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    中國產(chǎn)業(yè)政策風雨兼程40年

    2018-09-19 11:45:38魏際剛
    經(jīng)濟 2018年17期
    關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)濟

    魏際剛

    改革開放40年來,中國政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策,一言以蔽之:點多、面廣、影響強、成就大。根據(jù)改革進程、發(fā)展階段和國際環(huán)境變化,過去40年的產(chǎn)業(yè)政策大致可劃分為體制轉(zhuǎn)軌時期、市場經(jīng)濟體制初步確立時期、新世紀至國際金融危機爆發(fā)前以及國際金融危機發(fā)生至2018年4個階段。

    體制轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)業(yè)政策(1978年-1991年)

    1978年十一屆三中全會的召開,標志著中國進入了改革開放時代。1978年至1991年是國民經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)軌時期,產(chǎn)業(yè)政策的重點是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化,糾正產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大比例關(guān)系的失調(diào),促進短線產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展,抑制長線產(chǎn)業(yè)發(fā)展,努力使各方面失調(diào)的比例調(diào)整過來。該時期,市場經(jīng)濟體制尚未完全建立起來,政府在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著很大的作用,產(chǎn)業(yè)政策的措施更多以政府投資、銀行信貸、稅收和一定的計劃等直接干預(yù)手段為主,間接干預(yù)手段為輔。

    改革之初,中國的國民經(jīng)濟比例嚴重失調(diào)。農(nóng)業(yè)和工業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)、原料動力工業(yè)和其他工業(yè)的比例嚴重失調(diào),造成國民經(jīng)濟總體運行和發(fā)展難以持續(xù),迫切需要對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做重大調(diào)整。1979年4月,中央工作會議提出了十二條調(diào)整比例關(guān)系的原則和措施。1979年6月,國務(wù)院政府工作報告(以下簡稱“政府工作報告”)提出搞好國民經(jīng)濟的“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針。

    從20世紀80年代中期開始,中國政府從優(yōu)先支持輕工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向大力支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,對控制加工工業(yè)過快增長予以控制。1986年4月,“七五”計劃第一次在國家層面提到“產(chǎn)業(yè)政策”,提出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和原則“在繼續(xù)保持農(nóng)業(yè)全面增長,促進輕工業(yè)和重工業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的前提下,著重改善他們各自的內(nèi)部結(jié)構(gòu)”。這個時期,國家著重于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,同時也開始重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。1990年3月,政府工作報告指出,“努力開發(fā)新產(chǎn)品、新品種,增產(chǎn)名牌優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和市場緊缺產(chǎn)品,尤其要增產(chǎn)適應(yīng)農(nóng)村需要的日用消費品”。1991年3月,中央《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要的報告》指出“大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化并逐步走向現(xiàn)代化”,“要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整放在今后10年經(jīng)濟建設(shè)的突出位置”。

    市場經(jīng)濟體制初步確立時期的產(chǎn)業(yè)政策(1992年-2001年)

    1992年以鄧小平視察南方重要談話和黨的十四大為標志,改革開放步伐明顯加快,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制成為改革的重要任務(wù)和明確目標。在經(jīng)過20世紀80年代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及各次產(chǎn)業(yè)不同程度的發(fā)展,20世紀90年代產(chǎn)業(yè)政策目標及主要任務(wù)與改革初期有很大不同。

    這一階段的產(chǎn)業(yè)政策繼續(xù)強調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,同時著力推動各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,高度重視基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中增長模式轉(zhuǎn)換問題。這一時期,市場經(jīng)濟體制逐步建立,產(chǎn)業(yè)政策運用大量直接干預(yù)的方式逐步減少,導向性的間接干預(yù)方式不斷增加,綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段。

    1992年3月,政府工作報告指出“對那些生產(chǎn)能力過剩、產(chǎn)成品積壓、技術(shù)落后、長期虧損的企業(yè),逐步實行關(guān)停并轉(zhuǎn)”,“固定資產(chǎn)投資,主要用于能源、交通、通信、原材料和農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,加快居民住宅的建設(shè)?!?995年3月,政府工作報告提出“加大投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度,提高農(nóng)業(yè)、交通、通信和能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施以及技術(shù)改造的投資比重”。1996年3月,“九五”計劃提出“積極推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變,把提高經(jīng)濟效益作為經(jīng)濟工作的中心”。1997年3月,政府工作報告提出“保持合理的投資規(guī)模,加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度”。

