中心鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素、 經(jīng)驗借鑒及對策

葉生

黨的十九大報告指出：以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。中心鎮(zhèn)上接縣城，下聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為農(nóng)村區(qū)域性的經(jīng)濟中心，是推動城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要載體。近年來，自上而下，中心鎮(zhèn)建設(shè)越來越引起關(guān)注和重視。從認識定位看，由建設(shè)小城鎮(zhèn)到建設(shè)中心鎮(zhèn)，反映了對城市化認識的深化和提升。隨著城市化的發(fā)展，中心鎮(zhèn)必將承擔(dān)起城市的部分功能，成為中心城市之間的副增長極。從目標(biāo)任務(wù)看，江蘇各縣域都把城鎮(zhèn)化作為發(fā)展的重要戰(zhàn)略。截止2017年末，南通城鎮(zhèn)化率達到58.73%，并正以每年1—2個百分點的速度推進。如此迅速龐大的城市化發(fā)展趨勢和任務(wù)，僅僅需要中心城市的規(guī)模擴張是不夠的，必定需要中心城鎮(zhèn)來完成部分城市化的任務(wù)。

一、中心鎮(zhèn)建設(shè)面臨的問題

1.集聚和輻射能力不強。目前南通中心鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，集聚和輻射能力不強。筆者在南通市如東縣作了調(diào)研，該縣栟茶、河口、岔河三個首批市級中心鎮(zhèn)，2017年，平均每個中心鎮(zhèn)的總?cè)丝跒?6.9 萬，鎮(zhèn)區(qū)人口為 1.6 萬，中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口占全鎮(zhèn)人口比重為 27.2 %，城市化水平為 27.2 %，與全市城市化平均水平還有一定差距。研究表明，中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口5萬以上，才能產(chǎn)生一定的集聚效應(yīng)；鎮(zhèn)區(qū)人口10 萬以上，才能滿足城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套經(jīng)濟型的要求。城鎮(zhèn)規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，難以把周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源集聚起來，對鎮(zhèn)域經(jīng)濟也無法起到輻射作用。就南通而言，目前全市中心鎮(zhèn)處于非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，呈現(xiàn)大規(guī)模和小規(guī)模并存的格局。南通傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展過程中走的是分散發(fā)展的道路，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是集聚在鎮(zhèn)區(qū)，而是分散布局在村落。對于那些規(guī)模偏小的中心鎮(zhèn)，因基礎(chǔ)薄弱、規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)層次低，輻射帶動能力弱，集聚力不強。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。相當(dāng)一部分中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平跟不上經(jīng)濟發(fā)展的要求，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)長期依賴政府投資的狀況一直沒有改變。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部和外部交通道路布局不合理，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)外通達性不暢；水、電、污水排網(wǎng)的建設(shè)跟不上城鎮(zhèn)發(fā)展的需要；通訊信息網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)展滯后；忽視生態(tài)環(huán)境保護，生活配套設(shè)施投入不足。中心鎮(zhèn)建筑設(shè)計水平和工程質(zhì)量不高，存在多鎮(zhèn)一面、缺少自身特色的問題。受傳統(tǒng)運行機制和思維的影響，鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置、管理體制等都按照原有小城鎮(zhèn)模式運行，很少承擔(dān)起城市管理、社會服務(wù)等職能，在服務(wù)方式上呈現(xiàn)出單一性、分散性、低效性特征，醫(yī)療、教育、文體、衛(wèi)生等社會事業(yè)滯后，公共服務(wù)機制不健全，整體服務(wù)水平較低，無法滿足群眾日益增長的多層次、多樣化的服務(wù)需求。

3.發(fā)展要素嚴(yán)重匱乏。不少中心鎮(zhèn)反映，目前建設(shè)用地不足、人才匱乏和資金缺口已成為制約中心鎮(zhèn)發(fā)展的三大瓶頸。第一，土地資源緊缺。大部分中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展仍很大程度依賴勞動密集型產(chǎn)業(yè)，對土地的需求較多，不少中心鎮(zhèn)建設(shè)用地總量嚴(yán)重不足，非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展對土地的需求與基本農(nóng)田保護之間的矛盾日益突出。第二，人才難以積聚。流入中心鎮(zhèn)的人員以低素質(zhì)、低技能的外來務(wù)工人員為主，高層次人才不愿意向中心鎮(zhèn)流入，城市規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟管理等專業(yè)人才匱乏。第三，建設(shè)資金缺乏。現(xiàn)有各級財政支持加快中心鎮(zhèn)發(fā)展投入普遍較低。融資渠道不暢，財力薄弱，缺乏穩(wěn)定規(guī)范的資金來源，負債多，資金投入明顯滯后于發(fā)展需求。

