地方《終身教育促進(jìn)條例》的現(xiàn)實(shí)局限與立法建議

【摘 要】終身教育的法制化建設(shè)因?yàn)榱⒎ǖ倪t滯始終被關(guān)注。國家層面制度設(shè)計(jì)的模糊，導(dǎo)致地方所開展的立法探索因?yàn)閲?yán)重窄化終身教育概念與適用范圍而難以產(chǎn)生可實(shí)際評(píng)價(jià)的效果。然而，通過立法來指引、評(píng)價(jià)和保障終身教育體系構(gòu)建和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，不僅是人類理性發(fā)展的共識(shí)，更具有現(xiàn)實(shí)的長遠(yuǎn)意義。因此，地方應(yīng)當(dāng)調(diào)整立法思路，立足全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)，以十九大報(bào)告提出的教育事業(yè)發(fā)展新時(shí)代觀為指導(dǎo)，在教育法律體系的整體框架下重新定位立法路徑，對(duì)應(yīng)上位法的設(shè)計(jì)思路，突破原有《終身教育促進(jìn)條例》的現(xiàn)實(shí)局限，開展地方《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的創(chuàng)新實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】 終身學(xué)習(xí)；地方立法；立法局限；教育法律體系；框架設(shè)計(jì)；橫向結(jié)構(gòu)；對(duì)策建議

【中圖分類號(hào)】 G40-011.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1009-458x（2018）6-0050-9

自1995年“《成人教育法》立法論證”被納入國家教委年度工作重點(diǎn)起（劉波， 2016），有關(guān)終身教育的立法討論開始進(jìn)入人們的視野，呼吁加快推進(jìn)終身教育立法的聲音，不論在學(xué)界還是全國人大代表的提案中都越來越響。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》也明確提出“制定有關(guān)終身學(xué)習(xí)等法律”。

然而，由于我國幅員遼闊，各地發(fā)展包括教育發(fā)展極不均衡，給國家層面有關(guān)終身學(xué)習(xí)的法律制定帶來較大難度，時(shí)至今日仍處于“研究啟動(dòng)”狀態(tài)（蘭嵐，2015）。2005年，福建《終身教育促進(jìn)條例》作為我國第一部有關(guān)終身教育的地方立法頒布后，在十多年的時(shí)間里，上海、山西太原、河北、浙江寧波也分別出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐摹督K身教育促進(jìn)條例》。有學(xué)者認(rèn)為“通過地方條例的制定來推動(dòng)國家層面的立法”是可行路徑（翁朱華， 2010），期待可以從各地區(qū)實(shí)踐的共性中形成相對(duì)成熟的國家立法（黃欣， 等， 2011）。從這一宗旨出發(fā)，檢討現(xiàn)有地方《終身教育促進(jìn)條例》的現(xiàn)實(shí)局限，以十九大報(bào)告提出的教育事業(yè)發(fā)展新時(shí)代觀為指導(dǎo)，調(diào)整立法思路，開展有針對(duì)性的地方立法新探索，就有了強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方《終身教育促進(jìn)條例》的現(xiàn)實(shí)局限以及問題根源

（一）地方《終身教育促進(jìn)條例》的現(xiàn)實(shí)局限

關(guān)于現(xiàn)有地方《終身教育促進(jìn)條例》的局限性，已有不少學(xué)者進(jìn)行了論述。沈光輝（2014）認(rèn)為現(xiàn)有條例除了法律定位、立法策略和立法內(nèi)容等方面的問題外，對(duì)公民受教育權(quán)的保障不足、對(duì)教育資源的整合取狹義終身教育概念更是嚴(yán)重不足；王仁彧（2014）認(rèn)為條例內(nèi)容抽象宏觀，可操作性差，強(qiáng)調(diào)政府推動(dòng)，忽略對(duì)學(xué)習(xí)者主體要素的關(guān)注，在終身教育理念的解讀方面面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；劉波（2016）認(rèn)為“兩省三市”的法規(guī)內(nèi)容表述高度近似，未能彰顯地方特色；劉奉越（2017）在對(duì)五家條例進(jìn)行細(xì)致比對(duì)后認(rèn)為有必要厘清終身教育等核心概念，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性；黃欣等（ 2014）、吳遵民（2008）認(rèn)為條例“狹隘化”了終身教育的內(nèi)涵，窄化了終身教育概念，成為徒具象征意義的“空法”。

