特朗普擴(kuò)軍計(jì)劃的財(cái)政困境

知遠(yuǎn) 藍(lán)山

美軍現(xiàn)代化和逐步加強(qiáng)美國(guó)軍力，是特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)其他大國(guó)的軍事優(yōu)勢(shì)，使美軍保持高度戰(zhàn)備水平是美國(guó)重要的軍事建設(shè)方針。同時(shí)，特朗普當(dāng)局對(duì)軍事建設(shè)領(lǐng)域綱領(lǐng)性文件的態(tài)度表明，美軍現(xiàn)代化與發(fā)展籌措財(cái)政經(jīng)濟(jì)資源是其主要問題。

特朗普認(rèn)為該領(lǐng)域的首要任務(wù)是取消2011年預(yù)算控制法案規(guī)定的預(yù)算限制，并編制新的軍事預(yù)算，后者也將是恢復(fù)美國(guó)軍事實(shí)力的具體計(jì)劃。增加用于幫助戰(zhàn)爭(zhēng)老兵及其家庭成員的開支也是特朗普政府軍事建設(shè)計(jì)劃不可分割的一部分。截至2017年初，美國(guó)共有大約214萬名老兵從聯(lián)邦預(yù)算領(lǐng)取養(yǎng)老金、津貼和各種支付金，總額達(dá)1060億美元。

在競(jìng)選過程中，特朗普曾承諾在10年間增加總額為5000億美元的軍費(fèi)和救助老兵的開支，其中500億美元將用于對(duì)老兵的預(yù)算支持。根據(jù)其執(zhí)政前4年（2017～2020年）的初步計(jì)劃，不包括對(duì)老兵預(yù)算救助撥款的增長(zhǎng)，直接軍事開支將增加1800億美元。

顯然，正是這一軍費(fèi)增加額被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)——取得美國(guó)對(duì)主要軍事對(duì)手——俄羅斯和中國(guó)的顯著軍事優(yōu)勢(shì)所必需的。

具體來說，特朗普擴(kuò)軍計(jì)劃包括：

將陸軍兵力從47.5萬人擴(kuò)充至54萬人;

將海軍陸戰(zhàn)隊(duì)編制從24個(gè)營(yíng)擴(kuò)充至36個(gè)營(yíng);

將海軍艦艇數(shù)量從280艘擴(kuò)充至350艘;

將空軍戰(zhàn)斗機(jī)數(shù)量擴(kuò)充至1200架;

組建能夠消滅伊斯蘭國(guó)的部隊(duì)集團(tuán);

特朗普當(dāng)局戰(zhàn)略的主要部分是逐步加強(qiáng)美國(guó)軍事實(shí)力

改進(jìn)反導(dǎo)防御系統(tǒng)，加強(qiáng)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全。

2017～2021年的美國(guó)軍費(fèi)支出

2（J17年初，美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局公布了2017～202l財(cái)年聯(lián)邦預(yù)算和美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)年度預(yù)測(cè)。國(guó)會(huì)預(yù)算局預(yù)測(cè)評(píng)估的一個(gè)重要特點(diǎn)是，它以美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算開支和收入相應(yīng)宏觀項(xiàng)目的長(zhǎng)期走勢(shì)為基礎(chǔ)。對(duì)直接軍事開支的預(yù)測(cè)是根據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)和正在實(shí)施的軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃做出的。該計(jì)劃中“直接軍事開支”項(xiàng)目指標(biāo)的變化被認(rèn)為是對(duì)目前宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力的反映。

2016財(cái)年美國(guó)直接軍事開支總額為5840億美元。2017財(cái)年美國(guó)直接軍事開支為5890億美元。預(yù)計(jì)美國(guó)軍事開支到2021財(cái)年之前將增至6420億美元。因此，2017～2021財(cái)年美國(guó)直接軍事開支增長(zhǎng)總額可能達(dá)到580億美元，這個(gè)增長(zhǎng)包括五角大樓和能源部（負(fù)責(zé)核武器研制計(jì)劃）制定的美國(guó)軍事實(shí)力加強(qiáng)計(jì)劃。在奧巴馬當(dāng)局執(zhí)政的最后時(shí)期，由共和黨在2015～2016年控制的國(guó)會(huì)兩院還擴(kuò)充了該計(jì)劃，在這兩年里美國(guó)反俄情緒高漲，出現(xiàn)了基于取得對(duì)俄“軍事勝利”構(gòu)想的美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略。

