基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的PPP高速公路項(xiàng)目運(yùn)營模式研究

吉選 潘懷信 梅偉 巫娜燕 張嘉惠

摘要：PPP模式加快了高速公路項(xiàng)目建設(shè)速度，降低了政府債務(wù)率。隨著PPP模式的高速公路不斷投入運(yùn)營，“一項(xiàng)目一公司”的運(yùn)營模式加大了政府在項(xiàng)目運(yùn)營期的財(cái)務(wù)支出，造成無效過給。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，根據(jù)PPP模式下的高速公路運(yùn)營現(xiàn)狀，從運(yùn)營模式、科技使用、養(yǎng)護(hù)資源配置優(yōu)化、一線生產(chǎn)人員模式優(yōu)化等方面提出了提高高速公路運(yùn)營管理有效供給的解決途徑。研究結(jié)果能夠PPP模式下的高速公路運(yùn)營管理提供可操作性的實(shí)施方法。

Abstract： PPP model speeds up the speed of highway project construction and reduce the government's debt rate. But with the continuous operation of highway project under the PPP mode， the operation mode of "one project and one company" has increased the government's financial expenditure in the project operation period， resulting in the invalid. Therefore， under the background of the structural reform of the supply side， according to the current situation of the highway operation under the PPP model， the solutions for improving the effective supply of the management of the expressway operation management are proposed from the operation mode， the use of science and technology， the optimization of the maintenance resources allocation and the optimization of the mode of the frontline personnel. The research results can provide an operable implementation method for expressway operation and management under PPP mode.

關(guān)鍵詞： PPP；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；運(yùn)營管理；有效供給

Key words： PPP；supply side structural reform；operation management；effective supply

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）26-0067-03

0 引言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略要求以全面提質(zhì)增效、構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，增加有效供給，避免資源浪費(fèi)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平[1]。為擴(kuò)大有效供給，特別是在落后地區(qū)，國家大力提倡通過PPP模式建設(shè)高速公路，其主要目標(biāo)是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，為落后地區(qū)提供安全、便捷、快速的交通服務(wù)系統(tǒng)，改善落后地區(qū)的出行現(xiàn)狀，降低政府債務(wù)率。然而，隨著PPP模式下高速公路的不斷建成投入運(yùn)營，“一項(xiàng)目一公司”的傳統(tǒng)運(yùn)營模式管理機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)，管理機(jī)構(gòu)臃腫，特別是在里程較短的道路上（大量支線路里程集中在30-50km）也配備一套管理領(lǐng)導(dǎo)班子，直接加大了政府在高速公路運(yùn)營期財(cái)務(wù)的支出率。同時(shí)，由建設(shè)期過渡到運(yùn)營期的項(xiàng)目公司人員由于缺乏運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)，通過隨機(jī)考察的方式來彌補(bǔ)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的短板，在一定程度上致使一個(gè)片區(qū)的高速公路運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，管理制度呈現(xiàn)多元化，一方面加劇了片區(qū)內(nèi)高速公路運(yùn)營成本的支出，另一方面大為影響企業(yè)在高速公路領(lǐng)域的交通形象。

PPP模式下的高速公路項(xiàng)在一定程度上降低了建設(shè)期政府債務(wù)率，但在現(xiàn)有PPP模式誰建誰管理的運(yùn)營模式下，大大提高了政府在運(yùn)營期的財(cái)務(wù)支出率。針對(duì)上述問題，本文基嘗試從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下解析PPP模式下高速公路運(yùn)營管理的特征，從委托運(yùn)營管理、養(yǎng)護(hù)資源配置、科技運(yùn)營、人力資源規(guī)劃、管理層面等多個(gè)維度探析了PPP模式下高速公路運(yùn)營管理的有效供給。研究結(jié)果可為PPP高速公路的運(yùn)營管理提供決策輔助紙質(zhì)。

