未來(lái)南海局勢(shì)穩(wěn)定有賴區(qū)域規(guī)則的建立

《世界知識(shí)》：中國(guó)與東盟國(guó)家圍繞制訂“南海行為準(zhǔn)則”（COC）進(jìn)行的談判是否進(jìn)展順利？應(yīng)如何推進(jìn)這一談判，才能使之切實(shí)起到促進(jìn)南海和平穩(wěn)定的作用？

胡波：圍繞“南海行為準(zhǔn)則”談判，現(xiàn)在有三個(gè)焦點(diǎn)：

第一，中國(guó)和東盟國(guó)家都面臨著壓力，需要談判不斷取得進(jìn)展，否則各方的耐心就會(huì)銷蝕。目前總的趨勢(shì)還是不錯(cuò)的，大體進(jìn)展順利。

第二，時(shí)間表和約束力問(wèn)題備受關(guān)注，這涉及具體條款，而目前才剛剛談及具體條款，就要籠統(tǒng)地談是不是有約束力，或者確定幾年談成，都不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橛刑嗟募夹g(shù)性問(wèn)題。當(dāng)前最重要的是堅(jiān)持談下去，在談判的進(jìn)程中解決好時(shí)間表和約束力的問(wèn)題。

第三，可能存在期望過(guò)高的問(wèn)題。中國(guó)、東盟國(guó)家和域外國(guó)家的部分聲音都有這種傾向。我個(gè)人認(rèn)為，COC不是解決南海爭(zhēng)議的合適平臺(tái)，它解決的只是中國(guó)和東盟國(guó)家關(guān)于某些行為的適用規(guī)范。而整個(gè)南海地區(qū)的規(guī)范和規(guī)則要寬泛得多，所以我們不能寄希望于以COC解決所有問(wèn)題，其內(nèi)容也不宜過(guò)于泛化。

朱鋒：南海局勢(shì)的復(fù)雜性和脆弱性就在于，除了中美等國(guó)的戰(zhàn)略博弈之外，主權(quán)爭(zhēng)議國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)性仍難有效平息。在主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益的競(jìng)爭(zhēng)上，各行其是的爭(zhēng)奪態(tài)勢(shì)不僅沒(méi)有終止，甚至局部還在出現(xiàn)緊張化的趨勢(shì)。印尼將南海部分海域命名為“北納土納?！保坡少e在中業(yè)島擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)，越南繼續(xù)在南沙群島擴(kuò)建島礁、加強(qiáng)軍事部署并想在爭(zhēng)議海域打井鉆油，馬來(lái)西亞在彈丸礁等地修建設(shè)施等行為，說(shuō)明南海主權(quán)爭(zhēng)議的“實(shí)體化”行動(dòng)仍難得到有效管控。

在這樣的情況下，中國(guó)一方面需要加強(qiáng)和東盟的接觸交流，通過(guò)雙邊機(jī)制進(jìn)一步提升、充實(shí)戰(zhàn)略對(duì)話伙伴關(guān)系，確保雙方都能在爭(zhēng)議問(wèn)題上保持克制。另一方面，中國(guó)和東盟的COC談判不是一個(gè)簡(jiǎn)單的需要列出時(shí)間表，在什么時(shí)間內(nèi)可以談成、談好的問(wèn)題，最重要的是談判進(jìn)程要均衡反映各方關(guān)切，充分表達(dá)各方利益訴求。

總的來(lái)講，COC談判是非常重要的抓手，它不僅使中國(guó)和東盟國(guó)家在南海問(wèn)題上能夠建立一個(gè)規(guī)則框架，更重要的是談判本身就是進(jìn)一步加深、加強(qiáng)戰(zhàn)略對(duì)話進(jìn)程的舉措。至于時(shí)間問(wèn)題，我覺(jué)得中國(guó)人有一句話說(shuō)得非常好——“水到渠成”，所以我希望雙方一方面能夠充分地進(jìn)行對(duì)話，另一方面能在積極的對(duì)話過(guò)程中抓住機(jī)會(huì)，及時(shí)推動(dòng)磋商取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。