國(guó)會(huì)預(yù)算局的分析家們?cè)陬A(yù)測(cè)未來幾年直接軍事開支可能的增長(zhǎng)時(shí)玩了“花招”，把軍費(fèi)增長(zhǎng)的顯著躍升時(shí)間改為202l財(cái)年，亦即美國(guó)政府可能更迭的時(shí)候（2020年新一輪總統(tǒng)大選）。因?yàn)橐话銇碚f，在美國(guó)總統(tǒng)大選之年增加的首先是社會(huì)需求費(fèi)用。例如，2016財(cái)年，即總統(tǒng)大選之年，美國(guó)直接軍費(fèi)比2015財(cái)年僅增加了10億美元，而主要社會(huì)需求開支同比增加了1490億美元。

換句話說，目前美國(guó)具備每年增加直接軍費(fèi)110億美元的實(shí)際能力。但特朗普建議將這個(gè)增加額擴(kuò)大大約3倍。同時(shí)應(yīng)該注意的是，在旨在減少預(yù)算赤字和減緩聯(lián)邦政府債務(wù)增速的預(yù)算控制法案通過之后，美國(guó)從2011年起出現(xiàn)了直接軍費(fèi)持續(xù)減少的趨勢(shì)：從7000億美元減少至5840億美元，也就是說減少了將近17%。2011財(cái)年美國(guó)直接軍費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.5%，到2016財(cái)年已經(jīng)下降到3.2%，特朗普在競(jìng)選時(shí)提出擴(kuò)軍計(jì)劃，這是他獲得五角大樓和軍火公司支持的重要原因。

特朗普軍事建設(shè)計(jì)劃

聯(lián)邦預(yù)算長(zhǎng)期赤字和急速增長(zhǎng)的聯(lián)邦政府債務(wù)是美國(guó)軍事實(shí)力大幅度擴(kuò)張計(jì)劃的主要限制因素。到特朗普上臺(tái)時(shí)，聯(lián)邦債務(wù)總額實(shí)際已達(dá)20萬億美元大關(guān)。2016財(cái)年是美國(guó)聯(lián)邦赤字絕對(duì)值和相對(duì)值變化過程中的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。從2010財(cái)年到2015財(cái)年，美國(guó)聯(lián)邦赤字的絕對(duì)值和相對(duì)值一直呈下降趨勢(shì)，但是在2016財(cái)年，預(yù)算赤字增長(zhǎng)到大約5900億美元，超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%這個(gè)重要的心理點(diǎn)位，3%被認(rèn)為是確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的最大可允許數(shù)值。根據(jù)初步估算，到2020年初聯(lián)邦預(yù)算赤字可能達(dá)到每年1萬億美元。

聯(lián)邦預(yù)算長(zhǎng)期赤字是美國(guó)軍力大幅度擴(kuò)充計(jì)劃的主要限制因素

預(yù)算赤字絕對(duì)增長(zhǎng)和相對(duì)增長(zhǎng)的主要原因是美國(guó)國(guó)債利息支出迅速增加：到2017財(cái)年之前達(dá)到關(guān)鍵心理點(diǎn)位——3000億美元。因此，目前凈利息支出大約是美國(guó)直接軍費(fèi)的一半左右！凈利息支出項(xiàng)目造成聯(lián)邦政府債務(wù)總額的增長(zhǎng)。與凈利息支出項(xiàng)目的重要性相關(guān)的還有：與軍事開支不同，在任何財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況下，支付聯(lián)邦政府債務(wù)都是必須的，否則美國(guó)作為一個(gè)國(guó)家將被宣布破產(chǎn)。

