健全金融監(jiān)管 維護(hù)金融穩(wěn)定

胡繼曄 董亞威

從中央對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整和人事安排中可以窺見金融監(jiān)管改革的思路：實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的必然選擇

中共十九大報告提出，“深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場健康發(fā)展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，深化利率和匯率市場化改革。健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線?！苯衲辍皟蓵敝髧鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整正是上述精神的落實。

金融發(fā)展與監(jiān)管理念變革

2017年7月召開的第五次全國金融工作會議強(qiáng)調(diào)：金融是實體經(jīng)濟(jì)的血脈，為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職，是金融的宗旨。如何使金融更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是金融監(jiān)管的主基調(diào)，也是金融監(jiān)管部門工作的重中之重，這將成為未來一段時間金融發(fā)展的理念和指導(dǎo)思想。

中國金融業(yè)增加值占GDP的比重在2015年就超過了美國、日本、英國，表明中國金融業(yè)取得了長足發(fā)展，但金融要為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，其功能是實現(xiàn)資金融通、優(yōu)化資源配置、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果金融業(yè)增加值的比重過高，意味著實體經(jīng)濟(jì)的融資成本較高、負(fù)擔(dān)較重，可能影響實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

過去中國實行分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一，各行業(yè)的競爭也導(dǎo)致界限模糊、業(yè)務(wù)同質(zhì)化發(fā)展。以通道業(yè)務(wù)為代表的金融套利行為造成資金空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，以致中國實體經(jīng)濟(jì)融資成本居高不下，中小企業(yè)融資難、融資貴問題尤為突出。影子銀行的快速發(fā)展，也是影響中國金融穩(wěn)定的重要因素。因此，突出強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，促使金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為了此次金融監(jiān)管理念變革的主線。金融行業(yè)的發(fā)展確實需要正本清源，以實現(xiàn)金融業(yè)與實體經(jīng)濟(jì)之間的良性互動。

如何處理宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，微觀審慎監(jiān)管的局限性充分暴露出來，宏觀審慎監(jiān)管問題受到各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、學(xué)界以及市場人士的重視。宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的差別在于，宏觀審慎監(jiān)管關(guān)注的是金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，以系統(tǒng)性的視角關(guān)注金融風(fēng)險問題，而微觀審慎監(jiān)管則關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的個體性風(fēng)險，通過保證微觀金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營來實現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標(biāo)。

盡管宏觀審慎監(jiān)管受到空前關(guān)注，但宏觀審慎監(jiān)管的政策工具并不完善，西方發(fā)達(dá)國家在進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管時，使用的工具也還很有限。中共十九大報告提出的健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，將宏觀審慎監(jiān)管提高至與貨幣政策同樣重要的高度，也是2016年將差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機(jī)制升級為“宏觀審慎評估體系（MPA）”之后，中國宏觀審慎監(jiān)管的創(chuàng)新之舉。

此次中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革參考了“雙峰”金融監(jiān)管體制。2002年，荷蘭引入了雙峰金融監(jiān)管體制，即荷蘭央行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，荷蘭金融市場監(jiān)管局針對所有類型的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行為監(jiān)管。前者職責(zé)包括制定宏觀審慎監(jiān)管政策和微觀審慎監(jiān)管政策，以維護(hù)金融穩(wěn)定和金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，后者則是針對商業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，保護(hù)金融消費者。荷蘭的雙峰金融監(jiān)管體制是將貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的職責(zé)一并并入央行，而中國在中共十九大報告中提出“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”，并在貨幣政策執(zhí)行報告中開辟專欄對中國人民銀行的雙支柱調(diào)控框架進(jìn)行解釋。在此次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中，中國并未將微觀審慎監(jiān)管的職責(zé)賦予中國人民銀行，這是中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制與荷蘭雙峰金融監(jiān)管體制的不同之處。

盡管中國已經(jīng)設(shè)立了國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)金融監(jiān)管問題，但在具體操作層面還處于摸索階段，如何通過宏觀審慎和貨幣政策的雙支柱框架來防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，仍是一個亟待解決的問題。逆周期資本緩沖是宏觀審慎監(jiān)管的重要手段，即按照2012年出臺的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》規(guī)定，視宏觀經(jīng)濟(jì)周期狀況對商業(yè)銀行追加風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的0-2.5%作為逆周期資本要求，以緩解金融體系與實體經(jīng)濟(jì)的順周期性，降低時間維度的系統(tǒng)性風(fēng)險積累。與宏觀審慎政策工具相比，微觀審慎政策工具發(fā)展時間較長，也較為完善。在探索宏觀審慎政策與微觀審慎政策的協(xié)調(diào)方面，可以考慮將宏觀審慎風(fēng)險轉(zhuǎn)化為微觀審慎風(fēng)險，通過微觀審慎監(jiān)管工具的使用，來達(dá)到緩釋風(fēng)險的目的，避免發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