    1998年3月政府工作報告提出“推進重點行業(yè)和重點企業(yè)改革和發(fā)展”。2000年3月,政府工作報告要求“大力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整”“加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度”“發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”。2001年3月,“十五”計劃提出“今后5年要著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu),特別要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為關(guān)鍵”。

    新世紀以來至國際金融危機發(fā)生前的產(chǎn)業(yè)政策(2002年-2008年)

    以2002年黨的十六大召開為標志,中國的經(jīng)濟發(fā)展和改革開放進入新的階段。一方面,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)達到更高水平,工業(yè)化向中后期邁進。另一方面,新的階段在面臨著舊問題尚未完全解決的情形下,又遇到一些新問題。主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級的任務(wù)還很重,同時土地、資源、能源、環(huán)境約束更加明顯,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和各類產(chǎn)業(yè)向更高水平發(fā)展過程中的一些深層次矛盾變得突出,加之經(jīng)濟社會發(fā)展中的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、社會矛盾、國際競爭加劇以及不斷增加的不確定性因素等,對該時期的產(chǎn)業(yè)政策目標、任務(wù)、方向和措施提出了更高的要求。

    這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化和升級,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“量”向“質(zhì)”的根本性轉(zhuǎn)變。按照走新型工業(yè)化道路和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的要求,既重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化,又加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級,引導和推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)在素質(zhì)的改善,通過鼓勵自主創(chuàng)新推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位提升和國際競爭力的提高。節(jié)能、環(huán)保等因素成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要目標。這一時期,市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立,產(chǎn)業(yè)政策更注重市場機制和利益導向機制的作用,更加注重對市場主體行為的引導,措施上綜合運用經(jīng)濟、法律、環(huán)保、必要的行政手段等。

    2006年3月,政府工作報告指出“加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度、資源節(jié)約和環(huán)境保護力度”。2007年3月,政府工作報告提出“把節(jié)能降耗、保護環(huán)境和節(jié)約集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的突破口和重要抓手”“加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和自主創(chuàng)新。堅持走新型工業(yè)化道路,著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。2007年10月,中共十七大報告要求“要大力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,更加注重提高自主創(chuàng)新能力、提高節(jié)能環(huán)保水平、提高經(jīng)濟整體素質(zhì)和國際競爭力”“加大對自主創(chuàng)新投入,著力突破制約經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)”。2008年3月,政府工作報告提出“堅持把推進自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)”“堅持走中國特色新型工業(yè)化道路,推進信息化與工業(yè)化融合”。

    國際金融危機以來至今的產(chǎn)業(yè)政策(2008年-2018年)

    2008年爆發(fā)的國際金融危機使中國面臨的國際國內(nèi)形勢發(fā)生重大變化,經(jīng)濟發(fā)展遭遇重大困難和挑戰(zhàn)。一方面國際市場需求萎縮,全球通貨緊縮明顯,貿(mào)易保護主義抬頭,外部經(jīng)濟環(huán)境嚴峻,不確定因素顯著增多。另一方面,國內(nèi)經(jīng)濟增速明顯下滑,長期制約中國經(jīng)濟健康發(fā)展的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在,一些行業(yè)產(chǎn)能過剩,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,自主創(chuàng)新能力不強,能源資源消耗多,環(huán)境污染重,城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴大。

    這一階段產(chǎn)業(yè)政策的重點仍是抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進轉(zhuǎn)型升級。適應(yīng)市場需求變化,根據(jù)科技進步新趨勢,發(fā)揮中國產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟中的比較優(yōu)勢,發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。這一時期,產(chǎn)業(yè)政策更加強調(diào)科技創(chuàng)新,大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),加強節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保,推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

    2012年3月,政府工作報告提出,“促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”。2012年11月,中共十八大報告提出,“著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力,著力增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新動力,著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系,著力培育開放型經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢,使經(jīng)濟發(fā)展更多依靠內(nèi)需特別是消費需求拉動,更多依靠現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動,更多依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新驅(qū)動,更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟推動,更多依靠城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動,不斷增強長期發(fā)展后勁”。2013年3月,政府工作報告提出“必須加快改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力”。

