公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目市政資金使用效益的調(diào)研報(bào)告

齊琳

摘要： 幼兒教育的科學(xué)管理、均衡發(fā)展，成為各級政府正著力解決的難點(diǎn)和重點(diǎn)。本文主要是對包頭市公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了概述。首先對包頭市公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目情況和包頭市公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目市財(cái)政資金使用及管理情況進(jìn)行了總結(jié)，其次又對包頭市公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目社會效益進(jìn)行評價(jià)，最后，對公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目資金使用過程中存在的問題提出對策建議。

Abstract： The scientific management and balanced development of early childhood education has become the difficulty and focus that governments at all levels are trying to solve. This article mainly summarizes the public kindergarten construction projects in Baotou City. First， it summarizes the situation of construction of public kindergartens in Baotou City and the use and management of financial funds in Baotou Public Kindergarten Construction Projects. Second， it evaluates the social benefits of Baotou Public Kindergarten Construction Projects. Finally， funds for public kindergarten construction projects are evaluated and countermeasures are proposed for the problems in the process.

關(guān)鍵詞： 公辦幼兒園；財(cái)政資金；效益

Key words： public kindergarten；financial funds；benefits

中圖分類號：F810.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）26-0020-03

1 包頭市公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目情況

1.1 項(xiàng)目背景

包頭市基礎(chǔ)教育發(fā)展水平長期以來處于內(nèi)蒙古自治區(qū)前列，但學(xué)前教育在全市各類教育中是一塊短板，公辦幼兒園數(shù)量嚴(yán)重不足。

市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)[2010]41號）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)第二期學(xué)前教育三年行動計(jì)劃（2014-2016年）的通知》（內(nèi)政辦發(fā)[2015]46號）等文件，市財(cái)政局積極支持學(xué)前教育項(xiàng)目，通過實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動計(jì)劃（2014-2016年）公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目，加快全市基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展步伐，全面提升學(xué)前教育整體發(fā)展水平，滿足廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的需求。

1.2 項(xiàng)目工作目標(biāo)和任務(wù)

按照公益性、普惠性和可持續(xù)性的原則，在完成一期學(xué)前教育三年行動計(jì)劃的基礎(chǔ)上，用2年時(shí)間新建、改擴(kuò)建80所公辦幼兒園，使全市學(xué)前三年入園率達(dá)到100%，基本建成政府主導(dǎo)，覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

2015年37所公辦幼兒園項(xiàng)目是基于2014年公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際效果基礎(chǔ)上，對全市7個(gè)旗縣區(qū)進(jìn)行公辦幼兒園的新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目，力爭實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的三年入園率達(dá)到95%以上、公辦園幼兒在園比例達(dá)到70%，以解決全市“入公辦園難”的問題。

2 公辦幼兒園建設(shè)財(cái)政資金使用與管理情況

2.1 公辦幼兒園建設(shè)財(cái)政資金投入總量

2014年，全市公辦幼兒園建設(shè)總投資50837萬元，財(cái)政資金總投入21513萬元，其中：十個(gè)全覆蓋自治區(qū)資金155萬元，市級貸款資金24408萬元。

2015年，全市公辦幼兒園建設(shè)規(guī)劃總投資37900萬元，財(cái)政資金總投入19288.74萬元，其中：自治區(qū)學(xué)前教育專項(xiàng)資金3488.12萬元，十個(gè)全覆蓋自治區(qū)資金248萬元，市級貸款資金15487萬元。

2.2 公辦幼兒園建設(shè)資金管理的主要做法

2.2.1 制定建設(shè)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，做好資金保障

市政府制訂了公辦幼兒園建設(shè)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：新建、改擴(kuò)建公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目，按照抗震設(shè)防烈度8度以上地區(qū)（昆區(qū)、青山區(qū)、東河區(qū)、九原區(qū)、土右旗、稀土高新區(qū)）每平米3000元，8度以下地區(qū)（固陽縣）每平米2500元的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)估算建設(shè)資金總額，按估算建設(shè)資金總額的50%補(bǔ)助市級資金，再按每平米700元給予裝修及設(shè)備補(bǔ)助。為全市“公辦幼兒園建設(shè)”工作提供了堅(jiān)實(shí)有力的資金保障。