與其他領(lǐng)域的立法相比，教育立法的可執(zhí)行性非常弱（朱同琴， 2013），通常占據(jù)文本絕大部分比例的條款內(nèi)容都屬于倡導(dǎo)性規(guī)范（王軼， 2007）。地方《終身教育促進(jìn)條例》中看似正確、實(shí)質(zhì)空洞乏力的倡導(dǎo)性條款，除了立法技術(shù)本身的原因外，關(guān)鍵的一點(diǎn)是與它定位不明、窄化概念、局限適用范圍有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)。學(xué)者們的研究中已經(jīng)充分注意到地方《終身教育促進(jìn)條例》的最大局限，即都將條例適用范圍規(guī)定在“本行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國民教育體系之外的（各級(jí)各類/各類）有組織（教育/培訓(xùn)/終身教育）活動(dòng)”。太原更是明確地將“終身教育”落腳于“社區(qū)教育、職工教育和農(nóng)村成人教育”①。這樣的規(guī)定把終身教育僅僅限定為學(xué)校外的非學(xué)歷繼續(xù)教育，變相地將“終身教育”等同于“非學(xué)歷繼續(xù)教育”，這與終身教育的既有理論研究成果相去甚遠(yuǎn)，背離了終身教育的理論內(nèi)涵，直接導(dǎo)致地方《終身教育促進(jìn)條例》的名不符實(shí)，難以體現(xiàn)實(shí)際的應(yīng)用效果。

（二）地方《終身教育促進(jìn)條例》局限性問題的根源

出現(xiàn)這一問題的根本原因，源于黨和國家的教育政策中提出了“構(gòu)建現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系”的目標(biāo)，并且要求“現(xiàn)代國民教育體系更加完善”“終身教育體系基本形成”②。這樣的提法，引起了學(xué)術(shù)界關(guān)于“現(xiàn)代國民教育體系”和“終身教育體系”兩者關(guān)系與內(nèi)涵的曠日持久的爭論，有學(xué)者認(rèn)為終身教育體系和國民教育體系是同一種概念的兩種不同表達(dá)（吳遵民， 2004； 朱玉泉， 2012； 徐小明， 2016），也有研究認(rèn)為終身教育體系包含國民教育體系，國民教育體系是終身教育體系的組成部分（劉暉， 等， 2013）；也有相反觀點(diǎn)，認(rèn)為國民教育體系是一個(gè)面向全民、以終身教育理念為指導(dǎo)的復(fù)雜巨系統(tǒng)（張?zhí)觳ǎ?等， 2012），包含了終身教育內(nèi)容；還有學(xué)者認(rèn)為黨的十六屆三中全會(huì)公報(bào)并列提出兩個(gè)體系，說明兩者有區(qū)別、有分工，終身教育是“把對(duì)人的教育從前半生的一部分年齡延續(xù)至終身”，即國民教育之外的教育活動(dòng)（劉志鋒， 等， 2005）。

這幾種觀點(diǎn)的長期并存（楊晨， 2009）導(dǎo)致了國內(nèi)對(duì)終身教育概念的理解由統(tǒng)一走向分歧（蘭嵐，2017）。地方《終身教育促進(jìn)條例》關(guān)于適用范圍的表達(dá)，無疑體現(xiàn)了觀念分歧中的一種：將國民教育體系和終身教育體系分裂（王興華， 等， 2013），國民教育主要限于學(xué)歷教育，而終身教育成了與國民教育并行的學(xué)歷教育之外的其他類型教育。這種認(rèn)識(shí)被若干地區(qū)以法律的形式固定下來，長此以往必然引起公眾對(duì)終身教育認(rèn)知的混亂以及對(duì)理論本源的背離。

作為教育基本法的《中華人民共和國教育法》在2015年的修正中，為了和黨的教育政策保持一致，從法律制度層面保持中長期教育規(guī)劃政策的連續(xù)性與長效性（潘懋元， 2010），將原文第十一條第一款的“建立和完善終身教育體系”也修改為“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系”（全國人大常委會(huì)， 2015），但可能是由于教育立法習(xí)慣于采用倡導(dǎo)性規(guī)范的思維定勢，仍然沒有專門條款對(duì)“國民教育”“現(xiàn)代國民教育體系”“終身教育”“終身教育體系”予以明文解釋與關(guān)系界定。

令人欣慰的是，2015年的教育法修正案在原本以學(xué)校教育為主體的基礎(chǔ)上，延展到學(xué)前教育和學(xué)校教育后的繼續(xù)教育，明確提出“推動(dòng)各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通”，釋放出推動(dòng)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)，以構(gòu)建終身教育體系為目標(biāo)的強(qiáng)烈信號(hào)。這一重大修改，對(duì)教育法律體系的完整建構(gòu)、具體教育單行法的規(guī)劃以及地方的立法探索，都會(huì)產(chǎn)生明顯影響。