1 PPP模式下的高速公路運(yùn)營特征

1.1 PPP高速公路模式

經(jīng)政府同意采用PPP模式建設(shè)的高速公路項(xiàng)目[2]，由政府授權(quán)相關(guān)職能部門作為實(shí)施單位。實(shí)施單位通過公開招投標(biāo)遴選社會(huì)資本方，并共同出資設(shè)立高速公路項(xiàng)目公司，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理等全過程負(fù)責(zé)，項(xiàng)目建成后，按政府有權(quán)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取車輛通行費(fèi)，并在特許經(jīng)營權(quán)期限結(jié)束后，按照約定將路產(chǎn)路權(quán)無償移交給政府，具體模式如圖1。

1.2 PPP模式下的高速公路運(yùn)營特征

推進(jìn)PPP模式下高速公路運(yùn)營管理供給側(cè)改革，必須首先了解其基本業(yè)務(wù)范疇和特征，這是供給的內(nèi)容所在，也應(yīng)該是研究問題的出發(fā)點(diǎn)。從業(yè)務(wù)層面分析，PPP模式下的高速公路運(yùn)營管理單位的業(yè)務(wù)主要包括征費(fèi)稽查、高速公路養(yǎng)護(hù)、監(jiān)控調(diào)度、附屬業(yè)務(wù)（服務(wù)區(qū)及廣告經(jīng)營）經(jīng)營路政執(zhí)法等[3]。

1.2.1 服務(wù)多元化，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足

傳統(tǒng)PPP模式的高速公路運(yùn)營，項(xiàng)目建設(shè)完畢后由建設(shè)者承擔(dān)運(yùn)營任務(wù)，存在的主要問題在于建設(shè)者其職能的快速轉(zhuǎn)變使公司不能完全適應(yīng)新的管理內(nèi)容。各個(gè)項(xiàng)目投入運(yùn)營時(shí)，一般通過外出參觀學(xué)習(xí)其他成熟的運(yùn)營高速管理經(jīng)驗(yàn)，拿回來全盤照搬照抄，與實(shí)際情況不吻合，且形成多個(gè)運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不利于統(tǒng)一公司交通形象。

1.2.2 管理機(jī)構(gòu)冗余

“一項(xiàng)目一公司”是PPP機(jī)制下的運(yùn)營管理模式，遵循項(xiàng)目公司建設(shè)，項(xiàng)目公司經(jīng)營，管理的原則?！耙豁?xiàng)目一公司”加快了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度，但是隨著投入運(yùn)營的項(xiàng)目逐漸增加，在一個(gè)片區(qū)內(nèi)多個(gè)項(xiàng)目多個(gè)運(yùn)營管理主體之間的矛盾凸顯，互相獨(dú)立，互相競(jìng)爭(zhēng)，管理人員冗余，嚴(yán)重影響片區(qū)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營收益，給政府帶來較大的財(cái)政壓力。

1.2.3 養(yǎng)護(hù)設(shè)施重復(fù)投資

傳統(tǒng)PPP模式下的高速公路養(yǎng)護(hù)資源配置辦法一般為一路一工區(qū)，一路一套養(yǎng)護(hù)措施，具有一定的盲目性。在一個(gè)區(qū)域內(nèi)往往造成高速公路養(yǎng)護(hù)工區(qū)人力、機(jī)械和材料等資源重復(fù)建設(shè)，在某些較短的路段上，造成工區(qū)編制遠(yuǎn)超實(shí)際需要，養(yǎng)護(hù)機(jī)械設(shè)備閑置浪費(fèi)，一方面人力成本浪費(fèi)，另一方面造成機(jī)械設(shè)備養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的不必要支出。

2 基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的PPP高速公路項(xiàng)目運(yùn)營模式

2.1 推行區(qū)域委托運(yùn)營管理，精簡(jiǎn)運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)

