生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案20年回顧與展望

(長江科學(xué)院 水利部山洪地質(zhì)災(zāi)害防治工程技術(shù)研究中心，武漢 430010)

1 研究背景

我國是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國家之一，水土流失面廣量大，侵蝕嚴(yán)重[1]。同時，我國工業(yè)化、城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，人口規(guī)模、資源需求和環(huán)境壓力不斷增大，公路、鐵路、礦山、城鎮(zhèn)等大規(guī)模建設(shè)導(dǎo)致的人為水土流失問題仍十分突出[2]。在此背景下，20世紀(jì)80年代末我國頒布了《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)，提出了預(yù)防為主的工作方針，明確生產(chǎn)建設(shè)單位和個人必須采取措施保護(hù)水土資源，并負(fù)責(zé)治理因生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失，在建設(shè)項目環(huán)境影響報告書中必須有水行政主管部門同意的水土保持方案?！端帘３址ā奉C布實施以來，全國水土流失面積減少了17%，中度及以上水土流失面積下降了19%，林草植被覆蓋逐步增加，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善[3]。

但是，水土保持方案仍存在如下幾個方面的問題:第一，由于水土保持方案審批在立項階段完成，水土保持設(shè)施驗收又以水土保持方案為法律依據(jù)，再加上目前國家取消了水土保持行業(yè)單位和個人資質(zhì)門檻，導(dǎo)致水土保持方案布設(shè)與實際實施的水土保持措施工程量有一定出入，有時甚至出現(xiàn)出入較大的尷尬局面[4];第二，水土保持方案編制人員非工程設(shè)計專業(yè)，水土保持工程措施設(shè)計參數(shù)的確定缺乏專業(yè)性，導(dǎo)致其存在安全穩(wěn)定性隱患;第三，棄渣場選址是水土保持方案編制單位在可研階段選定，在實施階段棄渣場選址往往是施工單位根據(jù)征地難易程度等因素選定，導(dǎo)致很多存在棄渣場的工程棄渣違反《水土保持法》第55條規(guī)定而受到處罰或變更棄渣場;第四，工程參建單位對水土保持臨時措施重視程度不夠,建設(shè)單位在招標(biāo)時沒有單列水土保持臨時措施費(fèi)，將這一部分費(fèi)用包含在主體工程所有的臨時防護(hù)費(fèi)用中，水土保持臨時措施費(fèi)得不到保障;第五，2014年10月，國務(wù)院以國發(fā)〔2014〕53 號文件將以前由國務(wù)院主管部門核準(zhǔn)的項目絕大部分下放到地方政府核準(zhǔn)，2017年9月國務(wù)院又以國發(fā)〔2017〕46號文件取消了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施專項驗收行政許可事項，使得水利部批復(fù)的水土保持方案數(shù)量從2014年的298個降至2017年的53個，水利部水土保持設(shè)施專項驗收項目從2016年的135個降至2017年的31個。

鑒于以上幾個方面的原因，水土保持方案的實施進(jìn)入了一個新的歷史階段，在質(zhì)量控制、措施布設(shè)的可操作性、棄渣場選址的合理性以及水土保持專項設(shè)施驗收的監(jiān)管方式等方面需要進(jìn)一步探索。對上述問題進(jìn)行分析研究，對國家下一步制定相關(guān)政策具有重要的參考價值。

2 材料與方法

收集了水利部批復(fù)的水土保持方案報告書報批稿391套、水利部主持的水土保持專項設(shè)施驗收資料123套、期刊論文52篇，以及水利部批復(fù)的第一個水土保持方案至最近一期《中國水土保持公報》公布的數(shù)據(jù)資料。其中，1996—2002年度以及2017年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于水利部水土保持司，無省、地、縣批復(fù)和驗收數(shù)據(jù)；2003—2016年度資料來源于《中國水土保持公報》，水土保持設(shè)施專項驗收未收集到地級和縣級統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