二、新時(shí)代教育事業(yè)發(fā)展綱領(lǐng)對(duì)地方終身教育立法思路的指引

（一）認(rèn)識(shí)分歧，回歸統(tǒng)一的曙光

2017年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)召開。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中（2017）鮮明地指出“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”，明確了人一生應(yīng)當(dāng)享有的教育各階段的發(fā)展目標(biāo)與方向。報(bào)告重申“深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育”，確立建設(shè)教育強(qiáng)國的總體發(fā)展目標(biāo)和“立德樹人”的育人根本任務(wù)。在這個(gè)總的原則下，根據(jù)公民學(xué)習(xí)階段對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育以及繼續(xù)教育的未來發(fā)展分別予以明確指示；對(duì)特殊教育、網(wǎng)絡(luò)教育予以專門關(guān)注；鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育；圍繞學(xué)生利益特別指出，每個(gè)孩子應(yīng)當(dāng)公平享有優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育，學(xué)生有權(quán)獲得資助，更多新增勞動(dòng)力應(yīng)接受高中、高等教育；明確師德師風(fēng)建設(shè)與尊師重教風(fēng)氣建設(shè)；最后以“辦好”繼續(xù)教育，加快學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，大力提高國民素質(zhì)，為教育事業(yè)發(fā)展部分的結(jié)束語。

這不僅是對(duì)國家教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)與方向的指引，也可能為學(xué)術(shù)上兩個(gè)體系、多重概念的爭論分歧暫時(shí)畫上階段性的句號(hào)。十九大報(bào)告按照公民成長過程中受教育的時(shí)序，闡明各階段教育的發(fā)展道路，充分說明國家的教育體系貫穿于人的一生，繼續(xù)教育也是其中必要的組成部分，因而從時(shí)間的維度可以稱為“終身教育體系”；國家的所有教育類型都覆蓋到每一個(gè)公民，所以從受眾廣泛性的維度也可稱為“國民教育體系”。兩者都指的是我國應(yīng)當(dāng)具備的統(tǒng)一教育體系。

作為學(xué)界公認(rèn)正式提出終身教育提案和報(bào)告（李國兵， 等， 2010）的是保羅·朗格朗，其“始終考慮的是教育過程的統(tǒng)一性和整體性”“完全沒有把終身教育等同于成人教育”（保羅·朗格朗， 1985，p.15），認(rèn)為社會(huì)應(yīng)當(dāng)為人的一生提供學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，用終身教育理念滲透教育各個(gè)領(lǐng)域，改變傳統(tǒng)教育觀念。在聯(lián)合國教科文組織和其他國際機(jī)構(gòu)的持續(xù)倡導(dǎo)中，一直將終身教育視為傳統(tǒng)教育制度的超越與升華（高志敏， 2003）。作為英文“Life-long Education”對(duì)應(yīng)的中文，字面也可以翻譯為“終生教育”，而最終“終身教育”成為統(tǒng)一用詞，關(guān)鍵在于“身”與“生”相比，除了共享“一生”的生命含義外，更具有“人身”的內(nèi)涵，在通常意義上增加表現(xiàn)一種人身附隨性，體現(xiàn) “全人”教育（武海燕， 2011）的內(nèi)涵，即每個(gè)人都可以在自己一生中的任何時(shí)間和場合選擇適合于自己的教育。

（二）統(tǒng)一教育體系的理解

通過我國公民一生可以獲得的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和階段圖示（詳見圖1），可以更清晰地呈現(xiàn)我國統(tǒng)一教育體系的構(gòu)成。橫線上圓圈中的數(shù)字表明公民在每個(gè)階段大體的年齡范圍，橫線上方集中為學(xué)校教育，橫線下方包括回到學(xué)校的繼續(xù)學(xué)習(xí)、校外各種培訓(xùn)以及日常生活和經(jīng)驗(yàn)的非正式學(xué)習(xí)①；特殊教育是針對(duì)特定年齡段的特定人群，屬于我國學(xué)校教育的組成部分；網(wǎng)絡(luò)教育則更應(yīng)當(dāng)理解為一種教育手段，是教育現(xiàn)代化水平的標(biāo)志之一，核心是以“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，依托信息技術(shù)手段改革和優(yōu)化所有教育類型。