委托經(jīng)營管理模式[4]是把區(qū)域內(nèi)的高速公路項(xiàng)目委托一個(gè)運(yùn)營公司進(jìn)行統(tǒng)一管理，運(yùn)營公司按照區(qū)域把全區(qū)域作為一個(gè)整體，提供統(tǒng)一的服務(wù)，保證服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)對(duì)管理人員、后勤人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，提高整體運(yùn)營管理水平。委托經(jīng)營管理模式是一種高效低耗的模式，推動(dòng)PPP模式下的高速公路向市場(chǎng)化、專業(yè)化方向發(fā)展。

PPP模式下的高速公路項(xiàng)目多具有里程短、投資高、交通流量小等特點(diǎn)，導(dǎo)致“一路一公司”運(yùn)營模式即一個(gè)項(xiàng)目、一套運(yùn)營管理人員，導(dǎo)致管理資源分散、機(jī)構(gòu)臃腫、建管結(jié)合等弊端局限性更為凸出。PPP模式下的高速公路運(yùn)營管理改革勢(shì)在必行，目標(biāo)是把高速公路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離開來，實(shí)行按區(qū)域試行委托運(yùn)營管理，推行標(biāo)準(zhǔn)里程制設(shè)置運(yùn)營管理人員，崗位設(shè)置需要具有“一人多職，一專多能”的高素質(zhì)管理人員及復(fù)合型人才，控制因機(jī)構(gòu)重疊臃腫而導(dǎo)致的人員費(fèi)用居高不下與低效，提高運(yùn)營管理效率，節(jié)省運(yùn)營成本，降低政府付費(fèi)壓力。

2.2 統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化養(yǎng)護(hù)資源配置

PPP模式下的高速公路養(yǎng)護(hù)模式為項(xiàng)目公司組成的工程養(yǎng)護(hù)部負(fù)責(zé)該路段的養(yǎng)護(hù)和管理工作，當(dāng)前大型企業(yè)在區(qū)域內(nèi)投資的高速公路逐漸形成網(wǎng)絡(luò)的環(huán)境下（以云南建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資股份有限公司為例，在紅河州十三末要建成7條高速公路、石鎖、瀘彌、新雞、南部高速（元曼、曼金、元綠）、蒙屏），一路段一養(yǎng)護(hù)工區(qū)的設(shè)置模式不能做到養(yǎng)護(hù)管理的統(tǒng)籌兼顧，資源的合理優(yōu)化配置，并且會(huì)因?yàn)槁范蔚拈L(zhǎng)短差異造成各養(yǎng)護(hù)工區(qū)養(yǎng)護(hù)里程不均，養(yǎng)護(hù)任務(wù)分配不合理等種種問題，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)工作效率低。

以圖論抽象企業(yè)在區(qū)域內(nèi)的道路形成路網(wǎng)，在充分考慮高速公路病害類型、養(yǎng)護(hù)任務(wù)及路網(wǎng)布局對(duì)養(yǎng)護(hù)工區(qū)進(jìn)行分級(jí)，以距離和時(shí)間作為閾值，設(shè)置兩個(gè)層級(jí)的養(yǎng)護(hù)工區(qū)，在樞紐位置設(shè)置一級(jí)養(yǎng)護(hù)工區(qū)，完成路基病害、路面大中修、橋涵與隧道、龜裂、車轍、沉陷等路面病害以及負(fù)責(zé)處理一些突發(fā)事件等交通設(shè)施養(yǎng)護(hù)任務(wù)；二級(jí)工區(qū)主要負(fù)責(zé)日常巡查、清掃、綠化任務(wù)及應(yīng)對(duì)突發(fā)性的事件。

根據(jù)不同層級(jí)養(yǎng)護(hù)工區(qū)的功能需求，參照《公路養(yǎng)護(hù)規(guī)范》及《公路養(yǎng)護(hù)機(jī)械工程配備標(biāo)準(zhǔn)》配備相關(guān)設(shè)備，統(tǒng)一調(diào)配，最優(yōu)節(jié)約資源。