4.中心鎮(zhèn)政府責(zé)權(quán)不匹配。近幾年，中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，鎮(zhèn)政府承擔(dān)的職能逐漸擴大到經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)等各個領(lǐng)域，但是小城鎮(zhèn)的管理權(quán)限尤其是城市管理權(quán)限缺乏嚴(yán)重，客觀上要求增加鎮(zhèn)級管理權(quán)限和綜合服務(wù)能力。現(xiàn)行的“條塊”管理體制中公安、工商、稅務(wù)等具有行政執(zhí)法權(quán)的部門實行的是垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏法律賦予的執(zhí)法權(quán)和主體資格，形成了“市一級的工作要求，縣一級的經(jīng)濟地位，鎮(zhèn)一級的管理權(quán)限”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有行政執(zhí)法權(quán)和決策權(quán)，在當(dāng)前依法行政的環(huán)境背景下，導(dǎo)致“權(quán)在部門，事在基層”，“看得見的管不了，管得了的看不見”，權(quán)限和職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際承擔(dān)的管理服務(wù)任務(wù)極不協(xié)調(diào)。

5.中心鎮(zhèn)布局還需進一步完善。中心鎮(zhèn)的選取標(biāo)準(zhǔn)主要基于兩個準(zhǔn)則，一是看該中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會綜合實力能否帶動其周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，二是看其地理位置是否為周邊地區(qū)的中心。一般情況下，中心鎮(zhèn)的選擇應(yīng)采取“非均衡模式下的相對均衡”模式，以縣域為基本的選擇單位，以避免中心鎮(zhèn)的不平衡分布。根據(jù)城市地理學(xué)的最小六邊形網(wǎng)絡(luò)模型，兩個中心鎮(zhèn)之間的距離應(yīng)為26公里。從目前確定的19個中心鎮(zhèn)來看，中心鎮(zhèn)的空間分布與經(jīng)濟發(fā)展水平的不一致性，要求中心鎮(zhèn)布局應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、交通區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)聚集程度、均衡輻射半徑區(qū)域，通過區(qū)劃調(diào)整，實現(xiàn)中心鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組。

二、蘇南中心鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗?zāi)毤皩δ贤ǖ膯⑹?/p>

蘇南在推進中心鎮(zhèn)建設(shè)中，充分發(fā)揮本地區(qū)地理環(huán)境、人文歷史、產(chǎn)業(yè)特色的優(yōu)勢，逐步解決小城市化過程中存在的問題，走出了一條特色發(fā)展之路。概括起來，一是以產(chǎn)業(yè)集聚推動城市發(fā)展，以城市發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)升級。依靠產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢，積極實施投融資體質(zhì)改革，大膽嘗試“民資造城”，通過民間資本投資建設(shè)教育文化體育等公共設(shè)施。二是以體制改革促進機制創(chuàng)新。按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業(yè)投資，吸引社會力量參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，拓展城市建設(shè)融資渠道。創(chuàng)新行政管理機制。成立了工商、城管等分局，以更加適應(yīng)城市化發(fā)展需要。創(chuàng)新社會保障機制。積極推進社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、特困戶最低生活保障等社會保障制度。三是以文化旅游帶動產(chǎn)業(yè)和城市集聚發(fā)展。整合鎮(zhèn)域山水、歷史、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等民俗文化資源，加大歷史遺存保護，復(fù)興古鎮(zhèn)形態(tài)和意境。比如，昆山充分利用陽澄湖、巴城、周莊等生態(tài)景觀資源，加快建設(shè)“產(chǎn)業(yè)新城、文化名鎮(zhèn)、人居花園”，打造經(jīng)濟、文化、旅游中心。四是以高起點規(guī)劃帶動中心鎮(zhèn)建設(shè)。以花橋為例，先后聘請上海城規(guī)院、新加坡邦城、日本野村、英國阿特金斯、香港易道等國內(nèi)外著名機構(gòu)聯(lián)合編制完成了具有前瞻性和國際水準(zhǔn)的總體規(guī)劃、功能分區(qū)劃、控制性規(guī)劃和城市設(shè)計等不同層次、不同深度的規(guī)劃600余項，基本做到了規(guī)劃全覆蓋，為商務(wù)城空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供科學(xué)指導(dǎo)。