嬰幼兒時(shí)期的重點(diǎn)是健康快樂成長，關(guān)鍵是對(duì)幼兒的身心健康進(jìn)行科學(xué)保教；到兒童時(shí)期，生存與發(fā)展的需要處于本能狀態(tài)的自在形式， 對(duì)他們普及教育就帶有強(qiáng)制色彩，我國表現(xiàn)為九年制義務(wù)教育，即通常情況下適齡人員都應(yīng)當(dāng)完成初中教育（不排除特殊情形下的中小學(xué)輟學(xué)）。九年制義務(wù)教育結(jié)束以后，生存與發(fā)展的需要就開始轉(zhuǎn)化成自為的存在狀態(tài)，開始有了普通教育和職業(yè)教育的分流②，在制度層面允許適齡人口完成初中學(xué)業(yè)以后直接進(jìn)入社會(huì)謀生，然后在自己合適的時(shí)間里再接受繼續(xù)教育。雖然在現(xiàn)實(shí)生活中，各階段的具體教育活動(dòng)在普及以及相互溝通銜接方面還存在很多問題，對(duì)公民自覺學(xué)習(xí)意識(shí)的激活和學(xué)習(xí)興趣的培養(yǎng)還不夠給力，但整體而言，各項(xiàng)教育活動(dòng)的配置基本可以滿足人的一生學(xué)習(xí)需求。

（三）地方終身教育立法思路的調(diào)整

教育法律制度的建設(shè)應(yīng)與教育事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，地方立法屬于國家立法的組成部分，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，地方可以開展權(quán)限范圍內(nèi)的立法活動(dòng)，包括法律、行政法規(guī)的實(shí)施條例和先行先試的地方法規(guī)（向立力， 2015）。

根據(jù)十九大報(bào)告關(guān)于教育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)方針和修訂后教育法的規(guī)定，我國統(tǒng)一的教育體系是以構(gòu)建終身教育體系和推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)，在這個(gè)意義上，終身教育本身就是“大教育”的概念（楊晨， 2009），如果仍以“終身教育”為調(diào)整對(duì)象開展立法活動(dòng)，就既難以處理和現(xiàn)行《教育法》的關(guān)系（沈光輝， 2014），也難以清晰界定與“繼續(xù)教育”的關(guān)系。因此，地方終身教育法制建設(shè)的推進(jìn)，并不應(yīng)該置身于整個(gè)教育法律體系之外孤立地加以研究，而應(yīng)該置身于整個(gè)教育法律體系的框架下，尋找相應(yīng)的立法位置與調(diào)整范圍，進(jìn)而推動(dòng)地方立法的實(shí)踐。

三、支持全民終身學(xué)習(xí)的教育法律體系構(gòu)架設(shè)想

教育法律體系毫無疑問是現(xiàn)實(shí)教育體系的制度投射。雖然時(shí)至今日，關(guān)于教育法律在我國法律體系中是否是獨(dú)立的法律部門還未取得一致意見（秦惠民， 等， 2016），但并不影響我們把教育領(lǐng)域的法律法規(guī)作為一個(gè)自成體系的獨(dú)立法律部門來研究與規(guī)劃。教育法規(guī)和政策的研究在我國還屬于新興領(lǐng)域（羅許生， 等， 2013），教育法規(guī)的系統(tǒng)性建設(shè)也起步較慢，教育立法又是跨部門立法（覃紅霞， 2016），跨學(xué)科性明顯，對(duì)立法人才要求高，立法難度大，因此教育法律體系本身還不完善（程方平， 2013）。但從十九大報(bào)告和2015年《教育法》第二次修正案中傳達(dá)的信號(hào)可看出，以支持全民終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)為宗旨構(gòu)建整個(gè)教育法律體系已成為社會(huì)共識(shí)。

（一）終身學(xué)習(xí)對(duì)終身教育理論的發(fā)展

隨著“學(xué)習(xí)型社會(huì)”的提出，超越學(xué)校教育功能不全而創(chuàng)立的（翁朱華， 2010）終身教育理論也不斷完善深化，“教育的目的使人成為他自己”“學(xué)習(xí)包括一個(gè)人的整個(gè)一生”（聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會(huì)， 1996， P.16），開始產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響?！敖K身學(xué)習(xí)”一詞的使用開始變得頻繁，甚至在美國、日本成為國家法令名稱（吳遵民， 等， 2004），我國臺(tái)灣地區(qū)也有終身學(xué)習(xí)法案。進(jìn)入本世紀(jì)后，我國的重要文件在教育政策方面也反復(fù)提出“全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”建設(shè)目標(biāo)（莫可翟， 等， 2015）。

