政府視角下養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇研究綜述

邢瀟雨 趙金煜 劉彩霞

摘要：采用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施將成為解決我國養(yǎng)老難題的重要方法之一，科學(xué)的選擇最優(yōu)合作伙伴對(duì)項(xiàng)目成功至關(guān)重要。通過梳理養(yǎng)老PPP模式的相關(guān)文獻(xiàn)，分析養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇的研究現(xiàn)狀，指出現(xiàn)有研究的不足及未來的研究方向，在推動(dòng)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的發(fā)展上具有現(xiàn)實(shí)意義。

Abstract： Adopting PPP mode to build pension facilities will become an important way to solve the problem of providing for the aged in China. Scientific selection of the best partners is very important for project success. By combing the relevant literature of pension PPP mode， this paper analyzes the research status of the selection of the PPP project partners， pointing out that there is a lack of research and the future research direction， which is of practical significance in promoting the development of the PPP project.

關(guān)鍵詞： PPP；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；合作伙伴選擇；綜述

Key words： PPP；pension institutions；partner selection；overview

中圖分類號(hào)：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）26-0273-03

0 引言

隨著我國老齡化進(jìn)程的加快，養(yǎng)老事業(yè)將面臨巨大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的養(yǎng)老模式，由于依賴政府財(cái)政、融資渠道單一，已難以滿足社會(huì)需求。為緩解養(yǎng)老壓力，財(cái)政部在《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中首次提出將PPP模式運(yùn)用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施中。PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP）即政府部門與私人企業(yè)合作伙伴模式，養(yǎng)老PPP模式是指政府特許有投資運(yùn)營能力的社會(huì)資本方建設(shè)運(yùn)營養(yǎng)老設(shè)施，截至2018年2月28日，財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作管理庫中共有養(yǎng)老類項(xiàng)目376個(gè)，采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已成未來趨勢(shì)。

PPP模式在國內(nèi)發(fā)展時(shí)間較短，但運(yùn)營期普遍較長。近年來，學(xué)者們也主要針對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的可行性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行研究。而政府作為項(xiàng)目發(fā)起方，保證項(xiàng)目順利完成的根本是選擇適合且值得信任的社會(huì)資本方合作伙伴。因此，科學(xué)的從參與投標(biāo)的合作伙伴候選人中選出最優(yōu)者，并保證合作伙伴在運(yùn)營過程中保持高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要，通過對(duì)養(yǎng)老PPP模式、PPP模式合作伙伴選擇等相關(guān)領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀梳理，能夠?yàn)榻ㄔO(shè)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的合作伙伴選擇標(biāo)準(zhǔn)提供理論支持。

1 PPP模式的概念及特點(diǎn)

PPP模式起源于英國，在政府財(cái)政不能支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情形下，英國創(chuàng)新性的將私人資本引入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，隨著時(shí)代的發(fā)展，PPP模式逐漸在全球得到認(rèn)可，在建筑、學(xué)校、醫(yī)院等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。但由于各國政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在差異，PPP 至今沒有統(tǒng)一的定義。葉曉甦、徐春梅通過梳理國內(nèi)外公私合作歷史，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，對(duì)PPP模式進(jìn)行了定義：PPP模式是公私雙方為提供公共產(chǎn)品服務(wù)、實(shí)現(xiàn)特定公共項(xiàng)目的公共效益而建立的項(xiàng)目全生命期關(guān)系性契約的合作伙伴、融資、建設(shè)和經(jīng)營管理模式[1]。

關(guān)于PPP模式的特征，陳志敏、張明[2]歸納認(rèn)為，我國的PPP模式具有公私合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)四個(gè)要點(diǎn)。劉薇通過長期研究，認(rèn)為PPP模式的核心特征有三個(gè)：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)[3]，該說法被廣泛引用。圍繞PPP模式的核心特征，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了充分的討論和深入的探究：在伙伴關(guān)系方面，H. Ping Tserng等[4]利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，明確了PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者及其互動(dòng)方式。在利益與績效方面，Lizhong She等[5]從合同治理角度出發(fā)，建立PPP模式下綜合政府管理效率、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)收益的合同治理績效指標(biāo)體系。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，Medda F[6]以BOT項(xiàng)目為研究對(duì)象，通過構(gòu)建仲裁博弈模型確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。

