化解過剩產(chǎn)能的總體進展及政策建議

中國化解過剩產(chǎn)能工作已經(jīng)取得了全面而且顯著的進展，下一步要重點轉(zhuǎn)向化解過剩產(chǎn)能長效機制的建設(shè)

著力化解過剩產(chǎn)能是近年來中國宏觀政策的重點之一，但對于如何化解過剩產(chǎn)能，哪些行業(yè)應(yīng)主要依靠市場機制，哪些行業(yè)特別需要政策支持，政府和市場的作用應(yīng)該如何定位等關(guān)鍵問題，在理論和實踐中都有不一致的看法，也沒有現(xiàn)成的答案和成熟的經(jīng)驗可供直接參考。因此，有必要對近年來中國各行業(yè)化解過剩產(chǎn)能的特點及進展進行分析梳理，以更好地推進化解過剩產(chǎn)能工作。

化解過剩產(chǎn)能主要關(guān)注的行業(yè)和政策

2008年以來，中國嚴重產(chǎn)能過剩行業(yè)涉及非常廣泛，既有鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶、電解鋁、煤炭、電石、焦炭等傳統(tǒng)重化工行業(yè)，也有光伏、風電等新興行業(yè)。

政府針對各產(chǎn)能過剩行業(yè)的政策措施在內(nèi)容和力度上有很大差別。例如，對于鋼鐵和煤炭行業(yè)，2016年以來國家采取了全方位的措施，包括壓減產(chǎn)能、擴大需求、解決就業(yè)等，還成立了1000億元的轉(zhuǎn)型升級基金，專門用于這兩個行業(yè)化解過剩產(chǎn)能；對于電解鋁、水泥、船舶、平板玻璃等行業(yè)，采取了“嚴禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目、清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能、淘汰和退出落后產(chǎn)能、建立長效機制”等政策，但沒有像對鋼鐵和煤炭行業(yè)那樣直接提供資金支持；而對于有些行業(yè)，例如汽車、紡織、風電、尿素等，更多是從完善市場機制、強調(diào)行業(yè)自律和發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的角度進行化解?？疾觳煌袠I(yè)化解過剩產(chǎn)能的進展和成效，一方面有利于評估已有政策的有效性，另一方面也能對相關(guān)政策的及時調(diào)整提供有益的啟示。

各行業(yè)化解過剩產(chǎn)能的進展與成效

由于缺少對各行業(yè)產(chǎn)能利用率的系統(tǒng)監(jiān)測，且不少細分行業(yè)也缺乏公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，因此，本文結(jié)合產(chǎn)能利用率和上市公司數(shù)據(jù)，對16個重點產(chǎn)能過剩行業(yè)進行分析。根據(jù)行業(yè)特征，本文將這16個行業(yè)分為產(chǎn)量不易調(diào)整的重資產(chǎn)行業(yè)、產(chǎn)量容易調(diào)整的重資產(chǎn)行業(yè)和輕資產(chǎn)行業(yè)三大類。

1.產(chǎn)量調(diào)整較慢的重資產(chǎn)行業(yè)

鋼鐵、電解鋁和平板玻璃是三個比較特殊的行業(yè)，除了重資產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)能調(diào)整較慢的特征外，這三個行業(yè)的生產(chǎn)工藝連續(xù)性要求非常高，生產(chǎn)線除非大修，不能輕易停產(chǎn)。因此，產(chǎn)量也不易調(diào)整，適應(yīng)需求變化的能力最慢，化解產(chǎn)能過剩的時間最長。

（1）鋼鐵：產(chǎn)能嚴重過剩時期為2012-2016年。鋼鐵是最受關(guān)注的產(chǎn)能過剩行業(yè)。2015年中國粗鋼產(chǎn)量達到8.04億噸，接近全球的一半，產(chǎn)能約為12億噸，產(chǎn)能利用率僅為67%。