“終身學(xué)習(xí)”被視為新世紀(jì)的生存概念（克里斯托弗·K·納普爾， 阿瑟·J·克羅普利， 2003， P.12），與終身教育在本質(zhì)上具有一致性。但終身學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)主體的學(xué)習(xí)權(quán)享有與實(shí)現(xiàn)，通過學(xué)習(xí)主體的自身選擇與學(xué)習(xí)需求來推動(dòng)全社會(huì)終身教育活動(dòng)的開展，形成以學(xué)習(xí)為核心的“學(xué)習(xí)社會(huì)”（彭剛， 2016），由此衍生出的學(xué)習(xí)權(quán)也被視為受教育權(quán)的發(fā)展和突破（陳露， 2006）。與“受教育權(quán)”相比，學(xué)習(xí)權(quán)無須以施教者的存在為必要前提，強(qiáng)調(diào)個(gè)體自身積極主動(dòng)獲取知識(shí)、謀求發(fā)展的“逆向”過程，彌補(bǔ)個(gè)體被動(dòng)接受教育的單向不足，成為國際人權(quán)中的一項(xiàng)個(gè)體基本權(quán)利（尹力， 2010）。于是關(guān)于學(xué)習(xí)權(quán)的保障，就成為教育法律體系中應(yīng)有并必需的組成內(nèi)容。而立足于學(xué)習(xí)主體視角的終身學(xué)習(xí)立法，不僅可以創(chuàng)設(shè)并維護(hù)學(xué)習(xí)社會(huì)的法律秩序，也可以避免以終身教育為法律名稱的現(xiàn)實(shí)局限。

（二）教育法律體系的構(gòu)建

教育法律體系構(gòu)建的關(guān)鍵在于明確教育基本法下的教育單行法橫向結(jié)構(gòu)。我國目前已經(jīng)有了1部教育基本法、7部教育單行法、14項(xiàng)教育行政法規(guī)以及370多部教育政府規(guī)章（沈光輝， 2014），地方也在相應(yīng)權(quán)限范圍內(nèi)逐步出臺(tái)了地方教育法規(guī)。但由于教育單行法的橫向分類標(biāo)準(zhǔn)不明，直接導(dǎo)致其橫向覆蓋周延性差，既存在大量的立法空白，又有法律之間的交叉沖突，使很多教育實(shí)踐問題無法可依，地方終身教育的立法探索也陷入調(diào)整對(duì)象和適用范圍難以正確界定的困局。

1. 橫向分類標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展

20世紀(jì)80年代末期就有學(xué)者意識(shí)到教育法律體系橫向構(gòu)成的困難，認(rèn)為根據(jù)教育層次可以有幼兒教育、初等教育、中等教育和高等教育，按照教育類型又可以分為普通教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育（李連寧， 1988）。進(jìn)入本世紀(jì)后，有不少學(xué)者綜合教育層次和教育類型作為教育法律體系的橫向維度（袁兆春， 2003），但仍會(huì)使各個(gè)單行法之間產(chǎn)生較多內(nèi)容上的重復(fù)，并給立法以及法的實(shí)施帶來更大難度。近年來有學(xué)者建議借鑒日本的做法，將“國家的整個(gè)教育視為一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)”，按照“活動(dòng)主體 ，活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)與外部關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類（秦惠民， 等， 2016）。這不失為一種非常有建設(shè)性意義并具可行性的方案。

2. 教育法律體系的橫向結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

教育單行法的橫向構(gòu)成當(dāng)然應(yīng)與我國的教育體系相適應(yīng)（田曉苗， 2015），并不得與《憲法》和《教育法》相違背與沖突。結(jié)合圖1所示的統(tǒng)一教育體系，在教育基本法之下，根據(jù)現(xiàn)行《教育法》規(guī)定的各項(xiàng)教育基本制度①和十九大報(bào)告的教育事業(yè)發(fā)展方針，按照“教育主體、教育活動(dòng)和教育支持”的分類方法，可結(jié)合已有的教育單行法律進(jìn)行重新梳理和布局（見圖2）。

（1）借鑒《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的思路，以公民學(xué)習(xí)權(quán)為保護(hù)內(nèi)容、以因?qū)W習(xí)權(quán)而產(chǎn)生的法律關(guān)系為調(diào)整對(duì)象制定《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》，和《教師法》《公立學(xué)校法》《民辦教育促進(jìn)法》等一起歸入“教育主體”類。

（2）在現(xiàn)有《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》基礎(chǔ)上相應(yīng)增補(bǔ)《學(xué)前教育法》和《繼續(xù)教育法》，作為“教育活動(dòng)類型”單行法，形成覆蓋人一生學(xué)習(xí)的周密圓環(huán)。另制定《招生考試法》《學(xué)業(yè)學(xué)位法》等為“教育活動(dòng)過程”單行法。

