礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示工作現(xiàn)狀分析與 對策建議

姜 航，孟 剛，曲俊利，陳 敏，苗 琦，高 陽，申 雪

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 信息公示制度基本情況

《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法(試行)》(國土資規(guī)〔2015〕6號)(以下簡稱《公示辦法》)于2015年9月29日發(fā)布，2016年部、省兩級先行啟動試點，2017年1月1日起在全國全面推開。信息公示制度建設(shè)主要依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《企業(yè)信息公示暫行條例》(國務(wù)院令第654號)等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，《公示辦法》主要包括總則、信息填報、公示信息抽查、異常名錄和嚴(yán)重違法名單管理、監(jiān)督管理和附則等六章37條，核心內(nèi)容是實行礦業(yè)權(quán)人主動公示信息、主管部門隨機抽查、實地核查和“異常名錄”“嚴(yán)重違法名單”管理，加強社會監(jiān)督等[1]，以期形成“政府監(jiān)管、企業(yè)自治、社會監(jiān)督、信用約束”的新格局[2]。

《公示辦法》要求開發(fā)礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)，并將其設(shè)置于自然資源部門戶網(wǎng)站主頁。礦業(yè)權(quán)人按要求在網(wǎng)上系統(tǒng)中填報勘查開采信息，主管部門通過系統(tǒng)隨機確定核查名單和核查人員，并將核查結(jié)果通過系統(tǒng)公示。還可根據(jù)需要對重點勘查項目和礦山進行專項抽查。對于未按規(guī)定公示信息、隱瞞真實情況弄虛作假或履行法定義務(wù)不到位的礦業(yè)權(quán)人，自然資源主管部門有權(quán)根據(jù)文件規(guī)定將其列入“異常名錄”或“嚴(yán)重違法名單”[1,3-4]。礦業(yè)權(quán)人填報信息對社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督和舉報。

省級自然資源主管部門是信息公示工作的重要執(zhí)行部門，負責(zé)組織本行政區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示工作，包括確定抽查名單、組織或委托下級管理部門核查、管理異常名錄和嚴(yán)重違法名單等，同時還組織開展培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查等工作。

相對于以往的礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理工作，信息公示制度主要有以下五方面的改革：一是改革了以往的年檢制度，轉(zhuǎn)為礦業(yè)權(quán)人主動公示信息、自然資源主管部門抽查、社會監(jiān)督相結(jié)合的管理方式，加強事中事后監(jiān)管[5-6]；二是改變了材料報送方式，直接通過公示系統(tǒng)填報相關(guān)信息，無需提交紙質(zhì)版材料[5,7]；三是實行抽查方式進行監(jiān)督管理，由省級自然資源主管部門采用隨機方式確定抽查名單，對礦業(yè)權(quán)人公示信息情況進行核查；四是建立異常名錄和嚴(yán)重違法名單制度及舉報和異議處理機制；五是實行信用約束機制，限制(或禁止)被列入異常名錄(或嚴(yán)重違法名單)的礦業(yè)權(quán)人進行自然資源專項資金審批、自然資源領(lǐng)域工程招投標(biāo)、礦業(yè)權(quán)申請審批等工作。

信息公示制度是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作中的一次重大變革[5]，是貫徹落實黨中央國務(wù)院“深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變”決定的具體體現(xiàn)。實施信息公示制度，其核心是突出“信用”在礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作中的基礎(chǔ)性作用，從主要依靠礦業(yè)權(quán)行政審批進行監(jiān)管，轉(zhuǎn)向更多依靠透明誠信的市場秩序來監(jiān)管，使礦業(yè)權(quán)人從被動接受監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動作為，加大社會監(jiān)督力度，從“一家管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠹夜堋?，實現(xiàn)了監(jiān)管方式的創(chuàng)新，是自然資源部門加強事中事后監(jiān)管的重要改革舉措，對于提高礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理效率和監(jiān)管水平具有重要意義。