2 養(yǎng)老PPP模式可行性現(xiàn)狀

目前，國外對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的研究較少，原因有以下兩點(diǎn)：①發(fā)達(dá)國家步入老齡化時(shí)間較早，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求與供給已經(jīng)達(dá)到平衡，機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營也已經(jīng)成熟。②發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用公私分立形式，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于私人收益機(jī)構(gòu)，無需采用PPP模式[7]。而由于我國的特殊國情，養(yǎng)老PPP模式能夠彌補(bǔ)政府財(cái)政危機(jī)，提高養(yǎng)老項(xiàng)目的運(yùn)行效率，優(yōu)勢(shì)顯著，因此，針對(duì)養(yǎng)老PPP模式的研究應(yīng)運(yùn)而生。胡桂祥、王倩[8]通過對(duì)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前存在的問題進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)合PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所具有的優(yōu)勢(shì)，闡述了PPP模式應(yīng)用于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的必要性。王經(jīng)綾、華龍[9]通過估算我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求差，指出PPP模式是解決我國當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的有效方式。進(jìn)一步的，段洪波、楊竹晴[10]通過對(duì)河北省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，采用SWOT方法對(duì)兩者間對(duì)接能力進(jìn)行分析，得出合理結(jié)論。經(jīng)過不同學(xué)者研究證明，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)采用PPP模式在理論上具有可行性、適用性，充分證明養(yǎng)老PPP項(xiàng)目在未來有較廣闊的發(fā)展空間。

3 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇研究現(xiàn)狀

目前，合作伙伴選擇問題已經(jīng)引起了學(xué)者們的關(guān)注， 現(xiàn)有國內(nèi)外文獻(xiàn)對(duì)供應(yīng)鏈合作伙伴選擇等領(lǐng)域研究較多，在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的應(yīng)用主要針對(duì)BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）項(xiàng)目，主要從合作伙伴關(guān)系分析角度展開，重點(diǎn)對(duì)合作伙伴選擇指標(biāo)體系構(gòu)建及模型構(gòu)建進(jìn)行深入探討。

3.1 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴分析

從合作伙伴要求角度出發(fā)，國外早期文獻(xiàn)通過理論研究、實(shí)證研究解決了PPP模式特許經(jīng)營者的相關(guān)問題：Kumaraswamy[11]提出建立合作伙伴評(píng)價(jià)的整合框架，通過對(duì)PPP項(xiàng)目是否可以持續(xù)獲得預(yù)期績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，綜合考察特許經(jīng)營者。張學(xué)清[12]將中國、美國及英國的PPP模式實(shí)施情況進(jìn)行對(duì)比，并找出合作伙伴與項(xiàng)目成功因素之間的關(guān)系。Zhang S[13]全面回顧了PPP在中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，提出了合作伙伴選擇現(xiàn)階段存在的問題，并給出解決建議。Liu J等[14]采用實(shí)物期權(quán)構(gòu)建了PPP項(xiàng)目合作伙伴競爭程度評(píng)價(jià)模型，對(duì)政府在談判中如何提供擔(dān)保給出了建議。