2.2.2 細(xì)化市級匹配資金撥付節(jié)點(diǎn)

①撥付公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目啟動資金。

為確保公辦幼兒園項(xiàng)目提前啟動，做好前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)等各項(xiàng)工作，依據(jù)各地區(qū)報(bào)送的幼兒園規(guī)劃建設(shè)面積，按每平米300元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，先期撥付公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目啟動資金。

②每月按進(jìn)度撥付市級匹配資金。

一是新建、改擴(kuò)建幼兒園項(xiàng)目：項(xiàng)目開工建設(shè)后，累計(jì)撥付50%土建市級匹配資金；基礎(chǔ)完工后，累計(jì)撥付60%土建市級匹配資金；主體封頂后，累計(jì)撥付70%土建市級匹配資金；建設(shè)項(xiàng)目全部竣工后，累計(jì)撥付100%土建市級匹配資金和每平米300元裝修及設(shè)備補(bǔ)助資金；正式開園后，撥付每平米400元裝修及設(shè)備補(bǔ)助資金。

二是回購幼兒園項(xiàng)目：完成回購協(xié)議簽署，取得原有施工圖紙并完成裝修改造施工設(shè)計(jì)后，累計(jì)撥付70%土建市級匹配資金；建設(shè)項(xiàng)目全部竣工后，累計(jì)撥付100%土建市級匹配資金和每平米300元裝修及設(shè)備補(bǔ)助資金；正式開園后，撥付每平米400元裝修及設(shè)備補(bǔ)助資金。

為準(zhǔn)確核定下?lián)苜Y金，公辦幼兒園建筑面積以“施工圖紙建設(shè)總說明”中所列建筑總面積為依據(jù)，各地區(qū)于3月15日前報(bào)送“施工圖紙建設(shè)總說明”單頁紙質(zhì)材料。為確保市級匹配資金及時(shí)撥付到位，由市財(cái)政局于每月月初按照各地區(qū)項(xiàng)目進(jìn)展情況，直接將市級資金劃轉(zhuǎn)至各地區(qū)教育局專戶。

③建立獎懲機(jī)制。

2014年和2015年公辦幼兒園項(xiàng)目招生任務(wù)完成獎勵(lì)。為確保在2015年實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育三年入園率95%以上，公辦園幼兒在園比例70%的工作目標(biāo)，2014年、2015年公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目必須如期完工，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)正式開園，并按照設(shè)計(jì)規(guī)模完成招生計(jì)劃。為鼓勵(lì)各地區(qū)完成任務(wù)，市政府將對在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成建設(shè)任務(wù)和招生任務(wù)的地區(qū)，根據(jù)9月1日招生計(jì)劃完成情況給予獎勵(lì)。

④加大資金籌措力度，建立專項(xiàng)資金監(jiān)管制度。

為確保公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)，2014年-2015年共籌集幼兒園建設(shè)項(xiàng)目貸款4.62億元，有效的保障了公辦幼兒園建設(shè)市級補(bǔ)助資金能及時(shí)到位。市級補(bǔ)助資金一是按建設(shè)資金的50%補(bǔ)助土建資金，二是按每平米700元給予裝修及設(shè)備補(bǔ)助。三是2014年全市共招聘幼兒教師927人，按照每人每月1600元的市級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，下達(dá)2014-2016學(xué)年幼兒教師工資市級補(bǔ)助資金4744萬元。各地區(qū)在工程實(shí)施和設(shè)備采購過程中嚴(yán)格履行公開招標(biāo)制度，并實(shí)行專戶管理、專賬核算，強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理。

3 公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目效益評價(jià)

公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目截至目前在社會效益方面已經(jīng)凸顯成效，具體如下：