國(guó)家債務(wù)總額、預(yù)算赤字和應(yīng)支付凈利息這些指標(biāo)使財(cái)政能力負(fù)擔(dān)增加，并且關(guān)系到美國(guó)軍事實(shí)力加強(qiáng)計(jì)劃的持續(xù)實(shí)施時(shí)間。以前，特別是在1980年代共和黨總統(tǒng)羅納德·里根執(zhí)政時(shí)，以及2000年代共和黨總統(tǒng)喬治·布什（小布什）執(zhí)政時(shí)，軍備競(jìng)賽和加強(qiáng)美國(guó)軍力的螺旋旋轉(zhuǎn)戰(zhàn)略相對(duì)成功是因?yàn)槊绹?guó)聯(lián)邦預(yù)算系統(tǒng)在過去的歷史時(shí)期有較好狀況，而目前美國(guó)沒有這樣的能力。

美國(guó)新的國(guó)家安全戰(zhàn)略基于取得對(duì)俄“軍事勝利”

21世紀(jì)前10年，美國(guó)軍費(fèi)規(guī)模超過冷戰(zhàn)時(shí)期的峰值，但現(xiàn)在美國(guó)已不再擁有巨大的經(jīng)濟(jì)能力來為軍事機(jī)器人大規(guī)?，F(xiàn)代化計(jì)劃撥款題

1980年代初，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)總額的比例下降到二戰(zhàn)結(jié)束以來的最低值，這也是使羅納德·里根當(dāng)局可以實(shí)施美國(guó)軍事預(yù)算增加戰(zhàn)略的決定性因素。債務(wù)總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值相對(duì)較低的比值使里根政府可以急劇擴(kuò)大軍事開支。

2000年代初，亦即“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國(guó)宣布在全球與國(guó)際恐怖主義開戰(zhàn)時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政系統(tǒng)處于十分有利的地位，主要是因?yàn)轭A(yù)算余額提供了大規(guī)模的自由資金（其中包括用于大規(guī)模擴(kuò)大軍事開支）供聯(lián)邦政府支配。此外，2000年代，應(yīng)支付凈利息占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值下降，這減輕了小布什執(zhí)政時(shí)聯(lián)邦政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2000年代美國(guó)軍事建設(shè)領(lǐng)域最重要的事件是，從2004財(cái)年起軍費(fèi)超過了冷戰(zhàn)時(shí)期的峰值（1980年代末）。在本世紀(jì)第一個(gè)10年里，美國(guó)的軍費(fèi)增長(zhǎng)近70%。

特朗普當(dāng)局在二戰(zhàn)結(jié)束后最不利的財(cái)政條件下開始實(shí)施其擴(kuò)充美國(guó)軍事實(shí)力的計(jì)劃。

與二戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)國(guó)內(nèi)形勢(shì)（債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值逐步下降）不同，將來這一比值只會(huì)呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，并且完全有可能達(dá)到美國(guó)有史以來的最大值。實(shí)際上這意味著，特朗普宣布的增加軍費(fèi)計(jì)劃肯定會(huì)導(dǎo)致預(yù)算赤字和聯(lián)邦政府債務(wù)總額增加。

不僅如此，這種擴(kuò)大還將使美國(guó)財(cái)政系統(tǒng)較快接近1940年代聯(lián)邦政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的歷史最大比值。許多權(quán)威經(jīng)濟(jì)學(xué)家和金融分析家曾認(rèn)為，如果超過這個(gè)比值，有可能破壞美國(guó)整個(gè)國(guó)家財(cái)政體系的穩(wěn)定。這一潛在不穩(wěn)定的主要原因在于，與20世紀(jì)后半期不同，目前外部持有人持有的聯(lián)邦政府債務(wù)有將近一半在外國(guó)法人和自然人手里，這使美國(guó)在面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)和可能發(fā)生在亞太地區(qū)的軍事危機(jī)時(shí)十分脆弱。而目前亞太地區(qū)國(guó)家（主要是日本和中國(guó)）持有的美國(guó)國(guó)債將近一半（大約2.8萬億美元）。

實(shí)際上，特朗普只有通過大幅度削減社會(huì)開支才有可能為加強(qiáng)美國(guó)軍事實(shí)力籌到額外的資金。通過削減社會(huì)開支來?yè)Q取增加軍事開支的戰(zhàn)略無疑會(huì)導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)政治緊張程度提高，以及國(guó)會(huì)中共和黨和民主黨之間的沖突加劇，并使特朗普及其團(tuán)隊(duì)的政府工作面臨窘境，當(dāng)然也包括軍事領(lǐng)域。