在收集近20年資料的基礎(chǔ)上，將水土保持方案報告書、水土保持監(jiān)測報告和水土保持設(shè)施專項驗收評估報告進(jìn)行對比分析，對來源于水利部水土保持司和《中國水土保持公報》上的數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較。

3 結(jié)果與分析

3.1 水土保持方案相關(guān)制度與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

孫厚才等[2]介紹了2008年以前水土保持方案相關(guān)制度與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)情況。之后，辦水?！?015〕247號和辦水?！?016〕123號文件分別對規(guī)范和嚴(yán)格水土保持方案技術(shù)評審進(jìn)行了規(guī)定，2016年水利部又以辦水?！?016〕65號對水土保持方案變更管理進(jìn)行了規(guī)定。在此過程中，還發(fā)布實施了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》和《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》、《水電建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》、《水利水電工程水土保持技術(shù)規(guī)范》和《水利水電工程水土保持制圖標(biāo)準(zhǔn)》等，使得水土保持方案在政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面均有據(jù)可依。一系列相關(guān)制度與標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，使水土保持方案的編制、審批、后續(xù)設(shè)計、監(jiān)測、監(jiān)督和專項設(shè)施驗收等進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段。

國發(fā)〔2014〕53 號《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2014年本)的通知》對12類以前由國務(wù)院主管部門核準(zhǔn)的項目絕大部分下放到地方政府核準(zhǔn)，相應(yīng)的行政許可也由地方主管部門審批；國務(wù)院以國發(fā)〔2017〕46號取消生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施專項驗收行政許可事項。兩項深化投資體制和行政審批制度的改革，切實轉(zhuǎn)變了政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立建設(shè)單位投資主體地位，可更好地發(fā)揮政府監(jiān)督管理作用。目前，國家和省級水土保持工作層面可全面貫徹實施投資體制和行政審批制度改革要求，但要加緊對地、市、縣級水土保持行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)，使其不至于在取消生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施專項驗收行政許可事項后水土流失問題又回到從前的狀況。

3.2 水土保持方案審批

3.2.1 編審過程演變

水土保持方案技術(shù)審查是水行政主管部門批復(fù)水土保持方案的重要技術(shù)支撐[5]，水土保持方案的編制和評審最初沒有固定和統(tǒng)一的格式，編報水土保持方案報告書之前必須編報水土保持方案大綱，大綱經(jīng)評審?fù)ㄟ^后再編報水土保持方案報告書。水利部水土保持監(jiān)測中心2002年7月25日《關(guān)于印發(fā)開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案大綱及報告書技術(shù)審查要點(diǎn)的函》，規(guī)范了水土保持方案的技術(shù)評審工作；2005年3月9日，水利部水土保持監(jiān)測中心再次印發(fā)了《關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案大綱編制和技術(shù)評估的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了方案大綱的審批程序、編制格式和內(nèi)容以及審查要點(diǎn);之后為貫徹落實《中華人民共和國行政許可法》，水利部辦公廳于2005年6月22日下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評審工作的意見》，在取消水土保持方案大綱評審的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)和規(guī)范了水土保持方案報告書的技術(shù)評審工作;2008年《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》和《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》等發(fā)布，水土保持方案編制和審批更加規(guī)范。