2 2017年信息公示制度執(zhí)行情況

2017年1月1日至3月31日是礦業(yè)權(quán)人網(wǎng)上填報公示階段，絕大多數(shù)礦業(yè)權(quán)人能按規(guī)定公示信息。全國礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2017年全國應(yīng)公示探礦權(quán)27 681個，實際公示26 007個，公示率達94.0%(圖1)；應(yīng)公示采礦權(quán)68 443個，實際公示62 539個，公示率達91.4%(圖2)。

4月1日至9月30日是信息公示抽查工作的實施階段，各省(區(qū)、市)按照不低于5%的比例隨機確定抽查名單、有序組織核查人員進行實地核查，能夠較好的完成抽查工作。全國共隨機抽查探礦權(quán)1 444個、采礦權(quán)3 298個，平均隨機抽查率為5.4%(圖3)。此外，不少省份根據(jù)實際工作情況對部分礦業(yè)權(quán)進行了專項抽查，共計745個探礦權(quán)和2 914個采礦權(quán)。專項抽查率為4.1%，是隨機抽查工作的有力補充(圖3)。

圖1 2017年全國探礦權(quán)公示情況圖

圖2 2017年全國采礦權(quán)公示情況圖

圖3 2017年全國信息公示抽查比例分布圖

截至2017年底，全國共有6 695個礦業(yè)權(quán)被列入異常名錄，包括探礦權(quán)1 781個、采礦權(quán)4 914個。被列入異常名錄的礦業(yè)權(quán)中，未按規(guī)定公示年度信息的有6 005個，占比89.7%；公示信息隱瞞真實情況或弄虛作假的有153個，占比2.3%；履行法定義務(wù)不到位的有537個，占比8.0%。列入異常名錄的礦業(yè)權(quán)共涉及128個礦種，主要分布在煤炭、鐵礦、金礦、銅礦、鉛礦、石灰?guī)r、地?zé)岬鹊V種(圖4)。據(jù)各省統(tǒng)計，2017年共接到信息公示舉報7起，相關(guān)自然資源主管部門均已進行了處理。

圖4 列入異常名錄礦業(yè)權(quán)的主要礦種分布情況

3 信息公示工作中存在的主要問題

任何制度的改革都不是一蹴而就的，都是在改革中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，進而提出建議完善制度。信息公示制度經(jīng)過一年的實踐，取得了一定的成效，然而也存在著一定的問題，主要包括以下五個方面。

3.1 礦業(yè)權(quán)人主體責(zé)任意識不強

信息公示制度要求礦業(yè)權(quán)人按期主動填報和公示勘查開采信息，接受自然資源主管部門的監(jiān)督管理和社會的監(jiān)督。制度的主要目的之一是促進礦業(yè)權(quán)人誠信自律，強化信用約束。而部分礦業(yè)權(quán)人對信息公示工作政策理解不到位，認(rèn)識高度不夠，主體責(zé)任意識不強。雖然制度明確指出對列入異常名錄的礦業(yè)權(quán)人有一定的限制約束，但制度實施首年還沒有反面警示案例，不足以引起礦業(yè)權(quán)人的重視。有的礦業(yè)權(quán)人對新制度還不適應(yīng)，習(xí)慣于以往的年檢制度，等待管理部門催交材料，主動填報的意識不強。有些礦業(yè)權(quán)人對公示制度抱有僥幸心理，為逃避責(zé)任而弄虛作假隱瞞真實勘查開采活動情況。多種原因?qū)е挛窗匆?guī)定公示或部分信息漏填、誤填的問題比較突出。此外在核查過程中，有些礦業(yè)權(quán)人現(xiàn)場提供的勘查開采數(shù)據(jù)資料不全，為實地核查帶來了一定的難度。

3.2 基層管理部門督促服務(wù)不到位

調(diào)查發(fā)現(xiàn)只有少數(shù)省(區(qū)、市)對管轄范圍內(nèi)的全部礦業(yè)權(quán)人進行了公示制度的宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如山西省和天津市，其信息填報質(zhì)量普遍較高。而多數(shù)省(區(qū)、市)只培訓(xùn)到各級管理人員，忽略了礦業(yè)權(quán)人是信息公示工作實施的主體，不能調(diào)動礦業(yè)權(quán)人的積極性，不能從源頭上提高信息公示工作的質(zhì)量。此外，少數(shù)基層管理部門也未能及時從年檢制度轉(zhuǎn)變思想，對新的監(jiān)管方式不適應(yīng)，督導(dǎo)檢查力度不夠，未能及時跟蹤和督促礦業(yè)權(quán)人填報情況，導(dǎo)致部分省(區(qū)、市)信息公示率偏低。