    2017年10月,黨的十九大報告指出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先,以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革,提高全要素生產(chǎn)率,著力加快建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”。

    2018年3月,政府工作報告提出“大力推動高質(zhì)量發(fā)展。著力解決發(fā)展不平衡不充分問題,圍繞建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先,促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”。

    對中國產(chǎn)業(yè)政策效果的評價

    40年來,中國政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策“點多、面廣、影響強、成就大”。

    第一,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進展。改革開放初期,重工業(yè)與輕工業(yè)比例嚴重失調(diào)、燃料動力工業(yè)與其他工業(yè)比例嚴重失調(diào)、農(nóng)業(yè)與工業(yè)比例嚴重失調(diào),20世紀80年代中后期以來,一般加工工業(yè)過快增長、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)嚴重滯后等重大結(jié)構(gòu)性問題基本得以解決,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)的狀況基本得以糾正。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度有所提高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化不斷推進。各次產(chǎn)業(yè)各類技術(shù)水平有所提高,產(chǎn)業(yè)層次有較大提升,工業(yè)部門深加工趨勢增強,高技術(shù)出口比重增加,一大批國際國內(nèi)知名品牌得以涌現(xiàn)。

    第二,各類產(chǎn)業(yè)有很大發(fā)展,產(chǎn)業(yè)內(nèi)在素質(zhì)有很大提高。產(chǎn)業(yè)政策在重視一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整外,同時注重各次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整,注重各類各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?;A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸有很大緩解,制造業(yè)總規(guī)模位居世界第一,鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭、電冰箱、洗衣機、空調(diào)器、化纖、紗、布、服裝等產(chǎn)量穩(wěn)居世界第一,汽車、房地產(chǎn)等支柱產(chǎn)業(yè)快速成長,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。

    第三,產(chǎn)業(yè)競爭力持續(xù)提升。輕工、紡織等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在國際市場上有很強競爭力,鋼鐵、有色、石油化工、電子信息、造船等有較強競爭力。交通、物流、電子商務(wù)等競爭力快速提升。

    同時也要看到,產(chǎn)業(yè)政策在解決中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深層次問題上的作用還不盡理想。

    第一,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后問題未根本改變。核心基礎(chǔ)零部件、先進基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)軟件、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等長期受制于人,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升等關(guān)鍵性結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢。

    第二,產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期粗放的問題并未得以根本改觀。多數(shù)行業(yè)處于國際價值鏈的低端;高投入-低產(chǎn)出-高排放現(xiàn)象嚴重,產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境代價過大,產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境約束性增強;產(chǎn)業(yè)組織不合理,產(chǎn)業(yè)趨同、集中度過低、規(guī)模經(jīng)濟缺乏和規(guī)模不經(jīng)濟并存等。

    第三,部分產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施過程中,對產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展帶來一些負面影響,一些產(chǎn)業(yè)政策引起了爭議。

    第四,產(chǎn)業(yè)政策制定和實施中也暴露出一些問題。如政策制定者對產(chǎn)業(yè)政策的理解和運用還不夠全面和成熟;政策制訂者因信息不對稱和不完全,使得產(chǎn)業(yè)政策目標、范圍、著力點不準;因政府職能轉(zhuǎn)型不到位,計劃的痕跡還比較明顯,以產(chǎn)業(yè)政策之名,用行政手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的行為時有發(fā)生;過度行政化和直接干預(yù),對市場機制造成傷害;有些產(chǎn)業(yè)政策深入到對產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持;制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策過程中存在著尋租行為;產(chǎn)業(yè)政策按所有制、按大小企業(yè)、按準入等形成不同的政策,有損公平和競爭;產(chǎn)業(yè)政策實施中的各類政策工具,效果差異很大,有些政策工具效果不盡如人意;以產(chǎn)業(yè)政策來固化部門自身利益;產(chǎn)業(yè)政策未能有效協(xié)調(diào)地方間的分工,重復(fù)建設(shè)問題嚴重;產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策協(xié)調(diào)不足等。

    總之,對中國產(chǎn)業(yè)政策的作用需辯證看待,不能因產(chǎn)業(yè)政策的巨大成效而否定市場機制,也不能因產(chǎn)業(yè)政策的問題而全面否定之。恰恰相反,這正是新時期需要進一步改進和完善產(chǎn)業(yè)政策的理由。

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