從上市公司數(shù)據(jù)看，鋼鐵行業(yè)在2012-2016年間處于嚴重產(chǎn)能過剩狀況，但2017年已有明顯緩解。2015年底，29家普鋼上市公司虧損面達到75%，到2017年1季度，虧損面下降到10%以下，銷售利潤率（營業(yè)利潤/營業(yè)收入，下同）也在2017年3季度達到8.2%，產(chǎn)能過剩狀況明顯好轉(zhuǎn)。

（2）電解鋁：2016年2季度起產(chǎn)能過剩顯著緩解。2011年，中國電解鋁行業(yè)產(chǎn)能為2203萬噸，產(chǎn)量為1768萬噸（約占全球總產(chǎn)量的40%），產(chǎn)能利用率為80.2%。2013年時該行業(yè)產(chǎn)能利用率一度降至70.7%，但2017年回升至81.6%。

上市公司數(shù)據(jù)顯示，自2012年起，鋁業(yè)上市公司的虧損面不斷上升，到2016年1季度高達60%。但隨后急劇下降，到2017年3季度，虧損面降到個位數(shù)，利潤率達到4.2%，恢復(fù)到2011年的較好水平，產(chǎn)能過剩得到有效緩解。

（3）平板玻璃：2014年2季度至2016年1季度產(chǎn)能嚴重過剩。平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能過剩持續(xù)時間要短于鋼鐵和電解鋁行業(yè)。2013年中國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能為12.5億重量箱，產(chǎn)量為7.8億重量箱，產(chǎn)能利用率僅為62.4%。2016年，平板玻璃產(chǎn)量為7.7億重量箱，產(chǎn)能利用率為60.6%，遠低于80%左右的合理水平。

產(chǎn)能過剩程度直接決定了產(chǎn)品價格水平。2014-2015年平板玻璃價格一直在60元/重量箱以下（綜合成本在70元/重量箱左右）。自2016年2季度起價格開始顯著回升。從效益情況看，2012年4季度10家上市公司有7家虧損，但2016年2季度后，虧損面下降到10%，平均銷售利潤率達到7.4%并保持提升趨勢。

2.產(chǎn)量較易調(diào)整的重資產(chǎn)行業(yè)

多數(shù)重化工產(chǎn)業(yè)，雖然生產(chǎn)能力不易調(diào)節(jié)，但產(chǎn)量較易調(diào)整，化解產(chǎn)能過剩的總體難度要低于鋼鐵、電解鋁和平板玻璃行業(yè)。

（1）煤炭：嚴重產(chǎn)能過剩主要在2014年3季度至2016年上半年。中國煤炭產(chǎn)量在2013年達到39.7億噸的峰值，隨后持續(xù)下降，直到2017年才小幅增長3.2%。其中，2015年煤炭產(chǎn)能利用率最低，當年產(chǎn)能利用率僅為65%。

從煤炭上市公司的效益情況看，產(chǎn)能過剩的持續(xù)時間顯著低于鋼鐵行業(yè)。2015年4季度，29家煤炭上市公司的虧損面高達72.4%，但2016年底這一比重就下降到了20.7%，2017年進一步降到3.4%，平均銷售利潤率也達到15.6%。

（2）水泥：產(chǎn)能過剩嚴重但效益相對較好。水泥行業(yè)由于運輸成本較高，企業(yè)之間主要局限于區(qū)域競爭，在產(chǎn)能過剩的情況下，普遍采用聯(lián)合限產(chǎn)保價的形式維持效益水平。從產(chǎn)能利用率看，2015年全國水泥熟料產(chǎn)能達20億噸，熟料產(chǎn)能利用率僅為67%。

從上市公司效益情況看，水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩最嚴重的時期主要是2015年。在19家上市公司中，2009-2014年的虧損面基本在20%左右，但2015年攀升到50%，2016年起效益明顯好轉(zhuǎn)，平均利潤率多數(shù)時間在10%以上。