3.3 礦業(yè)權(quán)清庫工作相對滯后

礦業(yè)權(quán)底數(shù)中存在較多無效或未注銷礦山，不少礦業(yè)權(quán)勘查(或采礦)許可證已過期但沒有及時注銷，仍在應(yīng)公示名單中，影響了公示率。主要表現(xiàn)為四種情形：一是實地核查工作中發(fā)現(xiàn)有不少企業(yè)已停產(chǎn)，這主要是由于近幾年礦業(yè)市場低迷，一些企業(yè)資金短缺、經(jīng)營困難，事實上已成為“僵尸企業(yè)”，無法聯(lián)系到企業(yè)負責(zé)人進行信息公示；二是近年來環(huán)保要求更加嚴(yán)格，設(shè)立了各類保護區(qū)及生態(tài)紅線，要求關(guān)閉了很多在產(chǎn)礦山，但還未及時辦理注銷手續(xù)；三是按照去產(chǎn)能的要求，很多礦山特別是煤炭、鐵礦礦山被責(zé)令關(guān)閉，但礦業(yè)權(quán)人還未申請辦理注銷手續(xù)；四是探礦權(quán)、采礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫中存在大量過期礦業(yè)權(quán)。這些礦業(yè)權(quán)仍在礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫中，降低了公示率，同時也對核查工作效率造成了一定的影響。

3.4 信息公示系統(tǒng)功能不夠完善

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示工作實行網(wǎng)上辦公。系統(tǒng)功能的完備與否直接決定著信息公示工作的進度和質(zhì)量。而現(xiàn)階段系統(tǒng)功能還不完備，例如，公示信息的統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)導(dǎo)出等功能不完善；隨機抽取礦業(yè)權(quán)名單的功能設(shè)置存在一定局限性，難以根據(jù)不同省份的實際情況合理確定抽取規(guī)則，導(dǎo)致部分省份隨機抽取的礦業(yè)權(quán)名單不能很好地反映本省的礦業(yè)權(quán)分布情況。

3.5 配套制度不夠完善

《公示辦法》中規(guī)定將未按規(guī)定公示、弄虛作假隱瞞真實情況或履行法定義務(wù)不到位的礦業(yè)權(quán)人列入異常名錄，但實際操作中對后兩種情形難以準(zhǔn)確把握，為自然資源管理部門工作帶來了困擾。對于列入異常名錄或者嚴(yán)重違法名單的礦業(yè)權(quán)人，《公示辦法》只規(guī)定在國土資源相關(guān)領(lǐng)域作為重要考量因素，如何使用異常名錄和嚴(yán)重違法名單未給出明確指示。對實地核查人員的組成及核查專家的管理亦缺乏統(tǒng)一規(guī)定，專家領(lǐng)取勞務(wù)費沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在申請核查經(jīng)費時缺乏依據(jù)，經(jīng)費使用過程中容易出問題。此外，各地自然資源管理部門反映實地核查沒有統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范細則，不同地區(qū)實地核查技術(shù)和手段不統(tǒng)一，尺度不一致，核查結(jié)論容易出現(xiàn)不公平、不公正現(xiàn)象。

4 對策建議

4.1 加強對礦業(yè)權(quán)人和基層管理人員的培訓(xùn)

