加強林業(yè)生態(tài)建設 筑牢北疆生態(tài)安全屏障

?內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)廳

劉兆明?攝

內(nèi)蒙古是森林資源大區(qū)，也是荒漠化和沙化土地面積較大的省區(qū)。全區(qū)現(xiàn)有林業(yè)用地面積6.6億畝，森林面積3.73億畝，均居全國第1位。天然林面積2.1億畝，人工林保存面積9732萬畝，均居全國第2位?；盍⒛究傂罘e14.84億立方米。從東到西分布有大興安嶺原始林區(qū)和11片次生林區(qū)，以及長期建設形成的人工林區(qū)。在國家“兩屏三帶”生態(tài)格局中，我區(qū)是東北森林帶和北方防沙帶的主體。習近平總書記多次指出，內(nèi)蒙古的生態(tài)狀況如何，不僅關系內(nèi)蒙古各族群眾的生存和發(fā)展，也關系華北、東北、西北乃至全國的生態(tài)安全。

一、改革開放以來我區(qū)林業(yè)發(fā)展成就

改革開放40年來，全區(qū)各級黨委、政府高度重視生態(tài)保護建設和林業(yè)改革發(fā)展，在黨中央、國務院的正確領導和國家有關部委的大力支持下，帶領全區(qū)各族人民扎實開展生態(tài)保護和建設。進入新世紀后，特別是黨的十八大以來，林業(yè)建設迎來了前所未有的發(fā)展機遇，進入了快速發(fā)展時期。

（一）林業(yè)生態(tài)建設成效顯著

一是生態(tài)建設持續(xù)發(fā)展。1978年，國家啟動實施了三北防護林體系建設工程，涉及我區(qū)83個旗縣，在一、二期工程當中，我區(qū)建設任務占國家工程總?cè)蝿盏?/3。各級黨委、政府高度重視，廣大群眾積極投工投勞，從此大規(guī)模的林業(yè)生態(tài)建設拉開了序幕。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，國家又相繼啟動實施了天然林資源保護、退耕還林、京津風沙源治理、三北防護林四期、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設、重點地區(qū)速生豐產(chǎn)林基地建設等六大重點工程，全面覆蓋我區(qū)，年建設規(guī)模穩(wěn)定在1000萬畝以上，約占全國的1/10。2013年，針對我區(qū)公路、城鎮(zhèn)、村屯、礦區(qū)園區(qū)、黃河兩岸和大青山前坡等重點區(qū)域綠化工作相對滯后的實際，自治區(qū)啟動實施重點區(qū)域綠化工程，累計完成綠化面積1037萬畝，實現(xiàn)了“綠起來”與“美起來”的有機統(tǒng)一，提高了我區(qū)生態(tài)建設整體水平和人居環(huán)境質(zhì)量。包頭、呼和浩特、呼倫貝爾、赤峰、鄂爾多斯相繼被評為國家森林城市。在國家重點工程的有力支持下，我區(qū)堅持以國家重點工程為主體，自治區(qū)重點區(qū)域綠化、義務植樹和社會造林并舉，開展了大規(guī)模、高質(zhì)量的植樹造林。40年來，共完成林業(yè)生態(tài)建設面積3.25億畝。據(jù)2013年全國第八次森林資源連續(xù)清查結(jié)果顯示，我區(qū)森林面積和蓄積實現(xiàn)持續(xù)“雙增長”，森林面積比1980年清查時增加1.39億畝，林木蓄積增加5.38億立方米，森林覆蓋率提高7.76個百分點。

二是防沙治沙成效顯著。我區(qū)是全國荒漠化和沙化土地最為集中、危害最為嚴重的省區(qū)之一。經(jīng)過幾十年的努力，全區(qū)荒漠化和沙化土地面積實現(xiàn)持續(xù)“雙減少”。2014年第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果顯示，全區(qū)荒漠化和沙化土地面積比1999年第二次普查結(jié)果分別減少4300萬畝和1800萬畝，減少面積居全國首位。目前，五大沙漠周邊重點治理區(qū)域沙漠擴展現(xiàn)象得到遏制，沙漠面積相對穩(wěn)定。2017年9月，《聯(lián)合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會在我區(qū)成功舉辦。我區(qū)的荒漠化防治工作代表國家接受了世界的檢閱，得到了國際人士的充分肯定，為防治荒漠化開出了“中國藥方”，為實現(xiàn)土地退化零增長這個世界目標提供了“中國方案”。

