從都柏林規(guī)則看歐洲共同庇護(hù)制度

雒景瑜

【摘 要】作為歐洲共同庇護(hù)制度（CEAS）的重要組成部分之一，“都柏林規(guī)則”是以分擔(dān)難民保護(hù)責(zé)任為目的建立起來(lái)的規(guī)則，它對(duì)歐盟及周邊國(guó)家都適用。規(guī)則以“第一入境國(guó)”和“安全第三國(guó)”為支柱，力圖削減歐盟部分成員國(guó)在難民問(wèn)題上的義務(wù)，其實(shí)質(zhì)上削弱了國(guó)際難民公約的權(quán)力。論文擬從都柏林規(guī)則的起源、內(nèi)涵以及與國(guó)際難民法關(guān)系的角度，探討“都柏林規(guī)則”在國(guó)際難民問(wèn)題中的作用。

【Abstract】As one of the important components of the European common asylum system （CEAS）， the "Dublin rule" is a rule set up for the purpose of sharing the responsibility for the protection of refugees， which is applicable to both the European Union and the surrounding countries. The rules， with the "first country of entry" and "safe third country" as the pillar， try to reduce the obligations of some members of the European Union on the refugee issue， which in fact weakens the power of international convention on refugees. This paper discusses the role of the "Dublin rule" in international refugee problems from the perspective of the origin， connotation and relationship with international refugee law of the Dublin rule.

【關(guān)鍵詞】都柏林規(guī)則；歐洲共同庇護(hù)制度；第一入境國(guó)；安全第三國(guó)

【Keywords】the Dublin rule ； European common asylum system； the country of first arrival； safe third country

【中圖分類號(hào)】D998.1 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）06-0082-02

1 都柏林規(guī)則的淵源與發(fā)展

處理歐洲難民問(wèn)題的共同規(guī)則起源于一次首腦會(huì)議。1999年，歐洲各國(guó)首腦齊聚坦佩雷首腦峰會(huì)。在會(huì)上，各成員國(guó)同意建立一個(gè)“共同的歐盟難民與移民政策”①，這將是一個(gè)基于人權(quán)的且無(wú)排除性適用《日內(nèi)瓦公約》的歐洲共同避難制度，它包含“共同的歐洲難民制度”以及“對(duì)第三國(guó)國(guó)民的公正對(duì)待”等內(nèi)容。2003年到2005年，歐盟陸續(xù)出臺(tái)了四個(gè)關(guān)鍵指令和兩個(gè)關(guān)鍵條例，這被認(rèn)為基本上實(shí)現(xiàn)了歐盟在共同對(duì)待難民問(wèn)題上的制度建設(shè)以及在避難問(wèn)題上最低程度的協(xié)調(diào)化。2007年，《里斯本條約》第78條為歐盟避難制度一體化進(jìn)一步提供了法律基礎(chǔ)，此舉為歐盟法院在避難事務(wù)的相關(guān)問(wèn)題上進(jìn)行司法審查提供了法律依據(jù)。2011年到2013年間，歐盟對(duì)四指令與二條例進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步完善了歐洲難民制度的不足。

“第一入境國(guó)”和“安全第三國(guó)”原則，是“都柏林規(guī)則”的基石，其實(shí)它們?cè)缭谏旮w系中就已有雛形。1985年的《申根協(xié)定》和1990年的《申根公約》，一方面使歐盟內(nèi)公民的無(wú)邊界自由通行成為可能，另一方面又具有對(duì)條約外國(guó)家的人員（特別是難民）流動(dòng)的監(jiān)督和控制功能。依據(jù)申根體系，難民只能在某個(gè)特定的申根國(guó)家提出庇護(hù)申請(qǐng)，且選擇庇護(hù)的國(guó)家必須是首個(gè)到達(dá)的歐洲國(guó)家。之后，申根國(guó)家補(bǔ)充簽訂的《實(shí)施1985年申根協(xié)定的公約》（又稱《申根公約》）第30條規(guī)定，穿越其外部邊境進(jìn)入其他締約國(guó)境內(nèi)的締約國(guó)須承擔(dān)對(duì)庇護(hù)申請(qǐng)的審查責(zé)任。這里的條款，與后來(lái)的“第一入境國(guó)”（the country of first arrival）原則具有幾乎相同的含義。另外，《申根公約》還規(guī)定，負(fù)有審查責(zé)任的締約國(guó)有義務(wù)尋求庇護(hù)者，并且在劃分了審查責(zé)任的情況下，它還為締約國(guó)創(chuàng)設(shè)了“移送”難民的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利后來(lái)演變?yōu)椤鞍踩谌龂?guó)”（safe third country）原則。