如何處理中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)

在加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的同時，也需要加強(qiáng)中觀層面的地方金融監(jiān)管工作，防范區(qū)域金融風(fēng)險的發(fā)生和蔓延，加強(qiáng)中央與地方之間金融監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)與配合。第五次全國金融工作會議強(qiáng)調(diào)，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險處置責(zé)任。”國務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會職責(zé)之一就是“指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問責(zé)等?！笔聦嵣希袊陙淼胤浇鹑陲L(fēng)險事件頻發(fā)，如e租寶、昆明泛亞金屬交易所事件等，雖然是區(qū)域性的孤立事件，但很容易向其他地區(qū)蔓延，對中國金融穩(wěn)定構(gòu)成了很大威脅。

經(jīng)濟(jì)周期與政治周期的不匹配以及金融風(fēng)險的負(fù)外部性，決定了地方政府官員有動力在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面注入更多精力、冒更大風(fēng)險。區(qū)域金融的發(fā)展在一定程度上能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，但也加劇了區(qū)域金融風(fēng)險的積累。區(qū)域內(nèi)風(fēng)險的溢出效應(yīng)，使地方政府官員在享受經(jīng)濟(jì)增長帶來的好處的同時，又不必完全承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，這便造成了地方政府會放松對本區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險的監(jiān)管和控制。風(fēng)險的集聚及釋放不是一時形成的，因此，對地方金融風(fēng)險防控的履職問責(zé)存在現(xiàn)實困難。對地方金融監(jiān)管采用何種金融監(jiān)管體制與模式，取決于當(dāng)前的公共政策目標(biāo)。在加強(qiáng)金融風(fēng)險防控的背景下，關(guān)于中央與地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，就需要加強(qiáng)中央金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力，從而限制地方金融部門的冒險沖動，解決地方金融監(jiān)管空白問題，進(jìn)而使區(qū)域金融風(fēng)險的積聚不致于威脅其他地區(qū)和全國的金融穩(wěn)定。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人事調(diào)整對未來金融穩(wěn)定的影響

此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，證監(jiān)會并未與銀保監(jiān)會一起合并組建大的金融市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，凸現(xiàn)出國家對于金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、提高直接融資比重問題的重視。與此同時，郭樹清兼任銀保監(jiān)會主席以及中國人民銀行副行長、黨委書記，這種人事安排在統(tǒng)籌金融監(jiān)管、深化金融機(jī)構(gòu)改革等方面有著深遠(yuǎn)意義，凸顯出中央對宏觀審慎監(jiān)管政策與微觀審慎監(jiān)管政策協(xié)調(diào)的重視。

從中央對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整和人事安排中可以窺見金融監(jiān)管改革的思路：實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的必然選擇。目前通過人事安排來達(dá)到此目的也許只是一種過渡期的安排，通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才艁韺崿F(xiàn)金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)才是長久之策。這也從側(cè)面說明中國金融監(jiān)管改革在金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)方面還處于探索階段，金融監(jiān)管改革或許才剛剛開始，還遠(yuǎn)未結(jié)束，還需要進(jìn)一步的改革和完善。

2018年3月召開的中央全面深化改革委員會第一次會議通過了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，并于同年4月由中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和國家外匯局簽發(fā)，對涉及銀行、證券、保險、信托的各類金融機(jī)構(gòu)建立了統(tǒng)一監(jiān)管的框架，這在未來將會是常態(tài)，金融監(jiān)管方式將真正由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，按照統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實行公平的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管，最大程度消除監(jiān)管套利空間。在可以預(yù)見的將來，人民銀行通過微觀審慎監(jiān)管規(guī)則的調(diào)整來實現(xiàn)宏觀審慎的監(jiān)管目標(biāo)，將成為重要選項。

目前的改革中將起草銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和建立審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入人民銀行，未來還應(yīng)當(dāng)將證監(jiān)會起草證券業(yè)、基金業(yè)法律法規(guī)以及其他重要法規(guī)和規(guī)章的職責(zé)劃入人民銀行，實現(xiàn)金融監(jiān)管規(guī)則在制定層面的真正統(tǒng)一，完全避免各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間在監(jiān)管規(guī)則制定方面的競爭。而銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的職責(zé)，則可以定位于審慎監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行層面，實現(xiàn)金融監(jiān)管規(guī)則立法權(quán)和行政權(quán)的實質(zhì)分離。由銀保監(jiān)會和證監(jiān)會負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，由人民銀行承擔(dān)統(tǒng)一起草擬定審慎監(jiān)管規(guī)則的職責(zé)，也能夠突破金融行業(yè)部門利益在監(jiān)管規(guī)則制定方面的影響和限制，同時便于宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的充分協(xié)調(diào)，探索出一套適合中國國情的金融監(jiān)管體制，從而實現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的目標(biāo)。

（作者單位為中國政法大學(xué)）