（3）造船：2012年3季度至2016年3季度產(chǎn)能過剩最嚴重。與其他行業(yè)不同，船舶行業(yè)的過剩更多是由于全球需求疲軟所致。2015年，中國造船完工量下滑至4184萬載重噸，產(chǎn)能也下調(diào)至6500萬載重噸，當年產(chǎn)能利用率僅為64.4%。

從船舶上市公司的效益情況看，2012年3季度至2016年3季度，虧損面在40%左右，銷售利潤率在0左右，企業(yè)的經(jīng)營非常困難。這一狀況在2016年4季度后有明顯好轉(zhuǎn)。

（4）工程機械：產(chǎn)能過剩自2017年1季度開始全面緩解。工程機械行業(yè)雖然沒有被列入國家重點關(guān)注的產(chǎn)能過剩行業(yè)，但也經(jīng)歷了嚴重的產(chǎn)能過剩時期。例如，2011年中國液壓挖掘機銷售量為17.37萬臺，而2015年僅銷售5.9萬臺（含出口），比2011年下降了66%。

從上市公司的效益情況看，工程機械行業(yè)的嚴重產(chǎn)能過剩狀況從2012年3季度開始一直持續(xù)到2017年1季度。2012-2016年，工程機械行業(yè)14家上市公司的虧損面基本在60%左右，平均銷售利潤率為負。

（5）造紙：2012年至2015年產(chǎn)能嚴重過剩。造紙也沒有被列入國家重點關(guān)注的產(chǎn)能過剩行業(yè)，但一方面由于前期產(chǎn)能擴張較快，另一方面由于網(wǎng)絡(luò)化信息化發(fā)展對部分平面媒體用紙形成替代等原因，也出現(xiàn)過嚴重的產(chǎn)能過剩。

從上市公司效益變化看，2011年4季度至2015年，造紙業(yè)的虧損面都在40%-60%之間，行業(yè)利潤率在2%以下。但2017年起，平均利潤率已經(jīng)恢復(fù)到10%以上的較好水平。

（6）焦炭：產(chǎn)能過剩直到2016年4季度后才開始緩解。從焦炭行業(yè)上市公司的效益數(shù)據(jù)看，焦炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的時間比鋼鐵行業(yè)更長。在2008年4季度至2016年3季度間，上市公司平均利潤率都為負數(shù)。2009年和2015年甚至出現(xiàn)了全部虧損的情況，2015年虧損面100%，平均利潤率為-45%。

（7）氯堿：2008年至2016年產(chǎn)能過剩。自2008年起中國氯堿出現(xiàn)供給過剩的矛盾。其中，2010年燒堿行業(yè)產(chǎn)能為3021萬噸，產(chǎn)量僅2087萬噸，產(chǎn)能利用率為69.1%，而聚氯乙烯的產(chǎn)能為2043萬噸，實際產(chǎn)量為1130萬噸，產(chǎn)能利用率只有55.3%。

從19家氯堿上市公司的效益數(shù)據(jù)看，2008-2016年，虧損面基本在50%左右，平均銷售利潤率在0左右徘徊。但2016年3季度開始，平均利潤率已經(jīng)回升到8.44%的較高水平。

3.輕資產(chǎn)行業(yè)

（1）光伏：2011年至2014年產(chǎn)能嚴重過剩。2011年前，在國內(nèi)外市場需求快速增長的帶動下，中國光伏行業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，但2012年起，受美國和歐盟對中國光伏產(chǎn)品進行反傾銷和反補貼的影響，光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了嚴重的產(chǎn)能過剩。

從上市公司效益情況來看，2011年4季度至2014年3季度是產(chǎn)能過剩最嚴重的時期。21家上市公司的虧損面在40%左右，平均利潤率在0以下。但2014年4季度以后效益顯著好轉(zhuǎn)，2017年2季度平均利潤率回升到接近10%的較高水平。

（2）風電：2012年至2013年產(chǎn)能嚴重過剩。與光伏類似，受市場需求吸引和各地大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的刺激，一段時間內(nèi)風電業(yè)也面臨嚴重產(chǎn)能過剩的矛盾。2012 年和2013年風電設(shè)備產(chǎn)能利用率不到70%。