三、加快中心鎮(zhèn)建設(shè)的政策建議

1.完善規(guī)劃體系，加強對中心鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)。目前各地的中心鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)全面啟動，并在適時結(jié)合實際情況動態(tài)調(diào)整。在規(guī)劃編制過程中，首先要抓好中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編，必須按照建設(shè)小城市和特色鎮(zhèn)的目標(biāo)定位和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，著眼于整個鎮(zhèn)域范圍甚至周邊更大區(qū)域來研究城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略和空間布局；明確強制性內(nèi)容，努力提高總體規(guī)劃的前瞻性和超前性；突出中心鎮(zhèn)在縣（市）域總體規(guī)劃中的地位，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)地規(guī)劃中心鎮(zhèn)的發(fā)展。其次，加強近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施規(guī)劃的編制。在總體規(guī)劃修編完善的基礎(chǔ)上，中心鎮(zhèn)要突出抓好近期建設(shè)規(guī)劃、各功能區(qū)的詳細規(guī)劃以及交通、給排水、供電、環(huán)保、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的專業(yè)規(guī)劃。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，對鎮(zhèn)五年內(nèi)的重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、中低收入居民的住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護等內(nèi)容進行統(tǒng)籌安排，合理布局；對中心鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的重要區(qū)塊，如舊城改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等都要編制控制性詳細規(guī)劃；對中心鎮(zhèn)重要地段、重要節(jié)點做好城市設(shè)計，控制其平面布局、建設(shè)容量和風(fēng)貌特色，提升建設(shè)品位，既要體現(xiàn)出時代氣息，又要保護好具有地方特色的自然人文景觀，切實處理好經(jīng)濟和社會發(fā)展與保護自然、人文環(huán)境的關(guān)系。

2.加速產(chǎn)業(yè)集聚，培育中心鎮(zhèn)的特色經(jīng)濟。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)和基本動力，中心鎮(zhèn)要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化就必須獲得產(chǎn)業(yè)支撐。加快產(chǎn)業(yè)集聚，主要有三種途徑：一是特色集聚，即主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚。二是生產(chǎn)要素集聚，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模集聚。三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化集聚，形成集約發(fā)展優(yōu)勢。建議今后要對技術(shù)改造和創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場建設(shè)的項目安排和資金扶持，應(yīng)優(yōu)先向中心鎮(zhèn)傾斜。中心鎮(zhèn)應(yīng)積極培育城鎮(zhèn)特色經(jīng)濟和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，根據(jù)自身的功能定位，培育各具特色的工業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)集鎮(zhèn)、旅游古鎮(zhèn)等。應(yīng)該用產(chǎn)業(yè)集群思想指導(dǎo)中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，政府的首要任務(wù)是在對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展、要素供給、市場需求等狀況綜合分析論證的基礎(chǔ)上，選擇出某一根植性較強、關(guān)聯(lián)作用較大的核心產(chǎn)業(yè)加以培育和扶持。

3.加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活環(huán)境。與城市比較而言，中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件很不完善，這是制約中心鎮(zhèn)發(fā)展的重要障礙。在中心鎮(zhèn)建設(shè)中要堅持統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則，按照“先地下、后地上”，“先基礎(chǔ)設(shè)施、后主體建筑”的操作程序，重點解決好供電、供水、道路和通訊等設(shè)施的配套建設(shè)。中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)水平關(guān)系到中心鎮(zhèn)的造血功能和社會承載能力。依據(jù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施配置水平需適度超前的原則，應(yīng)按照中小城市的要求配置中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施，加強中心鎮(zhèn)的環(huán)保、綠化、道路、給排水、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，加快城鎮(zhèn)教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視、社會福利和就業(yè)保障等社會公共設(shè)施的建設(shè)。

（作者單位：江蘇省南通市云頂實業(yè)總公司）