三是生態(tài)狀況有效改善。通過不斷加大林業(yè)生態(tài)建設和防沙治沙力度，全區(qū)近8000萬畝農(nóng)田、1.5億畝基本草牧場受到林網(wǎng)保護，2.6億畝風沙危害面積和1.9億畝水土流失面積得到初步治理，為全區(qū)生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)“整體遏制、局部好轉(zhuǎn)”的重大轉(zhuǎn)變作出了重要貢獻。

（二）森林資源得到有效保護

一是天然林資源得到有效保護。大興安嶺原始林區(qū)、嶺南次生林區(qū)和黃河上中游地區(qū)，通過實施天然林保護工程，大幅度地調(diào)減木材產(chǎn)量，加大保護和建設力度，森林資源得到有效恢復和發(fā)展。2012年，我區(qū)率先在阿爾山地區(qū)開展停伐試點，2015年起，國家全面停止了天然林商業(yè)性采伐，我區(qū)年停伐木材產(chǎn)量151.2萬立方米，天然林保護基本實現(xiàn)全覆蓋。

二是林地管理切實加強。編制了自治區(qū)、旗縣林地保護利用規(guī)劃（2010—2020年），建成全區(qū)林地“一張圖”，初步實現(xiàn)“以規(guī)劃管地、以圖管地”。

三是自然保護區(qū)建設得到長足發(fā)展。全區(qū)林業(yè)系統(tǒng)建立和管理的保護區(qū)共148處（含森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物5種類型），總面積1.37億畝，占自治區(qū)國土面積的7.7%。通過建立自然保護區(qū)等形式，森林、野生動植物、濕地資源得到有效保護和恢復，生物多樣性得到增加。

四是應急管理能力明顯提高。對森林草原火情實施全方位、全時段監(jiān)測，24小時火災撲滅率達到95%以上，科學開展主要林業(yè)有害生物防治，撲救大火能力、防治能力明顯增強。

（三）林業(yè)改革不斷深化

一是集體林權(quán)制度改革進一步深化。我區(qū)集體林權(quán)制度改革起步于2004年，2008年全面啟動實施，到2012年底，基本完成明晰集體林產(chǎn)權(quán)和承包到戶改革任務的總體目標。目前，全區(qū)確權(quán)集體林地3.26億畝，確權(quán)率99.7%，發(fā)放林權(quán)證面積3.25億畝，發(fā)證率99.4%。明晰產(chǎn)權(quán)后，我區(qū)以維護廣大農(nóng)牧民的根本利益為核心，繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，進一步放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，為實現(xiàn)“生態(tài)受保護，農(nóng)牧民得實惠”的雙贏目標作出積極貢獻。

二是國有林場改革穩(wěn)步推進。我區(qū)有國有林場316個，總經(jīng)營面積1.79億畝，占自治區(qū)國土面積的10%。2015年底，自治區(qū)正式啟動了國有林場改革工作。國有林場剝離辦社會職能基本實現(xiàn)，盟市國有林場改革《意見》全部印發(fā)，已批復91個旗縣（市、區(qū)）、滿洲里市和6個盟市直屬國有林場改革實施方案。

三是國有林區(qū)改革取得重大突破。內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)由內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團經(jīng)營。2007年，自治區(qū)黨委、政府作出剝離森工集團社會職能改革的重大決策，教育、衛(wèi)生、防疫、電視系統(tǒng)等職能剝離移交屬地政府。2015年2月，黨中央、國務院印發(fā)《國有林區(qū)改革指導意見》。2015年底，自治區(qū)黨委政府印發(fā)了《內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)改革總體方案》。目前，原森工集團承擔的社會管理和公共服務職能全部剝離，“三供一業(yè)”的機構(gòu)、人員、資產(chǎn)全部移交屬地政府，下屬78家企業(yè)有序分類劃轉(zhuǎn)，林區(qū)職能由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)保護建設為主轉(zhuǎn)變。2017年2月20日，大興安嶺重點國有林管理局掛牌成立，成為全國首家掛牌成立的重點國有林管理機構(gòu)。