從風電上市公司的效益數(shù)據(jù)來看，產(chǎn)能嚴重過剩的時間在2011年4季度和2014年1季度間，平均利潤率基本為負，虧損面達50%左右。從2014年2季度開始，利潤水平顯著上升，2017年2季度已經(jīng)超過了10%。

（3）電線電纜：產(chǎn)能過剩仍較嚴重，但虧損面較低。電線電纜是中國重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，由于進入門檻較低，中低端產(chǎn)品同質(zhì)化程度嚴重，長期處于低水平激烈競爭的狀況。2012年，中國高壓電線電纜的產(chǎn)能利用率為60%，普通的電線電纜僅為40%。嚴重產(chǎn)能過剩加上低價中標，該行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量存在很多隱患。

電線電纜上市公司的數(shù)據(jù)顯示，該產(chǎn)業(yè)虧損面不大，但平均利潤率較低。2011年及以前，電線電纜上市公司平均利潤率基本在6%-8%之間，2012-2015年間下降到2%-4%，2015年后有所上升，但也僅在5%左右的水平。

（4）陶瓷：2010年以來過剩產(chǎn)能已經(jīng)顯著化解。陶瓷屬于典型的高耗能、高污染行業(yè)，進入門檻較低，行業(yè)無序競爭和產(chǎn)能過?，F(xiàn)象嚴重。但上市公司數(shù)據(jù)顯示，2010年以后陶瓷業(yè)的利潤率保持在較高水平。除了2011年4季度和2012年上半年外，陶瓷行業(yè)12家上市公司的平均利潤率多數(shù)時間在10%以上，不少時候超過了20%，甚至接近30%，顯示整個行業(yè)的品牌化、集中化和轉(zhuǎn)型升級進展較為順利。

（5）農(nóng)藥：產(chǎn)能嚴重過剩主要在2008年至2011年。中國是農(nóng)藥生產(chǎn)大國，企業(yè)數(shù)量眾多，小、散、亂現(xiàn)象嚴重，很多產(chǎn)品都經(jīng)歷過嚴重的產(chǎn)能過剩。但是農(nóng)藥產(chǎn)能直接受國家準入政策的制約，例如2014年工信部提出原則上不再新增農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)備案，這對緩解產(chǎn)能過剩發(fā)揮了直接作用。

從農(nóng)藥上市公司的數(shù)據(jù)看，農(nóng)藥企業(yè)的虧損面在2008-2011年和2015年較高，其他時期較低，總體在40%以下，行業(yè)利潤率總體在5%左右，2012年前后一度低至2%左右，但2017年以來基本處于8%左右的較好水平。

（6）氮肥：2013年至2016年產(chǎn)能過剩嚴重。“十一五”以來，中國氮肥產(chǎn)能快速增長，尤其是尿素產(chǎn)能增速更為顯著。2013 年行業(yè)平均產(chǎn)能利用率約為75%左右，低于85%的合理產(chǎn)能利用率水平。

從9家氮肥上市公司數(shù)據(jù)看，2013-2016年是行業(yè)產(chǎn)能過剩非常嚴重的時期，2016年虧損面高達80%，平均利潤率低于-5%，但2017年起，產(chǎn)能過剩得到了顯著緩解，虧損面降到40%以下，利潤率提高到5%以上。

各行業(yè)化解過剩產(chǎn)能的特點及政策建議

1.2016年下半年以來絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)能過剩程度已經(jīng)得到顯著緩解

在16個產(chǎn)能過剩行業(yè)中，除電線電纜業(yè)外，到2016年下半年，最晚至2017年初產(chǎn)能過剩矛盾都得到了明顯化解。其中電線電纜行業(yè)雖然仍存在過剩問題，行業(yè)利潤率很低，但虧損面并不高，煤炭、鋼鐵等行業(yè)甚至出現(xiàn)了局部供不應(yīng)求的新現(xiàn)象。