（3）制定《教育投入法》《督導(dǎo)評(píng)估法》等歸入“教育支持”類。

3. 從《終身教育法》向《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》轉(zhuǎn)變的意義

這樣的教育法律體系布局，既和教育部多年來圍繞“終身學(xué)習(xí)法”開展的調(diào)研論證工作（姚來燕，2012）基本契合，也與2016年全國人大代表的“制定終身學(xué)習(xí)法”議案（人大公報(bào)， 2017）有較好的吻合度，更為地方立法的對(duì)應(yīng)開展提供明確指引。

不單立《終身教育法》絕不意味著削弱終身教育體系構(gòu)建和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的法治保障，反而通過《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》和《學(xué)前教育法》《繼續(xù)教育法》等教育類型法律的呼應(yīng)，將終身教育理念始終貫穿于整個(gè)教育法律體系，顯著強(qiáng)化終身教育的法制建設(shè)。

學(xué)習(xí)首先是個(gè)體的行為，終身學(xué)習(xí)的主體要素如果被忽略的話，所有的努力可能都會(huì)流于形式；換一個(gè)角度看，個(gè)體的學(xué)習(xí)要有效發(fā)生，需要教師、教育機(jī)構(gòu)，包括廣泛意義上的學(xué)習(xí)資源提供者、服務(wù)商的引領(lǐng)和協(xié)作，他們無疑也是作為學(xué)習(xí)者的相對(duì)主體而存在；再者，終身學(xué)習(xí)在當(dāng)下已經(jīng)成為國家和地區(qū)發(fā)展的政府意志（王冰， 2014），通過制定法律規(guī)范來推動(dòng)國家和政府的思想意識(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)，本身就是有效的治理措施，這也是采用“促進(jìn)法”名稱的關(guān)鍵所在，即各級(jí)政府負(fù)有向所有公民，包括城市新市民、退役士兵、傷殘人士、學(xué)習(xí)弱勢群體等，提供終身學(xué)習(xí)優(yōu)質(zhì)資源和平等機(jī)會(huì)的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府作為學(xué)習(xí)權(quán)主體相對(duì)人的義務(wù)主體地位。這也符合現(xiàn)行《教育法》將“國家”定位為教育改革和發(fā)展首要主體的明文規(guī)定。

《學(xué)前教育法》《繼續(xù)教育法》的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)和《義務(wù)教育法》等保持連貫性，側(cè)重于自身教育教學(xué)制度、教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織與活動(dòng)原則及開展、教育主體的基本權(quán)利義務(wù)等方面的規(guī)定，明確學(xué)前教育和繼續(xù)教育的應(yīng)有地位，確保其健康、有序發(fā)展。

四、地方《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的立法建議

（一）開展《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的立法活動(dòng)

由于直接體現(xiàn)終身教育法治化程度的數(shù)部上位法同時(shí)缺失，地方完全可以根據(jù)本地教育事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和立法基礎(chǔ)，對(duì)應(yīng)開展《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》和《繼續(xù)教育條例》的立法活動(dòng)。但考慮到教育中長期發(fā)展規(guī)劃關(guān)于“制定終身學(xué)習(xí)法律”的期待，結(jié)合立法成本、制度基礎(chǔ)和立法經(jīng)驗(yàn)等因素，建議地方根據(jù)《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》的設(shè)計(jì)初衷，積極開展《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的先行先試。

1. 立法是有成本的社會(huì)活動(dòng)

資源的合理配置是創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)成果的基礎(chǔ)條件，立法人員作為立法的調(diào)研者和起草者，是一切立法活動(dòng)的關(guān)鍵因素（黃文藝， 2002），立法團(tuán)隊(duì)的研究水平和能力強(qiáng)弱直接決定著立法質(zhì)量。所以在一個(gè)時(shí)期集中力量聚焦一個(gè)問題能有效避免有關(guān)立法研究專業(yè)力量的分散。

2. 立法需要一定的制度積累

一部成熟、科學(xué)的法律不僅需要豐富的理論研究基礎(chǔ)，也需要成功經(jīng)驗(yàn)的支持，一些立法前期的政策、規(guī)定都是立法工作的重要經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備。自十六大以來，全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)成為全面建成小康社會(huì)的任務(wù)之一，從國家到地方都頒布了推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的政策文件，為《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》的調(diào)研和起草積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

3. 立法需要異質(zhì)經(jīng)驗(yàn)的比較研究

《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的全新文本，不單是地方立法的探索實(shí)踐，也是國家立法調(diào)研論證過程中的立法實(shí)驗(yàn)。有效的差別樣本可以進(jìn)一步豐富立法經(jīng)驗(yàn)，提升教育法制化水平。