3.1 學(xué)前三年毛入園率穩(wěn)步增長

2013全市公辦園幼兒在園比例35.43%，學(xué)前三年毛入園率66.56 %。2014-2016年，包頭市進(jìn)一步貫徹落實(shí)學(xué)前教育二期三年行動計(jì)劃，2015年包頭市學(xué)前三年毛入園率達(dá)到93.5%，截止到目前，全市學(xué)前教育三年入園率由66.56%提高到93.76%，大大緩解了學(xué)齡幼兒“入公辦園難”的問題，已完成國家2020年學(xué)前三年毛入園率70%的普及計(jì)劃任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)全市學(xué)前教育三年入園率達(dá)到95%以上的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.2 辦園形式多元化，基礎(chǔ)設(shè)施得以改善

依據(jù)“以公辦園為主，民辦園為輔，公辦與民辦相結(jié)合”和“廣覆蓋、?；尽钡墓ぷ魉悸?，大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持普惠性民辦幼兒園，例如某旗縣區(qū)設(shè)立扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持普惠性民辦示范幼兒園，主要用于支付園舍租金、補(bǔ)充玩教具等。全市形成了公建民營、民營公助、政府購買服務(wù)等多元化的辦園形式，基本理順了學(xué)前教育的管理體制和機(jī)制。

2013年，全市共有幼兒園222所（不包括農(nóng)村小學(xué)24所附設(shè)幼兒園），其中，公辦44所（包括教辦、婦聯(lián)辦、企業(yè)辦），民辦178所。2014年，全市新建、改擴(kuò)建55所公辦幼兒園，，新增公辦幼兒園學(xué)位1.43萬個(gè)。在完成2014年55所公辦幼兒園建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，2015年啟動實(shí)施37所公辦幼兒園建設(shè)任務(wù)，規(guī)劃建設(shè)面積10.68萬平米，可新增公辦幼兒園學(xué)位9920個(gè)。2016年，繼續(xù)建設(shè)上年未完工幼兒園項(xiàng)目26所、新幼兒園開工建設(shè)項(xiàng)目6所，目前，20所完工、11所主體封頂、1所主體施工，開工率97%。

目前，全市共有幼兒園312所（經(jīng)兩級教育行政部門審批），其中公辦園107所（包括教辦、企辦、婦聯(lián)辦，不含農(nóng)村小學(xué)23個(gè)附設(shè)幼兒園），民辦園 205所。全市學(xué)前教育事業(yè)得到快速發(fā)展，基本形成了“以政府辦園為主導(dǎo)、社會參與、公辦與民辦并舉”的多元化新格局，有效緩解了學(xué)前教育存在的“入園難”問題。

3.3 緩解了居民經(jīng)濟(jì)壓力

根據(jù)各旗縣區(qū)提供的現(xiàn)有私立園保教費(fèi)平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與公辦園預(yù)計(jì)平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較得出，新增的公辦幼兒園將在不同程度上節(jié)約學(xué)前教育的開支，該項(xiàng)目的實(shí)施將在不同程度上解決部分學(xué)前教育的開支額，為市民緩解經(jīng)濟(jì)壓力，緩解了全市“入公辦園難、貴”的問題。

4 當(dāng)前公辦幼兒園建設(shè)財(cái)政工作存在的問題

4.1 項(xiàng)目前期工作不完善，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢

預(yù)算編制上不詳細(xì)。項(xiàng)目投資評審全覆蓋尚未完全實(shí)現(xiàn)。個(gè)別旗縣區(qū)項(xiàng)目缺乏完整、專業(yè)的預(yù)結(jié)算編制審核手續(xù)。公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算只編制了新建、改擴(kuò)建的土建與裝修設(shè)施預(yù)算，沒有編制代建、回租等建設(shè)方式的代建、回購價(jià)格預(yù)算和回租租金預(yù)算。

項(xiàng)目可行性研究報(bào)告缺乏論證環(huán)節(jié)。2015年公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目涵蓋了7個(gè)旗縣區(qū)，共37所新建、改擴(kuò)建等性質(zhì)的公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目，其中：59.46%屬于新建和改擴(kuò)建，13.51%屬于回購，8.11%屬于公辦民營、民營公助合作方式，還有18.92%屬于代建。該項(xiàng)目一多半都涉及土建，但是此類建設(shè)性質(zhì)的項(xiàng)目在可行性研究報(bào)告的審批中，均沒有經(jīng)過專家論證。