2.化解產(chǎn)能過剩政策發(fā)揮了重要作用

從國際經(jīng)驗看，鋼鐵行業(yè)是化解過剩產(chǎn)能的重點和難點行業(yè)。而中國鋼鐵行業(yè)在全方位政策支持下，化解過剩產(chǎn)能取得了顯著成效，煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩問題更是在短短兩年時間內(nèi)快速解決，顯示中國化解過剩產(chǎn)能的政策起到了明顯的作用。電解鋁、平板玻璃、造船等重點行業(yè)政策對化解過剩產(chǎn)能也都取得了顯著成效。

3.市場機制也發(fā)揮了基礎(chǔ)性的產(chǎn)能調(diào)節(jié)作用

在16個產(chǎn)能過剩行業(yè)中，大多數(shù)行業(yè)的過剩產(chǎn)能都是主要依靠市場機制進行調(diào)節(jié)的。除光伏、風電、電纜、陶瓷、農(nóng)藥多數(shù)輕資產(chǎn)行業(yè)外，有些重資產(chǎn)行業(yè)，例如造船、工程機械、造紙、平板玻璃也主要是依靠市場調(diào)節(jié)。這說明在化解過剩產(chǎn)能的長效機制上，一定要充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用。

4.環(huán)保檢查對加快行業(yè)調(diào)整有積極作用

不少行業(yè)的環(huán)保檢查發(fā)揮了重要的化解過剩產(chǎn)能的作用。例如，污染排放水平較高的造紙業(yè)，近年來一直受到環(huán)保政策重點監(jiān)管，這直接推動了落后產(chǎn)能淘汰。2011-2015年造紙行業(yè)共計淘汰落后生產(chǎn)線2100多條，淘汰落后產(chǎn)能3433萬噸。農(nóng)藥行業(yè)同樣受益于環(huán)保檢查。2015年，受環(huán)保檢查影響，環(huán)保裝置不達標或者根本沒有環(huán)保裝置的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)紛紛停工停產(chǎn)，原本產(chǎn)能過剩嚴重、價格和需求都極其低迷的草甘膦行業(yè)終于開始了逆轉(zhuǎn)，價格不斷上揚。

5.高效的破產(chǎn)和兼并重組可以有效加快行業(yè)化解過剩產(chǎn)能步伐

破產(chǎn)和兼并重組更加市場化、更加便捷的行業(yè)，化解過剩產(chǎn)能進程更加迅速。例如，在玻璃行業(yè)，行業(yè)龍頭企業(yè)華爾潤集團是一家民營企業(yè)，員工8000人，擁有20條浮法生產(chǎn)線，連續(xù)13年保持全國玻璃行業(yè)產(chǎn)銷量第一，但2015年10月，華爾潤集團破產(chǎn)倒閉，行業(yè)產(chǎn)能過剩隨即顯著緩解。造船行業(yè)也出現(xiàn)了不少企業(yè)破產(chǎn)重組的案例。例如，世界第四大造船企業(yè)STX（大連）于2014年破產(chǎn)重組。

總之，從對16個產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的分析看，到2017年，中國化解過剩產(chǎn)能工作已經(jīng)取得了全面而且顯著的進展，下一步要重點轉(zhuǎn)向化解過剩產(chǎn)能長效機制建設(shè)。但是也要注意到，不少重化工行業(yè)，如鋼鐵、水泥、電解鋁等可能由于基礎(chǔ)設(shè)施投資放緩而再度出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。因此，仍然需要堅持推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，特別是通過加強環(huán)保、安全、質(zhì)量監(jiān)督檢驗，為企業(yè)創(chuàng)造更加公平的競爭環(huán)境，促進優(yōu)勝劣汰和兼并重組，更好發(fā)揮市場機制的自我調(diào)節(jié)作用，從而促進中國工業(yè)進一步順利轉(zhuǎn)型升級，進入新的良性發(fā)展軌道。

（許召元、殷婷執(zhí)筆）