這里最大的問(wèn)題就在于COC對(duì)南海局勢(shì)穩(wěn)定到底有什么作用，我有兩點(diǎn)補(bǔ)充：第一，它確實(shí)是旨在建立有約束力的行為準(zhǔn)則，這個(gè)準(zhǔn)則能增強(qiáng)中國(guó)和東盟國(guó)家行為的可信度和可視度，并推進(jìn)對(duì)爭(zhēng)議島礁地區(qū)或海洋權(quán)益爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行共同開發(fā)等后續(xù)合作行動(dòng)。第二，COC談判本身就在向機(jī)制化的方向推進(jìn)，有助于管控爭(zhēng)議，但談判進(jìn)程如何進(jìn)一步密切中國(guó)和東盟國(guó)家在南海維權(quán)維穩(wěn)方面的合作，對(duì)雙方還是考驗(yàn)。

《世界知識(shí)》：長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，南海局勢(shì)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安？除了COC之外，各方有無(wú)可能在建立綜合性的區(qū)域規(guī)則方面取得突破？

朱鋒：南海局勢(shì)走到今天，確實(shí)需要推動(dòng)建立一整套的地區(qū)治理制度、規(guī)則和程序，從資源到環(huán)境，從主權(quán)爭(zhēng)議管控到海洋權(quán)益維護(hù)，從生態(tài)保護(hù)到漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)……這是地區(qū)安全和秩序的需要，旨在為南海地區(qū)的長(zhǎng)治久安確立制度保障。

中國(guó)外交部前副部長(zhǎng)、現(xiàn)聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)劉振民大使在2017年博鰲亞洲論壇期間就提議建立沿岸國(guó)的南海合作制度。目前來(lái)看，COC的談判進(jìn)程對(duì)建立這樣一個(gè)制度是重要探索。如果通過(guò)COC談判建立起一整套的行為規(guī)則，就可以增強(qiáng)各國(guó)的信心和互信。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)南海沿岸國(guó)的合作制度，推進(jìn)地區(qū)安全治理模式的發(fā)展。

我們需要推動(dòng)長(zhǎng)期的南海區(qū)域治理，這個(gè)區(qū)域治理不僅是地區(qū)安全合作的需要，而且確實(shí)能夠創(chuàng)立一整套地區(qū)規(guī)則。在我們所強(qiáng)調(diào)的南海問(wèn)題解決方式上，能夠把“雙軌機(jī)制”做實(shí)，做得更加具體化。對(duì)于這樣的前景、目標(biāo)，其實(shí)各方都很清楚，目前來(lái)說(shuō)就是如何一步步向前邁進(jìn)。

應(yīng)該看到今天中國(guó)和東盟國(guó)家在共同管控南海爭(zhēng)議、維護(hù)南海穩(wěn)定方面有兩個(gè)特點(diǎn)，我們要有足夠的心理和政策準(zhǔn)備。

第一個(gè)特點(diǎn)是領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題涉及非常復(fù)雜、深刻、廣泛的民族感情，常常在國(guó)內(nèi)政治中被炒作成重要話題。其實(shí)聯(lián)合開發(fā)是務(wù)實(shí)解決問(wèn)題的具體途徑，但是因?yàn)樯婕伴_發(fā)，就觸碰到了相關(guān)島礁的主權(quán)及海洋權(quán)益問(wèn)題，在特定的國(guó)內(nèi)政治環(huán)境中就會(huì)變成敏感話題。

菲律賓杜特爾特政府非常務(wù)實(shí)，擱置了2016年的所謂“國(guó)際仲裁案”。但菲國(guó)內(nèi)還有不同的政治勢(shì)力、政治派別，他們批評(píng)杜特爾特對(duì)中國(guó)做出“無(wú)原則的讓步和妥協(xié)”。所以在菲律賓的國(guó)內(nèi)政治中，領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題仍在受到炒作，其復(fù)雜性、敏感性仍是比較突出的。