2 “第一入境國(guó)”原則和“安全第三國(guó)”原則的內(nèi)涵

“第一入境國(guó)”原則是指“如果有證據(jù)證明第三國(guó)國(guó)民非法跨越國(guó)境進(jìn)入某一成員國(guó)，則該成員國(guó)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)審查避難申請(qǐng)，這種審查責(zé)任在申請(qǐng)人非法入境12個(gè)月之后失效。在無(wú)法證明哪個(gè)成員國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人非法入境負(fù)責(zé)的情況下，如果申請(qǐng)人在某一成員國(guó)生活了五個(gè)月以上，則該成員國(guó)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)審查避難申請(qǐng)。如果申請(qǐng)人在多個(gè)成員國(guó)都停留五個(gè)月以上，則其最近生活的成員國(guó)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)審查避難申請(qǐng)?！?/p>

這一原則可以有效地避免難民再次轉(zhuǎn)移，進(jìn)而保證了歐洲庇護(hù)制度得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)，但是“第一入境國(guó)”帶來(lái)的難民負(fù)擔(dān)分配不均的問(wèn)題，因?yàn)榇蠖鄶?shù)難民都是橫跨地中海涌入意大利、希臘、西班牙等國(guó)家，導(dǎo)致歐洲南部國(guó)家的邊境管控承受著巨大的壓力。另外，這條規(guī)定還意味著，如果難民在選擇入境地點(diǎn)時(shí)稍微疏忽，或者幫助他們偷渡的獵頭由于意外情況將難民放在計(jì)劃外的港口，那么他們尋求庇護(hù)的旅程很可能斷送在某個(gè)歐洲國(guó)家的監(jiān)獄中。

《都柏林條例》是正式確認(rèn)“安全第三國(guó)”原則的第一個(gè)法律文件。此原則是指凡遵守“不推回”（non-refoulement）原則的歐盟成員國(guó)，對(duì)第三國(guó)國(guó)民而言都是安全國(guó)家。具體來(lái)看，根據(jù)《庇護(hù)程序指令》（2013年修訂版）第3章第38條第1款，如果成員國(guó)當(dāng)局認(rèn)為申請(qǐng)者在第三國(guó)能夠享受到的待遇能遵循下列原則時(shí)，該第三國(guó)一般意義上可以被認(rèn)定為安全第三國(guó)：①考慮國(guó)籍、種族、宗教、隸屬的社會(huì)團(tuán)體以及持有特定政治意見等因素，庇護(hù)尋求者的生命和自由不受威脅；②該國(guó)內(nèi)沒有《資格指令》（2011年修訂版）所定義的具有嚴(yán)重危害的風(fēng)險(xiǎn)；③尊重并且實(shí)行與《關(guān)于難民地位的公約》相一致的不退回原則；④不得違反國(guó)際法中有關(guān)禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇的公約，并因此將申請(qǐng)人遣送出境；⑤存在難民地位申請(qǐng)的可能性，并且如果難民地位得到確認(rèn)，獲得1951年聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》內(nèi)所規(guī)定的權(quán)利。

以上條款將會(huì)直接導(dǎo)致難民的庇護(hù)申請(qǐng)因?yàn)槭タ墒芾硇远获g回，也就是說(shuō)，如果目的地國(guó)政府（難民遞交了庇護(hù)申請(qǐng)的國(guó)家）事先列出一個(gè)他們認(rèn)為“安全”的國(guó)家清單，一旦庇護(hù)申請(qǐng)者在到達(dá)目的地國(guó)之前途經(jīng)該名單上的任一國(guó)家，目的地國(guó)的難民官員一般都會(huì)直接拒絕此類難民的庇護(hù)申請(qǐng)，實(shí)際情況也正是如此。并且，名單制定的隨意性也比較大，“安全第三國(guó)”名單可由成員國(guó)單方面做出，也可以是成員國(guó)與該第三國(guó)簽訂的雙邊協(xié)定，這些名單的內(nèi)容大致包括“重新接納協(xié)議”或分?jǐn)偙幼o(hù)申請(qǐng)受理責(zé)任。例如，2016年3月20日，歐盟與土耳其就難民問(wèn)題基于“安全第三國(guó)”原則達(dá)成的協(xié)議正式實(shí)施。經(jīng)過(guò)了24小時(shí)的準(zhǔn)備后，土耳其就以“安全第三國(guó)”的身份，對(duì)由土耳其前往歐洲的偷渡行為進(jìn)行控制，此外，土耳其當(dāng)局規(guī)定所有在3月20日凌晨0時(shí)以后通過(guò)土耳其邊境偷渡到希臘的人員必須無(wú)條件立刻返回土耳其；所有難民必須在緊接著的一周內(nèi)提交身份審查申請(qǐng)，那些滿足避難條件的敘利亞難民將被暫時(shí)安置在希臘以等候下一步處理，而其余不提交申請(qǐng)的或者經(jīng)審核后不具備戰(zhàn)爭(zhēng)避難條件的難民（主要來(lái)源是阿富汗和伊拉克）將由歐盟直接移送到土耳其。