（四）林業(yè)惠民作用明顯增強

一是林業(yè)產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展。全區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“穩(wěn)中有進，特色突出”的發(fā)展態(tài)勢，基本形成了以林木培育、特色經(jīng)濟林、灌木原料林、中蒙藥材、森林食品、森林旅游、沙產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主導，以“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”為利益聯(lián)結(jié)機制的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，2017年全區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達500億元。林業(yè)產(chǎn)業(yè)在推動綠色增長、增加綠色資產(chǎn)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展，特別是在扶持和改善貧困落后地區(qū)生活條件、促進就業(yè)增收方面發(fā)揮了重要作用。

二是惠民政策深入落實。年度森林生態(tài)效益補償資金達到18.4億元，惠及350多萬農(nóng)牧民，聘用公益林管護人員4.7萬人，1.3萬國有林場職工和3.4萬農(nóng)牧民實現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)。退耕戶人均累計獲得錢糧補助4049元。天保工程年提供就業(yè)崗位14.28萬個，工程區(qū)就業(yè)方式呈現(xiàn)多元化，工程區(qū)社會保障體系逐漸完善，林業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育“五險”實現(xiàn)了全覆蓋。投資128億元對國有林區(qū)棚戶區(qū)進行改造，完成改造任務19.9萬戶。2013年森林保險政策實施以來，我區(qū)森林保險基本實現(xiàn)應保盡保，參保森林面積和保費補貼總量居全國首位，2017年，各級財政投入森林保險保費補貼6.53億元。我區(qū)聘用建檔立卡生態(tài)護林員8000人，每人每年獲得補助資金1萬元，使8000個貧困家庭的生活得到改善。

二、基本做法和經(jīng)驗

（一）堅持目標責任制是林業(yè)生態(tài)建設的有效手段

1984年以來，我區(qū)建立了造林綠化目標責任制，實行了盟市、旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長責任制和自治區(qū)、盟市、旗縣三級林業(yè)主管部門領導負責制。2000年，我區(qū)把這項工作上升到法律高度，《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》明確規(guī)定：“自治區(qū)實行各級人民政府保護和發(fā)展森林資源目標責任制?！?003年，《內(nèi)蒙古黨委、政府關于深化改革加快林業(yè)發(fā)展的決定》又對這一制度進行了強調(diào)。為此，各級黨委、政府將林業(yè)建設的主要指標列入領導班子政績和林業(yè)主管部門領導業(yè)績考核內(nèi)容，層層簽訂責任狀，形成了“一任接著一任干，一任干給一任看，一張藍圖繪到底”的優(yōu)良傳統(tǒng)。

（二）堅持興林富民是林業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力

以市場為導向，以效益為中心，把林業(yè)生態(tài)建設與調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展地方經(jīng)濟、增加農(nóng)牧民收入相結(jié)合，在增加森林資源的同時，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，大力發(fā)展林沙產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)牧民就業(yè)和增收渠道，增強林業(yè)的發(fā)展后勁，既為解決“三農(nóng)三牧”問題作出了貢獻，又逆向拉動了林業(yè)生態(tài)建設，逐步形成了綠起來、活起來、富起來的良好格局。