最近菲律賓的憲法咨詢委員會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)決議案，要求將“仲裁案”結(jié)果寫進(jìn)憲法。這就是一種在中菲之間“找茬兒”的行為，完全違背了擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)、務(wù)實(shí)合作原則的基本內(nèi)容。

第二個(gè)特點(diǎn)是領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益對(duì)不同國(guó)家來(lái)講都具有一個(gè)共性，即都是“絕對(duì)主義”的政治話題，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家會(huì)輕易讓步。因此，在面對(duì)共同開發(fā)、務(wù)實(shí)合作的問(wèn)題時(shí)，這么多年難以取得實(shí)質(zhì)性突破，最重要的障礙就是國(guó)內(nèi)政治的影響。我們覺(jué)得我們很愛(ài)他們的國(guó)家，但對(duì)方同樣也是愛(ài)他們的國(guó)家的。領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題，特別是南海主權(quán)問(wèn)題不可能有迅速解決的途徑，只能是慢慢來(lái)，只能靠務(wù)實(shí)合作，只能一點(diǎn)一點(diǎn)往前走。

解決南海問(wèn)題不能光靠簡(jiǎn)單地喊口號(hào)、講原則，它也是一個(gè)非常復(fù)雜、具體、跨學(xué)科的社科研究過(guò)程。在南海問(wèn)題上，以及“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)等方面，我們要及時(shí)總結(jié)各種案例，從現(xiàn)實(shí)案例中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，調(diào)整方式方法，務(wù)實(shí)加以推進(jìn)，推動(dòng)中國(guó)與東盟關(guān)系的不斷深化，這才是南海維穩(wěn)的根本。從這個(gè)意義上來(lái)講，關(guān)注南海、關(guān)注“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)、關(guān)注中國(guó)與東盟關(guān)系的發(fā)展，需要更多青年人投身這項(xiàng)工作。我們希望能培養(yǎng)出既懂歷史、法律，又懂外交、政治的專業(yè)人才，也要倡導(dǎo)正確的研究方法。

胡波：確實(shí)是這樣。整個(gè)海洋問(wèn)題的研究，包括南海問(wèn)題或者海上務(wù)實(shí)合作問(wèn)題，都不是單一學(xué)科能解決的問(wèn)題。單一學(xué)科往往看到某一條線、某一個(gè)點(diǎn)，但實(shí)際上從政策角度講，它可能是有缺陷的，我們一定要注重多學(xué)科的交流互動(dòng)，找出綜合性的方案，這才是未來(lái)南海乃至其他海洋問(wèn)題研究的出路所在。

總體來(lái)講，我對(duì)南海局勢(shì)持謹(jǐn)慎樂(lè)觀的態(tài)度。這是因?yàn)椋?jīng)過(guò)2009至2016年的較量，菲律賓、越南已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)捍衛(wèi)主權(quán)權(quán)益的決心和能力，以后會(huì)越來(lái)越接受“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的倡議。

中國(guó)在南海的利益比較多元，有主權(quán)權(quán)益，還有戰(zhàn)略空間的問(wèn)題。主權(quán)爭(zhēng)議短期內(nèi)恐怕解決不了，繼續(xù)擱置是理性的選擇，以后這個(gè)問(wèn)題可能會(huì)逐漸冷下來(lái)。對(duì)越南、菲律賓等國(guó)來(lái)講，再往前冒進(jìn)也是非常危險(xiǎn)的。

雖然我持謹(jǐn)慎樂(lè)觀的態(tài)度，但很多問(wèn)題還是存在的，還會(huì)不斷發(fā)酵。打個(gè)比方，如果南海局勢(shì)在2009至2016年的溫度是八九十度的話，眼下可能是六七十度。我們能不能把溫度繼續(xù)降到三四十度？我認(rèn)為不太現(xiàn)實(shí)。我們要承認(rèn)南海爭(zhēng)議可能會(huì)長(zhǎng)期保持下去。當(dāng)然也要看到，中國(guó)控制局面的能力在不斷增強(qiáng)，維穩(wěn)的工具和手段也越來(lái)越豐富，今天的“擱置爭(zhēng)議”是一種主動(dòng)行為。