2.3 重視科技投入，提高運(yùn)營管理效率

從公司層面基于GIS建立運(yùn)營管理平臺(tái)[6]，將各項(xiàng)目的各業(yè)務(wù)板塊的數(shù)據(jù)接入平臺(tái)，引入先進(jìn)的視頻處理技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、通信技術(shù)、移動(dòng)支付技術(shù)、傳感器技術(shù)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理可視化、征費(fèi)稽查機(jī)器化、資源能耗智能節(jié)約化、業(yè)務(wù)流程信息化、交通信息服務(wù)及時(shí)化等功能，具體框架如圖2，達(dá)到以科技為手段，改善高速公路運(yùn)營的供給，提高運(yùn)營管理效率，減少人力配置，擴(kuò)大有效供給，節(jié)約運(yùn)營成本。

2.4統(tǒng)一運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

傳統(tǒng)PPP模式下的高速公路運(yùn)營人員由建設(shè)人員轉(zhuǎn)化而來，缺乏相關(guān)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，靠不斷外出參觀學(xué)習(xí)其他成熟的運(yùn)營高速管理經(jīng)驗(yàn)，照搬照抄其運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與制度，與企業(yè)的文化及地域文化存現(xiàn)差異；且不同的路段參考考察不同的運(yùn)營單位，造成制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，嚴(yán)重影響了企業(yè)的交通形象。

①建立一套標(biāo)準(zhǔn)的管理制度。結(jié)合國家規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮企業(yè)文化，從綜合管理、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)區(qū)、人力資源、后勤管理等全方位的管理制度，在企業(yè)投資的高速公路推廣，規(guī)范企業(yè)管理形象，提高企業(yè)交通形象。

②建立一套標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)體系。從崗前操、文明用語、微笑、坐姿等方面全面規(guī)范收費(fèi)員的禮儀行為；從收費(fèi)崗?fù)?、收費(fèi)站、管理用房等全面統(tǒng)一企業(yè)的外部形象；根據(jù)收費(fèi)站的具體區(qū)位，為駕乘人員提供個(gè)性化的服務(wù)措施：應(yīng)急用藥、開水、旅游導(dǎo)航等服務(wù)。

③建立一套標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲體系。建立一套科學(xué)的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲體系，有利于調(diào)動(dòng)高速公路運(yùn)營單位的管理積極性，挖掘潛力，創(chuàng)新爭(zhēng)優(yōu)；還有利于形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2.5建立中心站與分站相結(jié)合的“分段聚合式”收費(fèi)管理模式

將某區(qū)域內(nèi)距離在一定閾值范圍內(nèi)的收費(fèi)站集中在一起，成立中心收費(fèi)站，建立“分段聚合式”收費(fèi)站管理模式。中心收費(fèi)站作為區(qū)域內(nèi)收費(fèi)站業(yè)務(wù)的集中站點(diǎn)，受監(jiān)控中心監(jiān)督，負(fù)責(zé)執(zhí)行區(qū)域內(nèi)站點(diǎn)的收費(fèi)業(yè)務(wù)，同時(shí)為所轄的若干收費(fèi)站提供集中的行政服務(wù)、后勤保障和收費(fèi)員工的生活區(qū)管理。中心收費(fèi)站的成立，整合和優(yōu)化了資源配置，減少管理人員，降低管理成本；同時(shí)擴(kuò)大了管理幅度，減少公司層面的管理范圍，減少信息傳遞環(huán)節(jié)和時(shí)間，促進(jìn)信息的上下傳遞和橫向溝通，加強(qiáng)內(nèi)部各部門橫向聯(lián)系提高快速響應(yīng)能力。

2.6 建立收費(fèi)站動(dòng)態(tài)人力資源配置方法

目前，各收費(fèi)站按照“四班三運(yùn)轉(zhuǎn)”的模式，根據(jù)交通量預(yù)測(cè)值，憑經(jīng)驗(yàn)配置收費(fèi)班組人數(shù)。各班組人數(shù)相同，工作時(shí)間固定，在交通流量低峰時(shí)段，工作強(qiáng)度較低，收費(fèi)員配置冗余，造成人力資源配置與通行需求的不均衡，人力資源浪費(fèi)極大。