3.2合作伙伴選擇指標(biāo)體系構(gòu)建

基于政府角度，選擇社會(huì)資本方時(shí)需要對(duì)合作伙伴的各方面能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，在指標(biāo)體系構(gòu)建方面，國內(nèi)外學(xué)者提供了豐富的思路：張學(xué)清較早[15]通過定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，建立BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營者評(píng)價(jià)系統(tǒng)，針對(duì)財(cái)務(wù)、技術(shù)、HSE（安全、健康和環(huán)保）及管理四個(gè)維度的92項(xiàng)指標(biāo)向世界范圍內(nèi)專家發(fā)放問卷，通過對(duì)四維度初步指標(biāo)體系的細(xì)化，建立了特許權(quán)經(jīng)營者選擇的指標(biāo)體系。Marcus[16]為改善英國PPP項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程，分別從財(cái)團(tuán)性質(zhì)、技術(shù)能力和資金實(shí)力三個(gè)維度構(gòu)建了33項(xiàng)指標(biāo)。Mohammad[17]基于現(xiàn)有文獻(xiàn)和專家經(jīng)驗(yàn)，確定了資金、技術(shù)、組織、成本四個(gè)維度的22個(gè)特許經(jīng)營者的選擇標(biāo)準(zhǔn)。Aaron M.Anvuur等[18]從技術(shù)、可持續(xù)發(fā)展、關(guān)系三個(gè)影響PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營者選擇的因素入手建立指標(biāo)體系，同時(shí)采用“德爾菲法”證明該選擇模型的可操作性。Wang Wen-xiong等[19]構(gòu)建了由18個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)模型，包括融資、財(cái)務(wù)能力，設(shè)計(jì)、建造及運(yùn)營管理能力及其他方面。張水波等[20]從公共部門角度，構(gòu)建了基于財(cái)務(wù)、技術(shù)、管理和合作能力四個(gè)方面共17項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)公共部門科學(xué)選擇PPP項(xiàng)目私營部門具有借鑒意義。隨著研究的逐漸深入，專家們對(duì)與指標(biāo)維度的選取開始趨向統(tǒng)一，但也有部分學(xué)者創(chuàng)新性提出自己的看法。路浩等[21]基于社會(huì)成本視角，從財(cái)務(wù)、管理、技術(shù)、HSE及社會(huì)成本五個(gè)維度屬性29個(gè)指標(biāo)建立評(píng)標(biāo)模型。吳吳鸞[22]基于縣級(jí)項(xiàng)目視角，通過實(shí)地考察，將信譽(yù)因素考慮在內(nèi)，設(shè)計(jì)了由信譽(yù)、成果、技術(shù)、管理及資金五個(gè)維度構(gòu)成的選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，也有學(xué)者針對(duì)PPP的某一領(lǐng)域特點(diǎn)對(duì)合作伙伴選擇進(jìn)行探討：樓婷婷[23]總結(jié)了奧運(yùn)場館PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇經(jīng)驗(yàn)，從核心競爭力、合同執(zhí)行度、投標(biāo)文件三個(gè)方面考慮，構(gòu)建了三階段選擇模型。閏飛等[24]通過分析BOT模式下的道賀高速公路選擇合作伙伴失敗的原因，為政府的前期決策工作提供了建議。張軼[25]以三維視角出發(fā)，提出影響基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴選擇的三個(gè)因素為項(xiàng)目類型、融資水平及資金渠道、招投標(biāo)形式。戴大雙等[26]則探討了電廠BOT項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)的各個(gè)環(huán)節(jié)，從合作伙伴預(yù)期遇到的風(fēng)險(xiǎn)角度給出選擇特許經(jīng)營者需要注意的事宜。

