論我國民用無人機(jī)領(lǐng)域的立法規(guī)制

辛愿 劉鵬

摘 要：隨著無人機(jī)廣泛應(yīng)用到日常生活中，無人機(jī)的各種問題也日益凸顯。近年來各國民航組織正在加緊立法，以彌補(bǔ)無人機(jī)領(lǐng)域的監(jiān)管空白。反觀國內(nèi)無人機(jī)領(lǐng)域，同樣存在立法少，法律效力等級(jí)低，相關(guān)的立法領(lǐng)域空白等問題。本文對(duì)當(dāng)前我國民用無人機(jī)領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，就我國民用無人機(jī)領(lǐng)域立法存在的問題提出相應(yīng)的立法構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：無人機(jī)；立法現(xiàn)狀；立法缺陷；立法構(gòu)想

一、民用無人機(jī)概念以及我國民用無人機(jī)領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀

無人機(jī)是指由無人機(jī)、相關(guān)控制站、所需的指令與控制數(shù)據(jù)鏈路以及批準(zhǔn)的型號(hào)設(shè)計(jì)規(guī)定的任何其他部件組成的系統(tǒng)。近年來我國民用無人機(jī)市場發(fā)展迅猛，但是對(duì)于無人機(jī)的具體規(guī)定是在中國民航局發(fā)布關(guān)于《輕小型無人機(jī)運(yùn)行適行規(guī)定》中。在此之后頒布《民用航空器適航管理?xiàng)l例》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《通用航空飛行管制條例》三項(xiàng)條例。在2016年，對(duì)于我國對(duì)于民用無人機(jī)的規(guī)定連續(xù)出臺(tái)。2016年1月，中國民航局發(fā)布關(guān)于《輕小型無人機(jī)運(yùn)行適行規(guī)定》中國民航局首次把無人機(jī)進(jìn)行細(xì)化分類。2017年5月18日，中國民航局研發(fā)的無人機(jī)登記系統(tǒng)正式上線運(yùn)行。至此之后，各省對(duì)于民用無人機(jī)的政策相繼出臺(tái)。在2017年5～9月5個(gè)月內(nèi)，有12個(gè)省公開發(fā)布了14份無人機(jī)的相關(guān)政策，其余的19省中有11省份以上的部分地級(jí)市公開發(fā)布了無人機(jī)相關(guān)政策，其規(guī)定的內(nèi)容不盡相同。如2017年7月，廣東省公安廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)無人機(jī)等“低慢小”航空器安全管理的通告》主要規(guī)定廣東黨政機(jī)關(guān)、軍事管制區(qū)等區(qū)域上空將禁飛無人機(jī)等“低慢小”航空器。

二、當(dāng)前我國無人機(jī)領(lǐng)域立法的缺陷

對(duì)于當(dāng)前我國無人機(jī)的相關(guān)立法我們可以總結(jié)出無人機(jī)法律規(guī)范的若干問題：①缺乏高階法的保障。我國航空器適飛規(guī)定一直沿用《民用航空法》的相關(guān)規(guī)定。但其僅有六條關(guān)于通用航空的原則性規(guī)定，缺少相應(yīng)的規(guī)范導(dǎo)致不具有操作性，這意味著民用無人機(jī)適飛沒有相應(yīng)的法律規(guī)制作為支撐。雖然2016年1月中國民航總局出臺(tái)《輕小型無人機(jī)運(yùn)行適行規(guī)定》。但是在2008年部委改革后，中國民用航空總局改為交通運(yùn)輸部管理的國家局，直接導(dǎo)致其喪失了制定行政規(guī)章的立法資格。②監(jiān)管主體的分權(quán)性直接導(dǎo)致監(jiān)管不力。當(dāng)前我國民用無人機(jī)領(lǐng)域的監(jiān)管主體有十幾家之多。舉例而言，中國民航局主要對(duì)無人機(jī)的適飛問題進(jìn)行監(jiān)管、國家市場監(jiān)督管理總局對(duì)民用無人機(jī)的質(zhì)量問題進(jìn)行監(jiān)督、涉及到體育賽事的無人機(jī)使用以及對(duì)航模的使用，由國家體育總局進(jìn)行監(jiān)管、公安部對(duì)無人機(jī)引起的隱私權(quán)泄露問題進(jìn)行管轄。如此多的監(jiān)管主體，“不作為”必然時(shí)有發(fā)生出現(xiàn)。民用無人機(jī)持有者迫于成本，只得進(jìn)行“黑飛”。③管理?xiàng)l例規(guī)定碎片化。當(dāng)前我國對(duì)于民用無人機(jī)領(lǐng)域的依據(jù)多為以文告通告的形式發(fā)布的政策，這體現(xiàn)了無高階法律的監(jiān)管無力。其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，自2017年以來，地方政府雖然出臺(tái)了相應(yīng)措施以彌合監(jiān)管盲區(qū)，但很多措施都是政策性、臨時(shí)性文件，更多的是數(shù)量相當(dāng)龐大的通知通告。這必然導(dǎo)致層次不清、執(zhí)法不明、相對(duì)人不配合等問題，很大程度上降低了社會(huì)管理的效率和效益。另一方面，大部分的政策性、臨時(shí)性文件僅僅針對(duì)無人機(jī)適飛的管控，而對(duì)生產(chǎn)、銷售、空域管制、空中交規(guī)規(guī)定、適航標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)和終端環(huán)節(jié)卻缺少明確的指導(dǎo)說明，從而導(dǎo)致管理規(guī)定呈現(xiàn)出不全面，不完善的特征。