（三）堅持機制創(chuàng)新是林業(yè)發(fā)展的活力之源

改革開放以來，我區(qū)堅持“國家、集體、個人一起上”，陸續(xù)開展承包經(jīng)營、五荒拍賣、以產(chǎn)權(quán)制度為中心的林業(yè)改革。各地認真落實“誰造誰有，合造共有”“誰治理、誰投資，誰開發(fā)、誰受益”等政策，充分應用市場機制和物質(zhì)利益的原則，吸引各種社會主體投資發(fā)展林業(yè)，變“要我造林”為“我要造林”，促進資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素向林業(yè)生態(tài)建設流動、聚集。積極推行建設主體、經(jīng)營主體、利益主體、責任主體“四統(tǒng)一”和任務到戶、產(chǎn)權(quán)到戶、責任到戶、補助到戶、服務到戶“五到戶”的管理模式。采取家庭承包、個體承包、大戶承包、聯(lián)戶承包、股份合作以及企業(yè)造林和國有造林等多種形式，充分調(diào)動各類建設主體參與林業(yè)生態(tài)保護和建設的積極性。積極探索PPP模式參與林業(yè)生態(tài)建設，實現(xiàn)林業(yè)建設投入方式多元化。

（四）堅持科技興林是林業(yè)發(fā)展的技術支撐

各地充分尊重自然規(guī)律，嚴格按科學規(guī)律辦事，加強林業(yè)科技教育工作，依靠科技進步，實施科教興林戰(zhàn)略，提倡“因地制宜、適地適樹”。在治理模式上提出喬灌草結(jié)合，推廣“兩行一帶”造林。針對我區(qū)干旱少雨的實際，研制出一系列抗旱造林技術，并普遍得到推廣應用，增加了造林育林的科技含量，大幅度提高了林業(yè)建設的質(zhì)量和效益。

（五）堅持依法治林是林業(yè)發(fā)展的基本保障

1984年，《中華人民共和國森林法》頒布，此后國家和自治區(qū)相繼頒布了多部法律、法規(guī)等；各級黨委、政府結(jié)合實際，依法制定了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，為林業(yè)建設提供了法律保障。同時，林業(yè)執(zhí)法和護林隊伍不斷壯大，為依法治林提供了組織保障，對破壞森林資源和野生動植物資源的違法犯罪活動的控制和打擊能力明顯增強，為保護、培育森林資源發(fā)揮了重要作用。

三、今后發(fā)展思路和目標

今后一個時期我區(qū)林業(yè)現(xiàn)代化建設的總體思路是，以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指引，牢固樹立新時代社會主義生態(tài)文明觀,認真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念；以構(gòu)筑祖國北疆萬里綠色長城為總體目標，圍繞“三山兩沙四區(qū)”林業(yè)生態(tài)建設主體框架，建設美麗內(nèi)蒙古；以增綠增質(zhì)增效為基本要求，推動林業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升森林質(zhì)量和生態(tài)服務功能。堅持保護優(yōu)先、自然修復為主，守住林業(yè)生態(tài)底線；堅持數(shù)質(zhì)并重、質(zhì)量優(yōu)先，加強林業(yè)生態(tài)建設；堅持改革創(chuàng)新、科技興林，增強林業(yè)發(fā)展活力；堅持依法治林、綜合治理，不斷完善林業(yè)治理體系和提高治理能力；堅持綠色惠民、產(chǎn)業(yè)富民，服務建成小康社會；堅持抓重點、補短板、強弱項，不斷夯實林業(yè)發(fā)展根基。

圍繞我區(qū)林業(yè)現(xiàn)代化建設的總體思路，根據(jù)我區(qū)的林業(yè)實際，提出階段性目標是，到2020年，全區(qū)林業(yè)現(xiàn)代化水平明顯提升，生態(tài)環(huán)境總體改善，生態(tài)安全屏障基本形成，林區(qū)群眾生活全面實現(xiàn)小康。森林覆蓋率達到23%，濕地面積不低于9000萬畝，重要野生動植物棲息地得到有效保護。到2035年，初步實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，生態(tài)狀況根本好轉(zhuǎn)，美麗內(nèi)蒙古目標基本實現(xiàn)。森林覆蓋率達到25%，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性進一步增強，野生動植物棲息地得到全面保護，天然林保護制度基本完善。到本世紀中葉，全面實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，生態(tài)文明全面提升，實現(xiàn)人與自然和諧共生。森林覆蓋率達到27%，野生動植物棲息地完整健康，生物多樣性豐富，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，所有天然林資源得到有效保護。