3.3養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇模型構(gòu)建

在指標(biāo)體體系確立的基礎(chǔ)上，為更加合理的對(duì)各指標(biāo)的重要程度進(jìn)行確定，綜合選擇出符合要求的合作伙伴，學(xué)者們進(jìn)一步從定量的角度出發(fā)，構(gòu)建了合作伙伴選擇模型思路較為開拓：盧志剛、林卡[27]采用多目標(biāo)優(yōu)化方法，利用保留經(jīng)營策略的非支配遺傳算法求解，有助于選擇穩(wěn)定性高的合作伙伴。易欣[28]以PPP軌道交通為研究對(duì)象，提出了準(zhǔn)入規(guī)制、優(yōu)選程序和協(xié)商談判三階段合作伙伴選擇機(jī)制，給出了基于IAHP和Vague集理想解的優(yōu)選模型。宋波等[29]基于PPP項(xiàng)目參與方聯(lián)合滿意度最大原則，采用迭代算法進(jìn)行合作伙伴選擇。叢旭輝[30]從任務(wù)和關(guān)系視角出發(fā)，在系統(tǒng)整合云模型的優(yōu)勢(shì)和灰關(guān)聯(lián)法的優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會(huì)資本聯(lián)合體的合作伙伴優(yōu)選決策模型。章昀玥、張?jiān)茖幍萚31]引入熵權(quán)理論確定各指標(biāo)的權(quán)重，建立多層次模糊綜合評(píng)價(jià)模型，并引用實(shí)例驗(yàn)證了模型的實(shí)用性和科學(xué)性。何壽奎[32]著重考慮管理水平對(duì)項(xiàng)目的影響，通過建立函數(shù)分析了合作伙伴選擇的機(jī)制。

在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的合作伙伴選擇方面，學(xué)者們?nèi)蕴幱谔接戨A段，王浩鵬[33]通過對(duì)大連市四家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)證分析，通過ELECTRE法選擇出合適的合作伙伴。進(jìn)一步的，任志濤、雷瑞波[34]借助SPO模型建立養(yǎng)老合作伙伴選擇標(biāo)準(zhǔn)體系，運(yùn)用熵權(quán)法確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，完善了ELECTRE法的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇決策模型。杜虹靜[35]運(yùn)用聚類分析法和權(quán)重模糊綜合評(píng)價(jià)法相結(jié)合，通過數(shù)學(xué)模型選擇養(yǎng)老地產(chǎn)合作伙伴選擇。吳萍[36]等通過對(duì)三類合作伙伴優(yōu)劣勢(shì)的分析，提出養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇的政策建議。姜雪[37]基于混合多屬性群決策方法，通過在TOPSIS法中引入“垂面”距離的概念實(shí)現(xiàn)備選方案的優(yōu)劣排序，求解合作伙伴選擇模型。

4 總結(jié)及評(píng)述

本文從養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的研究背景入手，通過界定PPP模式的概念，梳理養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的研究現(xiàn)狀，對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇進(jìn)行研究綜述，現(xiàn)對(duì)主要的研究成果進(jìn)行評(píng)述。

①考慮養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，現(xiàn)有研究在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目可行性、體系建設(shè)等方面有了一定成果，充分證明了PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用的可行性與必要性，為解決養(yǎng)老難的現(xiàn)實(shí)問題提供了思路。

②現(xiàn)有PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇的研究已經(jīng)取得了有價(jià)值的發(fā)現(xiàn)?？v觀對(duì)合作伙伴選擇進(jìn)行研究的文章，主要解決了兩個(gè)問題：1）確定評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要是采用定性的專家訪談、問卷調(diào)查等方式，近年來針對(duì)BOT項(xiàng)目的指標(biāo)維度設(shè)置逐漸集中在技術(shù)、資金、管理等方面，指標(biāo)數(shù)量有所簡化；2）建立綜合評(píng)價(jià)模型，多采用實(shí)證分析方法，其中灰色關(guān)聯(lián)度、ELECTRE法等數(shù)學(xué)方法運(yùn)用較多。

③應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇的指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化。由于養(yǎng)老PPP項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營管理的要求較高，應(yīng)當(dāng)在指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)著重考慮管理因素，提高實(shí)用性。

④目前養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作伙伴選擇研究多以所有PPP項(xiàng)目為研究對(duì)象，或針對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行研究，但現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，采用TOT、ROT等其他模式建設(shè)的項(xiàng)目也有較重比例，而不同模式下的PPP項(xiàng)目在合作伙伴選擇過程中也具有不同的側(cè)重點(diǎn)。因此現(xiàn)有研究并不全面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)針對(duì)性。

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