2015年建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃于2015年9月份完成建設(shè)目標(biāo)37所并投入使用，截止2015年底實(shí)際僅完成建設(shè)10所，其中僅3所投入使用，完成率不到10%。

經(jīng)過對各旗縣區(qū)的實(shí)地調(diào)研，新建項(xiàng)目由于前期手續(xù)辦理困難，部分放棄原計(jì)劃建設(shè)任務(wù)，另行變更調(diào)整建設(shè)任務(wù)，耗費(fèi)時(shí)間過多，造成建設(shè)進(jìn)度緩慢。

回購、回租、公辦民營與民營公助等建設(shè)方式由于剛開始使用，建設(shè)程序、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)前期管理制度等尚未明確，造成建設(shè)進(jìn)度緩慢。

4.2 管理制度全，執(zhí)行不嚴(yán)

公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過調(diào)整變更后又出現(xiàn)了許多其他性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，例如：代建、回購、公辦民營、民辦公助、回租等，此類建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)管理制度尚處于空白階段，有待進(jìn)一步完善。

財(cái)務(wù)管理制度不完整，部分旗縣區(qū)教育局執(zhí)行不嚴(yán)格。

項(xiàng)目財(cái)務(wù)組織制度、財(cái)務(wù)預(yù)算制度、收支制度、資產(chǎn)管理制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度、檔案管理制度和電算化制度等財(cái)務(wù)制度內(nèi)容不完整、不詳細(xì)。

還有個(gè)別旗縣教育局記賬憑證中記賬、出納、制單、審核簽章不全，未嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。

4.3 公辦幼兒園在園比例低

截至目前，全市在園幼兒58036人。公辦幼兒園在園人數(shù)29535人，公辦幼兒園在園比例50.89%，比2013年的35.43%上升了15.46個(gè)百分點(diǎn)，尚未實(shí)現(xiàn)全市公辦幼兒園在園比例70%的目標(biāo)。

5 加強(qiáng)公辦幼兒園建設(shè)財(cái)政資金管理的對策建議

5.1 實(shí)施財(cái)政監(jiān)督前置

從預(yù)算源頭抓起，進(jìn)一步提高公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算編制水平，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算收支管理，完善預(yù)算編制工作。按項(xiàng)目的實(shí)施方式，分別編制新建、代建、回購、回租、公辦民營、民辦公助等方式的預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算編制調(diào)研活動，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行中存在的實(shí)際問題，進(jìn)一步完善預(yù)算編制方案，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、精細(xì)性，做到預(yù)算精準(zhǔn)。

加強(qiáng)可行性研究報(bào)告論證工作。對可行性研究報(bào)告請專家進(jìn)行充分論證評審，對項(xiàng)目的新建方式前期手續(xù)是否能夠完成、回購回租方式是否合理進(jìn)行論證，避免項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)度受阻。

5.2 加強(qiáng)部門聯(lián)動，推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展

實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)、教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的管理機(jī)制。進(jìn)一步完善以發(fā)改、教育、公安、民政、財(cái)政、人社、國土、規(guī)劃、等有關(guān)部門為成員單位的學(xué)前教育聯(lián)席會議制度。做到各部門分工協(xié)作、相互配合，落實(shí)部門監(jiān)管職責(zé)，健全幼兒園監(jiān)管體系。

協(xié)調(diào)解決學(xué)前教育事業(yè)的難點(diǎn)問題。對于民生項(xiàng)目，建議主管部門對影響工程開工的問題進(jìn)行梳理，協(xié)調(diào)相關(guān)部門；對于民生項(xiàng)目，相關(guān)部門應(yīng)該促使項(xiàng)目盡早投入使用政府應(yīng)簡化工作程序，積極協(xié)助辦理相關(guān)手續(xù)，提速前期工作效率，推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程，為增加工作量，加快資金支出進(jìn)度創(chuàng)造條件。