為避免人力資源浪費(fèi)，可根據(jù)以下步驟建立動(dòng)態(tài)人力資源配置模式：①根據(jù)不同時(shí)段的交通流量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，將收費(fèi)班組分大、小班，精確計(jì)算各個(gè)收費(fèi)站的基本收費(fèi)員配備人數(shù)；②設(shè)置臨時(shí)收費(fèi)員，根據(jù)季節(jié)性通行量特性，如兩節(jié)黃金周、春運(yùn)期間，核定臨時(shí)收費(fèi)員數(shù)量；③與學(xué)校合作共建“收費(fèi)員訂單班”，在培養(yǎng)期內(nèi)，結(jié)合生產(chǎn)周期，經(jīng)過崗前培訓(xùn)，安排學(xué)生進(jìn)行短期專業(yè)實(shí)踐，補(bǔ)充臨時(shí)人力資源需求；④精細(xì)化管理收費(fèi)人員，結(jié)合收費(fèi)員培訓(xùn)、休假等因素，設(shè)置收費(fèi)機(jī)動(dòng)班，應(yīng)急時(shí)及時(shí)頂崗。

2.7成立區(qū)域集中監(jiān)控中心

將在一定時(shí)間距離閾值范圍內(nèi)的高速公路的監(jiān)控中心集中設(shè)在一處，集中處理區(qū)域內(nèi)全路段的收費(fèi)現(xiàn)場(chǎng)情況，道路突發(fā)狀況，強(qiáng)化稽查處理，確保道路安全、順暢通行。

設(shè)置集中監(jiān)控中心的優(yōu)勢(shì)：①節(jié)約人力成本。集中監(jiān)控中心按“四班三運(yùn)轉(zhuǎn)”的模式，設(shè)監(jiān)控中心主任1名，設(shè)4個(gè)班組，每個(gè)班組設(shè)監(jiān)控班長(zhǎng)1名、監(jiān)控員3名，共17人，而傳統(tǒng)一路一中心的監(jiān)控中心人員設(shè)置模式人數(shù)呈幾何倍數(shù)增加；②運(yùn)行期間設(shè)備購買成本和設(shè)備維護(hù)費(fèi)用比分站式監(jiān)控管理模式減少，降低了運(yùn)營成本和維護(hù)成本；③全線道路信息和氣象信息發(fā)布、交通事故處理等與政府及交警、路政聯(lián)動(dòng)，道路清障等均實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、集中指揮，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、管理跨度擴(kuò)大、管理時(shí)間拉長(zhǎng)、管理渠道多變的高效管理。

3 結(jié)語

在一定程度上，PPP模式在很大程度上提升了高速公路的建設(shè)速度，有效降低了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期債務(wù)率，但高速公路運(yùn)營管理粗放、養(yǎng)護(hù)資源配置、專業(yè)程度低、勞動(dòng)力密集、科技手段應(yīng)用幾乎為零等方面的問題未能夠得到足夠重視。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，拓寬高速公路運(yùn)營管理質(zhì)量、改善高速通行體驗(yàn)與降低政府運(yùn)營管理費(fèi)用支出等問題凸顯，應(yīng)通過推行委托運(yùn)營管理、優(yōu)化養(yǎng)護(hù)資源配置、重視科技投入、提高專業(yè)運(yùn)營水平、統(tǒng)一運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化一線生產(chǎn)人員配置等方面提升高速公路運(yùn)營管理質(zhì)量，擴(kuò)大PPP模式下高速公路運(yùn)營管理的有效供給，降低運(yùn)營成本，為政府降低項(xiàng)目運(yùn)營期財(cái)務(wù)支出，提高公眾高速公路出行質(zhì)量。

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