（二）具體立法建議

同為公民某一項(xiàng)具體權(quán)益的保護(hù)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在條例的框架與內(nèi)容設(shè)計(jì)方面可以提供一些借鑒，但公民學(xué)習(xí)權(quán)利和國家教育權(quán)之間存在的非對(duì)等性（楊東平， 1999， P.2）又明顯與平等主體之間的法律關(guān)系調(diào)整有差異。地方立法既要充分考慮當(dāng)前終身學(xué)習(xí)的政府意志色彩，更要在學(xué)習(xí)權(quán)利的保護(hù)上具有前瞻性，在教育強(qiáng)制與學(xué)習(xí)自由之間找到平衡。

1. 立法框架建議

條例可以分為“總則、學(xué)習(xí)者的權(quán)利、教育提供者的義務(wù)、政府對(duì)學(xué)習(xí)者合法權(quán)利的保護(hù)、學(xué)習(xí)者組織、爭議的解決、法律責(zé)任和附則”八章?？倓t包含立法依據(jù)與目的、調(diào)整對(duì)象與適用范圍、基本原則和實(shí)施策略等。框架的目的是為了鮮明昭示立法的宗旨，通過學(xué)習(xí)權(quán)的保障制度，引領(lǐng)全民終身學(xué)習(xí)，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。

2. 立法內(nèi)容建議

第一，在總則部分要明確制定《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》的依據(jù)在于憲法規(guī)定的公民受教育權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，清晰界定公民受教育權(quán)的內(nèi)涵是公民學(xué)習(xí)和獲得發(fā)展的權(quán)利（陳恩倫， 2003），說明制定本條例的基本目的是保障公民終身學(xué)習(xí)和獲得自我發(fā)展的權(quán)利；明確政府保護(hù)學(xué)習(xí)者的合法權(quán)益不受損害，有義務(wù)采取措施保證學(xué)習(xí)者合法權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)；明確保護(hù)學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)權(quán)是社會(huì)的共同責(zé)任；確立權(quán)利本位、平等保護(hù)、弱勢補(bǔ)償（方建華， 等， 2014）等基本原則。因?yàn)槟壳肮駥W(xué)習(xí)權(quán)沒有明確列入我國憲法中，但保障未列舉的公民權(quán)利已經(jīng)成為憲法發(fā)展的一大趨勢（夏澤祥， 2014）。因此，立法依據(jù)雖然仍表述為憲法規(guī)定的受教育權(quán)，但有必要明確說明隨著歷史的發(fā)展在現(xiàn)階段受教育權(quán)已經(jīng)不再僅僅是被動(dòng)獲得受教育的權(quán)利，而擴(kuò)展為主動(dòng)學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)和求取發(fā)展的權(quán)利。

第二，明確“立德樹人”在學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)中的重要地位，把樹立中國特色社會(huì)主義共同理想，堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的培養(yǎng)，融入公民的日常學(xué)習(xí)生活，彰顯立德樹人與終身學(xué)習(xí)的內(nèi)在一致性，樹立正確的人生觀、價(jià)值觀和世界觀。

第三，明確公民享有的具體學(xué)習(xí)權(quán)利，包括學(xué)習(xí)自由權(quán)、學(xué)習(xí)條件保障權(quán)、獲得教育幫助權(quán)和個(gè)性發(fā)展權(quán)等（陳恩倫， 2003）。確立公民的學(xué)習(xí)主體地位，強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等，增加學(xué)習(xí)過程中的機(jī)會(huì)選擇；明確學(xué)習(xí)條件保障權(quán)有資源保障、學(xué)習(xí)環(huán)境保障（含網(wǎng)絡(luò)條件）、學(xué)習(xí)時(shí)間保障等；明確獲得教育幫助權(quán)，含經(jīng)濟(jì)資助、特殊輔導(dǎo)等。規(guī)定“全薪學(xué)習(xí)假”制度和農(nóng)民、新市民、傷殘人士及再就業(yè)人員的“免費(fèi)300學(xué)時(shí)”進(jìn)修弱勢補(bǔ)償制度等。

第四，用終身學(xué)習(xí)原則溝通與銜接各級(jí)各類教育。借鑒聯(lián)合國教科文組織關(guān)于“正規(guī)學(xué)習(xí)、非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)”（聯(lián)合國教科文組織終身學(xué)習(xí)所，2012）的表達(dá)，明確規(guī)定“正規(guī)學(xué)習(xí)、非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)”的平等地位（藍(lán)建， 2008），明示它們享有同等發(fā)展權(quán)和被認(rèn)可權(quán)；明確保障正規(guī)學(xué)校以外其他教育和學(xué)習(xí)形式的組織建設(shè)和發(fā)展，平等參與各類教育成果、質(zhì)量工程、技能競賽、學(xué)術(shù)研究、專業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目的申報(bào)，平等參與教育培訓(xùn)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)等。