三、關(guān)于我國無人機(jī)領(lǐng)域的立法構(gòu)想

當(dāng)前我國無人機(jī)法律規(guī)范存在位階低、監(jiān)管主體分權(quán)化、監(jiān)管條例碎片化等缺陷的特點(diǎn)，針對(duì)我國無人機(jī)領(lǐng)域立法工作提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想：

1.提高法律位階，完善系統(tǒng)規(guī)定

根據(jù)目前我國的民用航空法律的特性，應(yīng)當(dāng)：①對(duì)《民用航空法》進(jìn)行修訂。重新界定《民用航空法》中無人機(jī)種類、通用航空的規(guī)定。鑒于民用無人機(jī)的特殊屬性，將通用航空與無人機(jī)進(jìn)行區(qū)分。②制定或修訂相應(yīng)的無人機(jī)法規(guī)，形成全面、系統(tǒng)、權(quán)威的行政法規(guī)體系。民用無人機(jī)市場的發(fā)展，致使一些行政法法規(guī)，如：《民用航空器適航管理?xiàng)l例》《民用航空安全保衛(wèi)條例》《通用航空飛行管制條例》等已難以起到有效規(guī)制作用。亟待有權(quán)機(jī)關(guān)制定或修改專門的無人機(jī)法規(guī)，對(duì)無人機(jī)從生產(chǎn)、銷售、駕駛員、空域、監(jiān)管部門等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，形成權(quán)威性的行政法規(guī)。

2.設(shè)立專門機(jī)關(guān)，理清監(jiān)督對(duì)象

當(dāng)前國內(nèi)的無人機(jī)的監(jiān)督主體比較松散、審批效率低下、監(jiān)督對(duì)象不明確是導(dǎo)致了各種無人機(jī)“黑飛”事件頻頻發(fā)生的主要原因。為了破解這一難題，應(yīng)當(dāng)：①設(shè)立專門的無人機(jī)航空管理工作委員會(huì)，將空管、體育、市場監(jiān)督等相關(guān)部門整合在一起，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職權(quán)的集中。同時(shí)，可在無人機(jī)空管委下設(shè)立無人機(jī)監(jiān)管分隊(duì)，就無人機(jī)的違法性問題進(jìn)行初步審查，從而提高執(zhí)法、審批效率。②特定行業(yè)、特定領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定。隨著數(shù)據(jù)化、智能化行政手段的頻繁展開。行政執(zhí)法取證等各個(gè)環(huán)節(jié)已然都有了無人機(jī)的身影。那么對(duì)于特定行業(yè)、特定領(lǐng)域的無人機(jī)監(jiān)管問題也需要法律進(jìn)行規(guī)制。如當(dāng)前我國公安機(jī)關(guān)用于治安管理的“警用無人機(jī)”、農(nóng)業(yè)部門用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“農(nóng)業(yè)機(jī)器人”，當(dāng)其執(zhí)行的任務(wù)為特殊任務(wù)或涉及特定的領(lǐng)域，是否要予以更多的權(quán)利和限制？依然需要法律進(jìn)行架構(gòu)規(guī)制。

3.推進(jìn)交規(guī)制定，完善考核制度

當(dāng)前法律體系下，從立法上應(yīng)當(dāng)：①合理設(shè)置無人機(jī)禁飛區(qū)。由于無人機(jī)的飛行空域與傳統(tǒng)航空器相同，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的禁飛區(qū)域。在人口稠密地區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)置禁飛區(qū)域，以保證國家安全、公共安全、空中安全與隱私權(quán)。②設(shè)置統(tǒng)一無人機(jī)信號(hào)標(biāo)準(zhǔn)。由于無人機(jī)人機(jī)脫離等特征，在超視距飛行時(shí)操作者受視野所限，極有可能操作失誤，導(dǎo)致撞擊事故發(fā)生。因此有必要設(shè)置統(tǒng)一的無人機(jī)信號(hào)標(biāo)準(zhǔn)。通過信號(hào)傳輸能夠?qū)⒆约旱膶?shí)時(shí)狀態(tài)發(fā)送給附近區(qū)域其他飛行時(shí)的無人機(jī)，以此來規(guī)避撞擊的可能。

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