn)。

三是建立立法研究咨詢服務(wù)基地，為地方立法借用外腦。

四是提高立法工作人員的素質(zhì)。通過直接引進(jìn)專業(yè)人才、組織地方立法工作人員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方式，不斷提高立法工作人員的理論水平和實(shí)踐能力，為立法工作儲(chǔ)備人力資本。

3.充分體現(xiàn)地方特色，讓立法更加具體和精細(xì)

地方立法要發(fā)揮對(duì)地方改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上充分體現(xiàn)地方特色，有更強(qiáng)的可操作性。

一是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)問題立法。對(duì)地方發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)突出問題，要通過立法及時(shí)予以調(diào)整和規(guī)范。

二是對(duì)于實(shí)施性的地方性法規(guī)，重點(diǎn)對(duì)上位法進(jìn)行必要補(bǔ)充和具體細(xì)化，增加可操作性，少喊口號(hào)，多提做法，努力做到不重復(fù)上位法，力求符合實(shí)際情況和具體需要，堅(jiān)持“一事一法”，體例上不追求大而全，不求面面俱到，需要幾條就規(guī)定幾條，力爭(zhēng)使法規(guī)具有鮮明的地方特色。

4.建立地方立法評(píng)估制度，提高立法效益

立法評(píng)估既要考慮法律制定環(huán)節(jié)的成本，也要預(yù)先評(píng)估執(zhí)行成本，對(duì)法律執(zhí)行所需的人力物力財(cái)力進(jìn)行有效測(cè)算，便于提前安排資源推動(dòng)執(zhí)法，防止出現(xiàn)對(duì)困難預(yù)估不足而影響法律效益的情況。另外還要注意進(jìn)行立法后評(píng)估，也就是在地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)其實(shí)施效果、存在問題進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

（四）完善公眾參與地方立法機(jī)制，提高立法民主化水平

1.要傾聽人民呼聲、關(guān)注人民期待、回應(yīng)人民關(guān)切

鑒于社會(huì)公眾主動(dòng)參與地方立法的意愿較低，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)采取實(shí)地調(diào)研走訪、懇談會(huì)、問卷調(diào)查等方式更廣泛地收集底層民眾的意見，尋求社會(huì)普遍認(rèn)同的利益平衡點(diǎn)、尋求最大公約數(shù)。

2.堅(jiān)持人民的主體地位，讓社會(huì)公眾更多地參與立法

一是要提高公眾參與主體的普遍性。取消對(duì)公眾參與主體資格一些不合理限制，從多個(gè)維度合理配置參與代表的比例，確保參與民眾有最廣泛的代表性。

二是創(chuàng)新程序設(shè)計(jì)，提高公眾參與的廣泛性和普遍性。在立法啟動(dòng)階段，要為人民群眾提出立法建議或者立法想法搭建平臺(tái)，傾聽民眾的立法呼聲。在審議法律草案的過程中，不僅是初審時(shí)向社會(huì)公布，第二次審議之后也要向社會(huì)征求意見。

3.加大信息公開力度，建立立法機(jī)關(guān)與公眾信息溝通機(jī)制

第一，做到從立項(xiàng)、起草、審議到通過等各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程公開，使社會(huì)公眾了解與本次立法所有相關(guān)信息。還要注意給參與公眾留有充分的思考準(zhǔn)備時(shí)間，從而提升參與的實(shí)效性。

第二，要建立起信息反饋機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)要高度重視社會(huì)公眾在地方立法過程中所提出的意見建議，科學(xué)梳理，認(rèn)真研究，及時(shí)意見的對(duì)采納情況予以公布，并說明采納或者不采納的理由，讓公眾真正感受到自己參與立法的實(shí)效性，以良性的信息溝通推動(dòng)民主立法進(jìn)程。

4.健全公眾參與地方立法的利益表達(dá)機(jī)制

暢通的利益表達(dá)機(jī)制是公眾參與地方立法的基本保證，也是民主立法精髓的體現(xiàn)。要建立暢通的利益表達(dá)渠道，為不同利益主體的利益博弈提供公平的制度性舞臺(tái)。

（五）推動(dòng)科學(xué)立法與民主立法的互動(dòng)共進(jìn)

民主立法強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)充分體現(xiàn)民眾意愿，科學(xué)立法強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)符合客觀規(guī)律，當(dāng)客觀規(guī)律與民眾意愿不完全契合時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致科學(xué)立法和民主立法某些時(shí)刻會(huì)存在一定的沖突。但這種沖突往往體現(xiàn)在某一階層或者某個(gè)公眾群體的利益與客觀規(guī)律之間的不協(xié)調(diào)。

科學(xué)立法與民主立法的這種不一致情況并非不可調(diào)和，可以通過建立有效的公眾參與機(jī)制來解決。在立法過程中搭建起堅(jiān)固的互動(dòng)互信平臺(tái)，讓社會(huì)公眾充分獲取信息并與專家進(jìn)行交流，民眾在充分理解的基礎(chǔ)上調(diào)整自己的意愿，立法機(jī)構(gòu)在保障立法科學(xué)性的前提下也盡量顧及民眾的意愿，從而緩解不同立法主體之間的沖突。另外，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾的理性思考能力和科學(xué)素質(zhì)會(huì)不斷提升，這也有助于實(shí)現(xiàn)地方立法過程中科學(xué)性與民主性的有機(jī)統(tǒng)一，讓地方立法更好地解決現(xiàn)實(shí)問題、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、反映人民群眾訴求。