第五，明確界定教育提供者的范圍，包括教育舉辦者、組織者、實(shí)施者、服務(wù)提供者、資源（實(shí)體和抽象）服務(wù)者等；明確具體的教育組織和實(shí)施主體對(duì)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的培養(yǎng)責(zé)任以及確保學(xué)習(xí)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)義務(wù)。明確責(zé)任落實(shí)與培養(yǎng)質(zhì)量的督導(dǎo)、考核評(píng)估方式。

第六，明確政府擔(dān)負(fù)終身教育體系建設(shè)與完善、建立終身學(xué)習(xí)制度的主體責(zé)任（林強(qiáng)， 2003）；明確政府對(duì)所有公民學(xué)習(xí)權(quán)利的保障義務(wù)，包括向弱勢人群提供終身學(xué)習(xí)平等機(jī)會(huì)的具體責(zé)任，以及可以采取的扶持政策、扶助辦法和資金投入標(biāo)準(zhǔn)等；明確政府責(zé)任落實(shí)的考核指標(biāo)與考核方法，通過政務(wù)公開發(fā)布考核結(jié)果等。

第七，建立廣泛意義的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度。通過資歷框架，建立非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)的成果鑒定和認(rèn)證制度，形成對(duì)正規(guī)學(xué)校以外的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)鑒、獎(jiǎng)懲和退出機(jī)制，促進(jìn)開放的終身教育體系形成與完善；明確學(xué)分銀行促進(jìn)學(xué)習(xí)成果認(rèn)證與轉(zhuǎn)換的職能，通過學(xué)分銀行建立公民終身學(xué)習(xí)成果檔案；規(guī)定擁有優(yōu)勢學(xué)習(xí)成果的公民在同等條件下享有競爭優(yōu)先權(quán)等，激發(fā)公民實(shí)現(xiàn)個(gè)人學(xué)習(xí)權(quán)益的自覺意識(shí)。

第八，明確公民負(fù)有學(xué)習(xí)權(quán)的對(duì)應(yīng)義務(wù)。通過設(shè)立和配置教育者和學(xué)習(xí)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來建立教育秩序，謀求教育的健康發(fā)展，如明確在特定情形下允許個(gè)人數(shù)據(jù)與信息在約定范圍內(nèi)的使用，提供規(guī)定材料接受特定監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的審核、認(rèn)定等。

第九，明確權(quán)利的救濟(jì)途徑和相關(guān)主體的法律責(zé)任。借鑒消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，成立學(xué)習(xí)者協(xié)會(huì)，賦予保護(hù)學(xué)習(xí)者合法權(quán)益的公益職責(zé)，接受公民學(xué)習(xí)權(quán)受到侵害的投訴與處理；明確公民對(duì)于學(xué)習(xí)權(quán)爭議事項(xiàng)可以通過司法訴訟途徑解決；按照比例原則，明文規(guī)定教育舉辦、組織、提供主體不同程度違法損害公民學(xué)習(xí)權(quán)情形的具體法律責(zé)任。

第十，通過附則清晰界定條例中涉及的“終身學(xué)習(xí)”“全民學(xué)習(xí)”“繼續(xù)教育”“社會(huì)教育”“社區(qū)教育”“正規(guī)學(xué)習(xí)”“非正規(guī)學(xué)習(xí)”“非正式學(xué)習(xí)”等名詞概念，進(jìn)一步統(tǒng)一社會(huì)認(rèn)識(shí)，深化并普及終身教育理論研究成果。

立法，是人類理性對(duì)客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)的最高智慧活動(dòng)之一，通過立法來指引、評(píng)價(jià)和保障終身教育體系構(gòu)建以及學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是人類社會(huì)的理性選擇?！督K身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例》以公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障為核心，對(duì)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)進(jìn)行制度化推進(jìn)和規(guī)范化設(shè)計(jì)，把人的發(fā)展與教育發(fā)展乃至國家的發(fā)展緊密相連（黃欣， 等， 2014）。這絕不僅僅是地方立法的成績，更是終身教育理論發(fā)展、教育制度自身變革、教育法律體系日益完善和政府教育治理能力提升的成果，更重要的是將為國家立法提供新的經(jīng)驗(yàn)元素，以期進(jìn)一步推動(dòng)教育法治的進(jìn)程。

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收稿日期：2017-09-12

定稿日期：2017-11-30

作者簡介：張璇，碩士，副教授，江蘇開放大學(xué)學(xué)分銀行管理中心、公共管理學(xué)院（210036）。

責(zé)任編輯 郝 丹