中國(guó)在維權(quán)維穩(wěn)之外，怎樣在這個(gè)區(qū)域和東盟國(guó)家一起構(gòu)建一套共存的、有包容性的秩序或者規(guī)則？這是一個(gè)值得思考的新話題。制定COC的努力就是其中一部分，但COC不能解決所有問(wèn)題，其他方面能不能有創(chuàng)新和突破？

作為大國(guó)，除了關(guān)心主權(quán)和主權(quán)權(quán)益之外，還要關(guān)心區(qū)域規(guī)則與秩序的問(wèn)題。我們希望在全球治理方面發(fā)揮更大作用，其實(shí)首先就要謀劃周邊治理。能否引導(dǎo)南海問(wèn)題相關(guān)各方進(jìn)行綜合治理方面的合作，考驗(yàn)著中國(guó)的智慧和能力?，F(xiàn)在南海地區(qū)沒(méi)有太強(qiáng)的秩序規(guī)則，最多存在初級(jí)的危機(jī)管控機(jī)制，這顯然不應(yīng)是個(gè)長(zhǎng)期狀態(tài)。

南海能否長(zhǎng)治久安取決于三個(gè)方面：第一，能不能切實(shí)擱置爭(zhēng)議。東盟相關(guān)國(guó)家能否徹底接受這個(gè)提議。第二，中國(guó)能不能與東盟國(guó)家一道構(gòu)建一套新的地區(qū)規(guī)則。第三，共同開發(fā)和務(wù)實(shí)合作能否推動(dòng)下去。

我始終認(rèn)為，南海問(wèn)題不應(yīng)是中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)系的全部，而且也越來(lái)越不是最重要的。隨著中國(guó)和東盟國(guó)家整體關(guān)系的發(fā)展，南海問(wèn)題的重要性在下降，雖然趨勢(shì)比較慢，但肯定在下降。所以我認(rèn)為中國(guó)和東盟國(guó)家海上務(wù)實(shí)合作的空間還是很大的。但是，傳統(tǒng)意義上的務(wù)實(shí)合作常會(huì)與“共同開發(fā)”聯(lián)系在一起，其實(shí)兩者并非同一概念，含義大不相同。務(wù)實(shí)合作的空間更廣，理論上可以包括整個(gè)東南亞海域和中國(guó)管轄海域，而不僅僅是在有爭(zhēng)議地區(qū)的“共同開發(fā)”。

在爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行合作可能困難比較大，但如果在非爭(zhēng)議地區(qū)先開展起來(lái)，雙方可能就沒(méi)有太大負(fù)擔(dān)了。比如中國(guó)在菲律賓賓漢隆起的勘探，菲方?jīng)]有那么大的戒心。這是在菲律賓海，在菲方的大陸架上，完全可以進(jìn)行合作。務(wù)實(shí)合作可以超越“共同開發(fā)”，超越爭(zhēng)議問(wèn)題。

關(guān)于務(wù)實(shí)合作，我有三點(diǎn)建議：第一是多做少說(shuō)，保持低姿態(tài)。現(xiàn)在我們有時(shí)陣仗太大，把東盟國(guó)家嚇壞了。第二是從非傳統(tǒng)領(lǐng)域到傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步開展。比如減災(zāi)防災(zāi)、氣象預(yù)測(cè)、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)開發(fā)與合作、旅游、海洋考古等，這些都是低敏感領(lǐng)域，然后再到油氣開發(fā)或其他什么領(lǐng)域。第三是充分挖掘合作潛力。中國(guó)和東盟國(guó)家的海上合作互補(bǔ)性還是很強(qiáng)的，我們有資本、有人才、有技術(shù)，東盟國(guó)家有得天獨(dú)厚的海洋條件和地理位置。另外，按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》精神，半閉海沿岸國(guó)有義務(wù)在環(huán)境及物種保護(hù)等方面進(jìn)行合作。