總規(guī)改革背景下大城市生態(tài)空間管控模式探索

單穎 李鑫

摘要：我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，長期以來過于強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，導致對人和所依賴的生態(tài)環(huán)境的關注度不足，造成了一系列的生態(tài)環(huán)境問題，如：城市生態(tài)空間數(shù)量不足、生態(tài)廊道遭破壞以及生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)效應發(fā)揮不足等。隨著生態(tài)文明納入“五位一體”發(fā)展體系，迎來了我國生態(tài)保護工作的高潮，對生態(tài)空間等非建設用地關注日益密切。本文結(jié)合新一輪總規(guī)改革試點工作的沈陽市實踐，探索大城市生態(tài)空間管控模式，從規(guī)劃編制、管理、實施層面總結(jié)沈陽市生態(tài)控制線劃定及管控的新思路，有效避免城市建設和發(fā)展的無序蔓延，促進城市建設實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

Abstract： China's rapid economic development has long placed emphasis on economic development， which has led to insufficient attention to human beings and ecological environment， and caused a series of ecological environment problems. With the integration of ecological civilization into the "five-in-one" development system， it has ushered in the climax of ecological protection in China， and has paid more attention to non-construction land. Combining with the practice of Shenyang in the new round of pilot reform of general rules， this paper explores the control mode of ecological space in big cities， summarizes the new ideas of delineation and control of ecological control line in Shenyang from the planning， management and implementation levels， effectively avoids the disorderly spread of urban construction and development， and promotes the sustainable development of urban construction.

關鍵詞：總規(guī)改革；生態(tài)控制線；多規(guī)合一

Key words： general rules reform；ecological control line；multi-gauge integration

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）27-0016-04

1 生態(tài)空間的管控歷程與思考

現(xiàn)代社會已步入生態(tài)文明時代，是人們由關注物質(zhì)生產(chǎn)，意在征服自然向與自然和諧共生，關注生態(tài)環(huán)境保護的轉(zhuǎn)變。1973年8月中國第一個全國性環(huán)境保護文件《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》發(fā)布，標志了我國生態(tài)環(huán)境管控工作的正式開始。

長期以來，針對如何對我國生態(tài)環(huán)境進行管控，不同部門均在各自的專業(yè)領域內(nèi)開展了相關研究：環(huán)保部門主要針對環(huán)境的整治和保護，偏重于污染治理等方面；林業(yè)部門強調(diào)植樹造林、林業(yè)總量及發(fā)展等內(nèi)容；能源系統(tǒng)更多從能源開發(fā)利用、應對氣候變化等角度研究；國務院發(fā)展研究部門關注體制、機制和政策的研究等。規(guī)劃部門注重從滿足城市發(fā)展的用地布局角度對生態(tài)空間進行控制保護，主要對其用地范圍進行管控。在經(jīng)歷了多年的摸索后，中央出臺了一系列政策文件，對生態(tài)保護有了更細致的要求和更有效的管控手段，提出劃定生態(tài)保護紅線。

生態(tài)控制線是在生態(tài)保護紅線的基礎上，從規(guī)劃統(tǒng)籌角度，對生態(tài)資源的全面梳理，并結(jié)合城市發(fā)展趨勢充分考慮對城市增長動力與生態(tài)空間保護的關系和城市生態(tài)系統(tǒng)整體功能發(fā)揮所劃定的生態(tài)控制線，不僅是約束城市發(fā)展的增長邊界，更是可持續(xù)發(fā)展的根基。劃定生態(tài)控制線應作為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式、提升城市發(fā)展質(zhì)量的重要抓手。

2 總規(guī)改革背景下生態(tài)空間管控內(nèi)涵

2.1 由僅關注中心城區(qū)向全域空間轉(zhuǎn)變

針對傳統(tǒng)對生態(tài)空間的管控在規(guī)劃編制和管理中過多集中關注中心城區(qū)，缺乏市縣全域?qū)用婵臻g統(tǒng)籌的短板，新一輪城市總體規(guī)劃改革強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、生態(tài)資源保護以及人與自然的和諧相處。

2.2 由僅關注生態(tài)空間數(shù)量向量質(zhì)并重轉(zhuǎn)變

城市的快速發(fā)展擴張占用了大量生態(tài)資源，使得生態(tài)用地總量逐漸減少。城市的開發(fā)建設不斷向生態(tài)空間蔓延，對大氣、土壤、水體等生態(tài)要素造成污染，生態(tài)空間的生態(tài)質(zhì)量得不到保障。總規(guī)改革要求目標指標可落實，因此，強調(diào)各類生態(tài)資源生態(tài)功能的有效發(fā)揮和生態(tài)網(wǎng)絡的完整性，提升自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，實現(xiàn)“量質(zhì)并重”。

2.3 由僅關注生態(tài)空間劃定向可落實監(jiān)管轉(zhuǎn)變

生態(tài)空間的管理涉及眾多部門，導致生態(tài)管控工作難以有效監(jiān)管?？傄?guī)改革要求對生態(tài)空間進行全生命周期的管控，首先需要明確各管理部門職責，確保生態(tài)空間的邊界落實，制定適宜的監(jiān)督考核機制，保證建設項目不侵占生態(tài)空間，以保障生態(tài)資源的合理利用和有效管理。