各旗縣區(qū)教育局應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對建設(shè)工程的監(jiān)管，安排專門負(fù)責(zé)工程建設(shè)進(jìn)度人員，每周對其所負(fù)責(zé)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、督促、上報(bào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，推動建設(shè)進(jìn)程。

5.3 強(qiáng)化公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管

建立常態(tài)化、多元化項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，積極發(fā)揮職能部門監(jiān)管作用，充分利用各方力量，加強(qiáng)對公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施、資金撥付、績效考評等各環(huán)節(jié)的公開公示及監(jiān)管工作，把檢查驗(yàn)收與跟蹤服務(wù)相結(jié)合，把工程招標(biāo)與審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合，把項(xiàng)目管理與資金監(jiān)管相結(jié)合，努力構(gòu)建手續(xù)嚴(yán)密、操作規(guī)范、監(jiān)管有力的項(xiàng)目資金管理體系，確保項(xiàng)目建成后發(fā)揮長久效益。進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化管理制度體系。

項(xiàng)目承擔(dān)部門應(yīng)該結(jié)合2015年度項(xiàng)目的實(shí)際情況，根據(jù)項(xiàng)目的調(diào)整變化，不斷完善和細(xì)化相關(guān)的管理規(guī)定，制定代建、回購、公辦民營、民辦公助、回租等類建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)管理制度。為該類項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展提供規(guī)范管理的制度體系。注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、資料整理工作，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)工作。

制定完整的財(cái)務(wù)管理制度，細(xì)化財(cái)務(wù)組織制度、財(cái)務(wù)預(yù)算制度、收支制度、資產(chǎn)管理制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度、檔案管理制度和電算化制度等財(cái)務(wù)制度，做到內(nèi)容完整、詳細(xì)。

項(xiàng)目實(shí)施過程中，嚴(yán)格按照制度要求，完善各項(xiàng)工作。

5.4 完善項(xiàng)目投資評審工作

個(gè)別旗縣區(qū)項(xiàng)目缺乏完整、專業(yè)的預(yù)結(jié)算編制審核手續(xù)，建議主管部門加強(qiáng)管理，學(xué)前三年行動計(jì)劃中的所有施工項(xiàng)目必須按照項(xiàng)目投資評審要求嚴(yán)格做好預(yù)算、結(jié)算的編制審核工作，審核編制機(jī)構(gòu)要深入到工程第一現(xiàn)場，通過現(xiàn)場實(shí)地丈量，科學(xué)計(jì)算工程量，過程中發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)與建設(shè)單位溝通并了解情況，以便進(jìn)行準(zhǔn)確的結(jié)算工作。

建立實(shí)施公辦幼兒園建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)制度。完善公辦幼兒園建設(shè)財(cái)政資金管理辦法，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目績效評價(jià)體系和責(zé)任追究制度，主管部門和財(cái)政部門要開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，通過開展資金績效評價(jià)，強(qiáng)化資金管理，提高財(cái)政項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和資金使用效益。

5.5 提高公辦園在園比例

建議一擴(kuò)大增量，增加公辦園數(shù)量。新建一批幼兒園，并舉辦為公辦園。對于已建未交付的幼兒園，配合相關(guān)部門，落實(shí)移交方案，盡快舉辦為公辦園；大力推進(jìn)“一鎮(zhèn)一公辦園”建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)每個(gè)鎮(zhèn)、街道都至少有一所承擔(dān)主體責(zé)任的公辦幼兒園；鼓勵(lì)有關(guān)部門、企事業(yè)單位或集體舉辦公辦幼兒園。建議二優(yōu)化存量。在前期成功回購公辦園的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)回購工作，減少民辦，增加公辦。通過改擴(kuò)建，擴(kuò)大規(guī)模，增加學(xué)額；扶持企事業(yè)單位幼兒園。建議三清理變量。對已改變性質(zhì)的小區(qū)配套幼兒園，逐步進(jìn)行清理，辦成公辦幼兒園。

參考文獻(xiàn)：

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