特朗普當(dāng)局軍事政策的重點(diǎn)

特朗普政府采取全新的途徑來克服加強(qiáng)美國(guó)軍力所受到的財(cái)政限制。特朗普當(dāng)局的戰(zhàn)略手段可概括為利用外交因素。就職前夕，2017年1月20日，特朗普發(fā)表講話闡述了將降低俄羅斯核潛力與取消經(jīng)濟(jì)制裁（因俄羅斯2014年5月吞并克里米亞而實(shí)施）相聯(lián)系的創(chuàng)新思想。與以往做法——在限制戰(zhàn)略進(jìn)攻性武器條約框架內(nèi)一方的核彈頭與對(duì)方的彈頭交換，運(yùn)載工具與運(yùn)載工具交換不同，特朗普提出用核彈頭與經(jīng)濟(jì)制裁交換——不愧是賓夕法尼亞大學(xué)的著名畢業(yè)生。

特朗普這個(gè)乍一看十分離奇的建議的基本內(nèi)情是，實(shí)際上未來若干年美國(guó)面臨著全面改進(jìn)核武庫(kù)及其運(yùn)載工具——洲際彈道導(dǎo)彈、彈道導(dǎo)彈核潛艇和戰(zhàn)略轟炸機(jī)——的任務(wù)。這些在冷戰(zhàn)時(shí)期研制的系統(tǒng)上一次改進(jìn)還是在1980～1990年代初，目前壽命實(shí)際上已經(jīng)完全耗盡，如果繼續(xù)服役會(huì)導(dǎo)致事故甚至大規(guī)模的技術(shù)災(zāi)難。據(jù)美國(guó)2017年2月份進(jìn)行的最新評(píng)估，2017～2026財(cái)年全部改進(jìn)美國(guó)的戰(zhàn)略導(dǎo)彈核潛力大約需要4000億美元，亦即每年不少于400億美元。

將這一數(shù)額與特朗普計(jì)劃中的2017-2021財(cái)年軍事開支增加（450億美元）相比較，很顯然，這一增加額將只夠改進(jìn)已經(jīng)建成的導(dǎo)彈核潛力，而實(shí)施特朗普關(guān)于加強(qiáng)軍力的所有其他倡議都將缺少必需的資金。由此特朗普的財(cái)政邏輯就變得清晰明了了——利用俄羅斯來進(jìn)行美國(guó)核武庫(kù)的改進(jìn)，因?yàn)槎砹_斯核武庫(kù)可使美國(guó)節(jié)省用于改進(jìn)戰(zhàn)略核武庫(kù)的預(yù)算資金。

還需要注意的是，特朗普當(dāng)局還對(duì)其北約盟國(guó)提出了幾近最后通牒式的要求，要求這些國(guó)家將其軍事預(yù)算占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提高到2%。截至2016年，北約的歐洲成員國(guó)的軍費(fèi)增至2635億美元，平均占?xì)W洲盟國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.46%。很容易計(jì)算出，將這一指標(biāo)增加至2%意味著多增加1000億美元財(cái)政支出。

很顯然，與美國(guó)密集擴(kuò)充軍力的以前兩個(gè)階段（1980年代和21世紀(jì)前10年）不同，目前美國(guó)已不再擁有巨大的經(jīng)濟(jì)能力來為軍事機(jī)器大規(guī)?，F(xiàn)代化計(jì)劃撥款。實(shí)際上這意味著，軍事建設(shè)領(lǐng)域的許多計(jì)劃和倡議將是虛張聲勢(shì)。

完全有可能的是，因?yàn)槔斡浿锔嫉摹靶乔虼髴?zhàn)”計(jì)劃在針對(duì)蘇聯(lián)的心理戰(zhàn)中起到了某種“信息武器”作用（力圖使當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人相信，研制拖累蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)并使其背上沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的“不對(duì)稱”武器系統(tǒng)是沒有前途的），特朗普當(dāng)局也將訴諸宣告類似的計(jì)劃或倡議。

編輯/劉蘭芳