新制度的執(zhí)行需要廣泛宣傳和加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這是開展新工作的有效途徑，對于增強礦業(yè)權(quán)人主體責(zé)任意識以及提高基層管理人員業(yè)務(wù)水平具有重要意義。2017年多數(shù)省(區(qū)、市)自然資源主管部門組織了相應(yīng)的公示系統(tǒng)培訓(xùn)、實地核查培訓(xùn)、礦業(yè)權(quán)人公示工作培訓(xùn)等，為公示工作的開展奠定了基礎(chǔ)。但也有部分主管部門培訓(xùn)力度不夠、培訓(xùn)范圍不全面，這是制約公示工作進度的一個重要原因。經(jīng)過一年的管理實踐，各級自然資源管理部門可以總結(jié)一套適合本轄區(qū)信息公示工作管理實際的方式方法，針對本轄區(qū)內(nèi)存在的問題提出解決方案。

4.2 進一步完善公示系統(tǒng)功能

建議增加填報數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，按礦種、轄區(qū)、規(guī)模等條件進行分析；增加異常名錄及實地核查項目統(tǒng)計模塊；增加數(shù)據(jù)導(dǎo)出功能；完善隨機抽取礦業(yè)權(quán)名單方式；增加相同勘查項目或礦山不同年度的數(shù)據(jù)對比，以及不同勘查項目或礦山同一年度的數(shù)據(jù)對比等功能，進一步簡化操作流程。同時賦予省級自然資源主管部門一定操作權(quán)限，更好地發(fā)揮省級自然資源主管部門的作用，實現(xiàn)上級自然資源主管部門對下級自然資源主管部門工作進度的了解與跟蹤。

4.3 加快完成礦業(yè)權(quán)清庫工作

協(xié)調(diào)合理確定公示底數(shù)，建議各級自然資源主管部門對公示底數(shù)開展分類梳理。對于存在政策性關(guān)閉、因換發(fā)證工作銜接等原因造成新舊證號并存等情況的礦山，向自然資源部申請從開采項目公示底數(shù)中刪除。同時抓緊履行上述礦山的礦業(yè)權(quán)注銷程序，盡快完成礦業(yè)權(quán)清理。

4.4 增設(shè)不同類型礦種礦業(yè)權(quán)公示信息表

針對不同類型礦種勘查開采特征及地質(zhì)規(guī)律分設(shè)不同的公示信息表，簡化現(xiàn)有填報指標(biāo)，有針對性的增加部分指標(biāo)，以更好地反映不同礦種的勘查開采活動情況。建議增設(shè)煤炭勘查開采信息表，完善選煤情況、煤矸石、礦井水、煤層氣等相關(guān)信息；增設(shè)地?zé)?、礦泉水信息表，在現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)基本信息和履行義務(wù)信息基礎(chǔ)上，增設(shè)動態(tài)監(jiān)測情況、水源地防護情況等方面信息；增設(shè)砂石、黏土礦信息表，保留礦業(yè)權(quán)基本信息和履行義務(wù)情況，增設(shè)“三廢”防治與綜合利用有關(guān)情況等。

4.5 加快配套制度建設(shè)研究

加快研究制定實地核查和異常名錄管理細則，統(tǒng)一要求和標(biāo)準(zhǔn)，明確工作流程、技術(shù)要求，細化履行義務(wù)到位標(biāo)準(zhǔn)或不到位的情形，以及列入異常名錄和嚴(yán)重違法名單的具體情形，做到同等情況同等對待、做到公平公正，要嚴(yán)格審批程序，避免隨意性，對列入或移出異常名錄的礦業(yè)權(quán)人要及時調(diào)整，規(guī)范指導(dǎo)信息公示工作。

5 結(jié) 語

礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作的改革創(chuàng)新，通過實行礦業(yè)權(quán)人主動公示信息、自然資源主管部門抽查、社會監(jiān)督相結(jié)合的管理方式，加強事中事后監(jiān)管和信用約束。2017年全國信息公示工作順利完成，但同時存在著一定的問題和困難，如礦業(yè)權(quán)人主體責(zé)任意識不強、基層管理部門監(jiān)管不到位、礦權(quán)清庫工作滯后、系統(tǒng)功能不完善等。針對這些問題，本文提出五點對策建議：加強礦業(yè)權(quán)人和基層管理人員培訓(xùn)、完善系統(tǒng)功能、加快清庫、增設(shè)不同類型礦種信息表、加快配套制度建設(shè)等，為進一步完善公示制度提供參考。