3 沈陽市生態(tài)空間管控的實踐探索

3.1 背景

沈陽地理環(huán)境優(yōu)越，市區(qū)以平原為主，地勢向西、南逐漸開闊平展，由山前沖洪積過渡為大片沖積平原，屬于溫帶半濕潤大陸性氣候，多年年均降雨量約為600mm。

山脈：以渾河為界，渾河以北由吉林哈達嶺東北向西南楔入城市，渾河以南由千山東南向西北楔入城市，形成“東山”格局。

水脈：以遼河為界，遼河以北秀水河、養(yǎng)息牧河、柳河、繞陽河自南向北匯入遼河；遼河、蒲河、渾河自東向西匯集于城市西部地區(qū)，形成“西水”格局。

沈陽市一直積極推進生態(tài)文明建設，強調(diào)綠色發(fā)展，先后獲得國家森林城市（2004年）、國家環(huán)保模范城市（2004年）、國家園林城市（2008年）、全國文明城市（2015年）、中國十佳冰雪旅游城市（2017年）等榮譽。結(jié)合2016年9月起沈陽市開展的“多規(guī)合一”改革工作，編制完成了《沈陽振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，確定了多方認可的沈陽市的理想空間格局，完成了沈陽市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)控制線劃工作，明確了規(guī)劃區(qū)內(nèi)“建”與“非建”空間，劃定了“三環(huán)、三帶、四楔”以及“沿渾河1公里”的重點生態(tài)管控區(qū)，并配套完成了《沈陽市生態(tài)控制線管理規(guī)定》，對項目準入、生態(tài)控制線局部調(diào)整等重大事項的程序問題進行規(guī)定，以進一步在程序上保障對生態(tài)控制線的剛性管控。2017年9月，住建部確定將沈陽作為新一輪總規(guī)改革的試點城市之一，開啟了全域生態(tài)控制線劃定的規(guī)劃編制和實施管理工作。

3.2 管控實踐

3.2.1 總體思路

劃定生態(tài)控制線的管控模式是從規(guī)劃統(tǒng)籌角度，對生態(tài)資源的全面梳理，特大城市生態(tài)空間的管控不應單純地對生態(tài)要素本身進行控制，應從宏觀結(jié)構(gòu)與生態(tài)網(wǎng)絡的大局出發(fā)，基于全域生態(tài)安全格局將生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田、生態(tài)綠楔等劃入生態(tài)控制線進行管控，并從實際管理的操作層面解決生態(tài)線內(nèi)的利益博弈、拆遷安置、生態(tài)補償、后續(xù)管理與發(fā)展等問題。沈陽市著眼于城市全域生態(tài)安全格局的保護目標，針對近幾年開展的規(guī)劃管控的實踐和問題，從規(guī)劃編制、管理和實施層面開展了一套完整的城市生態(tài)空間管控探索實踐。

3.2.2 規(guī)劃編制層面

在保證城市建設發(fā)展要求下確定城市的理想空間結(jié)構(gòu)，將生態(tài)控制線分級，設置彈性生態(tài)空間，與核心生態(tài)要素一起共同構(gòu)成城市整體生態(tài)格局，實保障城市生態(tài)安全底線。借助生態(tài)分析等手段，基于生態(tài)系統(tǒng)復合功能進行分析，對各類生態(tài)用地進行評價，解決生態(tài)用地存在破碎化和連通性不足等問題，進一步明確生態(tài)空間邊界，明確生態(tài)效應等級。結(jié)合承載力分析實現(xiàn)城市空間格局的優(yōu)化，促進城市組團式復合發(fā)展。

3.2.2.1 以總體規(guī)劃為引領，形成空間發(fā)展共識

新一輪《沈陽市總體規(guī)劃》中構(gòu)建了沈陽市理想的空間形態(tài)，明確山、水、城的關系，解決了城市增長邊界不明確和城市生態(tài)系統(tǒng)安全問題。以“南北兩區(qū)、東山西水、一河兩岸、一主三副”的理想格局為戰(zhàn)略引領，樹立整體性觀念，整合空間資源，明確各區(qū)域主體功能，科學劃定體現(xiàn)空間發(fā)展戰(zhàn)略共識的生態(tài)控制線，進一步明確建與非建空間有效指導區(qū)域發(fā)展，增強城市整體性、系統(tǒng)性、生長性，避免了城市“攤大餅”式無序發(fā)展。

3.2.2.2 以多規(guī)合一為手段，強化部門空間協(xié)調(diào)

借助“多規(guī)合一”平臺劃定沈陽市全域生態(tài)控制線，對涉及空間規(guī)劃體系的32個部門，66個專項規(guī)劃進行梳理協(xié)調(diào)，包括永久基本農(nóng)田劃定、林地布局規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃、水系規(guī)劃、十三五規(guī)劃等。最終形成協(xié)調(diào)各類規(guī)劃、線位清晰的生態(tài)控制線“一張圖”，劃定了10598平方公里生態(tài)控制區(qū)和2262平方公里的建設控制區(qū)，并將生態(tài)控制線細化為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)。突出了底線思維，強化了剛性控制，建立了生態(tài)管控明確、建設管理清晰的控制線體系。