3 與國(guó)際難民法的關(guān)系

《關(guān)于難民地位的公約》（1951）和《關(guān)于難民地位的議定書》（1967）都強(qiáng)調(diào)了不退回原則（Non-Refoulement Principle）在難民救濟(jì)方面的重要性，為了不公然違反國(guó)際法規(guī)則同時(shí)也起到疏散難民的目的，歐盟創(chuàng)造性地提出了“安全第三國(guó)”的想法。

然而，從總體上看，都柏林規(guī)則的兩項(xiàng)基本原則都與國(guó)際難民法發(fā)生了不同程度的抵觸。這種沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先是難民權(quán)利的整體性遭到曲解。都柏林規(guī)則的制定者傾向于從限制難民權(quán)利的角度對(duì)國(guó)際法進(jìn)行闡釋，對(duì)于一些在《日內(nèi)瓦公約》內(nèi)未明文規(guī)定的派生權(quán)利持否定態(tài)度。這對(duì)《維也納條約法公約》之中“善意解釋”構(gòu)成了挑戰(zhàn)。事實(shí)上，都柏林規(guī)則最終被歐盟立法采納，是成員國(guó)之間曠日持久的談判后妥協(xié)的結(jié)果。難民問(wèn)題是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題，一方面涉及到民族融入過(guò)程中的認(rèn)同，另一方面也涉及到難民公民權(quán)利的給予與本國(guó)國(guó)民之間的關(guān)系，處理不好這兩大方面，會(huì)對(duì)社會(huì)造成沖擊。因此，這也是各個(gè)國(guó)家對(duì)難民持保留態(tài)度的極其重要的原因。

其次是難民選擇庇護(hù)國(guó)家的權(quán)力被剝奪。都柏林規(guī)則只允許難民向第一入境國(guó)申索其公約權(quán)力，這使得難民在庇護(hù)國(guó)家的認(rèn)定問(wèn)題上完全失去了話語(yǔ)權(quán)。難民只能向某個(gè)歐盟成員國(guó)提交庇護(hù)申請(qǐng)，他們做的只有服從。但是難民自主的選擇權(quán)利是得到國(guó)際人權(quán)法充分理解與支持的，《世界人權(quán)宣言》第14條規(guī)定“人人有權(quán)在其他國(guó)家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害”。如果采用保障難民基本權(quán)利和自由的最廣泛的定義來(lái)解釋，所謂“其他國(guó)家”應(yīng)當(dāng)是指能向難民提供庇護(hù)的世界上的所有國(guó)家。此外，聯(lián)合國(guó)難民署不接受“安全第三國(guó)”名單，因?yàn)檫@個(gè)由不同國(guó)家各自制定出的名單，其可信度堪憂；難民署強(qiáng)調(diào)難民地位的審查應(yīng)當(dāng)逐案逐辦，而不是將從普遍意義上訂立的標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單重復(fù)地運(yùn)用到所有庇護(hù)國(guó)之中。

4 結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)看，都柏林規(guī)則所確立的以“第一入境國(guó)”為代表的庇護(hù)申請(qǐng)的責(zé)任劃分機(jī)制本身是好的，它厘清了歐洲各國(guó)的責(zé)任，減輕了部分歐盟成員國(guó)的壓力使這些國(guó)家的庇護(hù)體系免于崩潰，責(zé)任劃定也更有利于國(guó)際組織和國(guó)際社會(huì)的有效監(jiān)督。但是實(shí)際情況是，這種責(zé)任的劃分被用于推卸責(zé)任。一些學(xué)者還認(rèn)為“安全第三國(guó)”就是歐洲難民的“泄洪渠”。另外，都柏林規(guī)則對(duì)國(guó)際難民法精神的違背和對(duì)難民部分人權(quán)的忽視，仍是需要解決的問(wèn)題。特別是在目前歐洲各國(guó)極右勢(shì)力抬頭、疑歐思潮和保護(hù)主義甚囂塵上的背景下，建立一個(gè)真正可以在各成員國(guó)之間進(jìn)行責(zé)任均衡分配的、有實(shí)際拘束力的機(jī)制似乎遙遙無(wú)期。

【注釋】

①坦佩雷首腦峰會(huì)的決議全文，參見http：//www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm，2017年12月18日最后一次訪問(wèn)。