3.2.2.3 以承載力分析為基礎，保證規(guī)劃科學合理

通過統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)和用地分類，完成各類空間基礎數(shù)據(jù)坐標轉(zhuǎn)換，建立空間規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)庫。以空間基礎網(wǎng)格數(shù)據(jù)為本底，系統(tǒng)梳理人口、用地、建筑、工商企業(yè)、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、建設項目、交通市政和地下管線等要素數(shù)據(jù)，全面摸清并分析國土空間本底條件，實現(xiàn)屬性信息空間關聯(lián)，建立可定位、可測量、可分析的全域數(shù)字化現(xiàn)狀數(shù)據(jù)體系，在此基礎上開展資源承載力、環(huán)境承載力評價和生態(tài)敏感性分析，依據(jù)評價和分析結(jié)果，綜合確定生態(tài)區(qū)域，科學劃定生態(tài)空間邊界。

3.2.3 管理層面

3.2.3.1 明確部門管理事權(quán)，落實責任管理主體

按照專項內(nèi)容、事權(quán)歸屬分類分項，構(gòu)建層次分明、事權(quán)清晰的全域空間規(guī)劃圖層體系，細化并明確了各類空間和保護邊界的配套責任主體，進一步理順了各級各部門空間管理事權(quán)和監(jiān)管職責，實現(xiàn)各部門按事權(quán)對邊界的協(xié)同管理，為邊界的共管共用奠定基礎，推動由部門管理向綜合管理，由政府部門化向政府整體化轉(zhuǎn)變。

3.2.3.2 建立信息平臺，實現(xiàn)管控考核監(jiān)管

充分利用信息化技術(shù)，通過“多規(guī)合一綜合管理平臺”實現(xiàn)對全域生態(tài)控制線的規(guī)劃引導，控制線剛性控制的實施狀態(tài)的監(jiān)測與分析，切實保障生態(tài)控制線落實。將生態(tài)控制線數(shù)據(jù)入庫到“多規(guī)合一”“一張藍圖“中，借助“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺，各個部門可通過平臺對邊界空間信息進行查詢、共享及業(yè)務協(xié)同辦理，強化在項目生成及審批環(huán)節(jié)對生態(tài)控制線的校核與監(jiān)管，實現(xiàn)各部門按事權(quán)對管控空間的協(xié)同管理。

3.2.3.3 出臺管理辦法，明確管理細則

開展《沈陽市生態(tài)控制線管理規(guī)定》的編制工作，明確生態(tài)控制線的管理細則，包括劃定與調(diào)整程序、生態(tài)控制線內(nèi)可開展項目和既有建設項目的要求、利用要求以及監(jiān)督管理職責等規(guī)定。進一步在程序上保障對生態(tài)控制線的剛性管控，確保生態(tài)控制線切實落地，兼顧剛性管控與合理利用需求，約束城市發(fā)展的增長邊界，實現(xiàn)沈陽市可持續(xù)發(fā)展。

3.2.4 實施層面

3.2.4.1 定樁定點，以空間邊界落地促實施

以重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)生態(tài)控制線為試點，開展定點、定位、定樁工作，在實際用地空間上明確落實邊界。通過定點定樁，將非建空間牢牢固定在實際用地空間上，實現(xiàn)控制邊界可視、可管。

3.2.4.2 開展實施性規(guī)劃，推進生態(tài)工程建設

開展實時性規(guī)劃是生態(tài)控制線規(guī)劃編制成果得以實施的關鍵環(huán)節(jié)。依托“全域生態(tài)控制線規(guī)劃”，統(tǒng)籌村莊建設、農(nóng)田保護、生態(tài)修復等保護和建設訴求，開展《小流域治理規(guī)劃》、《郊野公園建設規(guī)劃》、《一河兩岸建設規(guī)劃》等各項生態(tài)實施性規(guī)劃，使生態(tài)空間體系得以落實。

3.2.4.3 制度保障，完善實施機制和政策研究

完善生態(tài)控制線內(nèi)生態(tài)補償政策、新增建設項目準入控制機制、既有項目清理處置等的具體制度保障等，減少規(guī)劃實施的阻力，從而保證控制線邊界控制的有效實施。

4 結(jié)語

面對新一輪城市總體規(guī)劃改革契機，劃定生態(tài)控制線將成為保護城市有限的生態(tài)資源、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提升城市環(huán)境質(zhì)量及引導城市健康發(fā)展的有效手段。沈陽市作為東北地區(qū)的特大城市，從劃定規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)控制線到全域空間生態(tài)控制線，積累了一定的實踐經(jīng)驗，但也存在很多不足，如生態(tài)空間的管控層級和管控手段仍需細化，生態(tài)空間內(nèi)功能應進一步加強引導和統(tǒng)籌等，還應繼續(xù)探索和完善生態(tài)控制線劃定和具體管控細則，為保護沈陽市生態(tài)資源環(huán)境做出更多努力。

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