3.2.2 行業(yè)審批權(quán)限

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持涉及到公路、鐵路、管道、渠道、輸變電、電力、井采礦、露采礦、水利水電、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)林開發(fā)和冶金化工等行業(yè)[2]，其建設(shè)內(nèi)容、施工及生產(chǎn)工藝有很大的不同，造成水土流失的控制因素也各不相同。因此，水利部在1998年與原國家電力公司、1999年與原鐵道部和煤炭工業(yè)局以及有色金屬工業(yè)局、2001年與原交通部分別下發(fā)了加強(qiáng)水土保持工作的通知，要求相關(guān)單位編制的水土保持方案大綱經(jīng)該行業(yè)有關(guān)部門審查同意后，再編報水土保持方案報告書報水利部審批。2007年1月8日，水利部水土保持司《關(guān)于印發(fā)開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)評審工作座談會會議紀(jì)要的通知》，明確水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院(以下簡稱水規(guī)總院)承擔(dān)水利建設(shè)項目、鐵道部工程設(shè)計鑒定中心和中國鐵道科學(xué)研究院鐵路節(jié)能環(huán)保技術(shù)中心承擔(dān)鐵道部投資鐵路建設(shè)項目、電力規(guī)劃設(shè)計總院(以下簡稱電規(guī)總院)承擔(dān)水電建設(shè)項目、水利部水土保持監(jiān)測中心承擔(dān)其他建設(shè)項目水土保持方案的技術(shù)評審工作，并對報送的技術(shù)評審意見承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。2014年5月27日，水利部水土保持司下發(fā)了《關(guān)于明確水土保持方案技術(shù)評審單位和評審范圍的通知》，進(jìn)一步明確水規(guī)總院承擔(dān)水利工程建設(shè)項目水土保持方案的技術(shù)評審、電規(guī)總院承擔(dān)水電工程建設(shè)項目水土保持方案的技術(shù)評審、水利部水土保持監(jiān)測中心承擔(dān)其他生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的技術(shù)評審工作，包括林業(yè)開發(fā)、煤炭、電力、石油天然氣、采礦及生產(chǎn)、公路、鐵路(新建及更新改造)、民航、水運(yùn)、城建、社會服務(wù)等。

3.2.3 審批數(shù)量變化

根據(jù)《水土保持法》實施條例，水利部、原國家計劃委員會和環(huán)境保護(hù)局1994年11月22日發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》，規(guī)定水土保持方案由水行政部門審批，并將其作為環(huán)評和建設(shè)單位申請可研審查的前置條件。統(tǒng)計資料顯示，1996—2002年度，只有水利部批復(fù)的水土保持方案，無省、地、縣批復(fù)和驗收數(shù)據(jù)，而且水利部批復(fù)的水土保持方案數(shù)量介于2～90個之間，上升趨勢明顯但數(shù)量不多；2003—2015年度，雖然水利部批復(fù)的水土保持方案數(shù)量有所波動，但全國批復(fù)水土保持方案數(shù)量從2萬個左右穩(wěn)步增加到3萬個左右，水利部主持的水土保持設(shè)施專項驗收項目數(shù)量也逐步增長；2016年以后水利部批復(fù)的水土保持方案數(shù)量呈斷崖式減少，2017年以后水利部主持的水土保持設(shè)施專項驗收項目數(shù)量也呈斷崖式減少，主要原因是國務(wù)院2014年10月31日發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2014年本)》的通知，對12類以前由國務(wù)院主管部門核準(zhǔn)的項目絕大部分下放到地方政府核準(zhǔn)，其相應(yīng)的行政許可也由地方主管部門審批，以及國發(fā)〔2017〕46號文件取消了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施專項驗收行政許可事項。

基于以上數(shù)據(jù)和政策分析，可以將水土保持方案發(fā)展歷程總結(jié)為3個階段：1996—2002年為起步階段；2003—2015年為穩(wěn)步發(fā)展階段；2016年以后為“放管服”(即簡政放權(quán)、公正監(jiān)管、高效服務(wù))階段。這3個階段與水土保持方案相關(guān)制度與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)程相吻合。水利部歷年批復(fù)的水土保持方案數(shù)量如圖1所示。

圖1 水利部歷年批復(fù)的水土保持方案數(shù)量Fig.1 Quantities of water and soil conservation program approved by the Ministry of Water Resources over years

3.3 水土保持方案編制技術(shù)

根據(jù)長江科學(xué)院多年水土保持方案編制經(jīng)驗和查閱水利部批復(fù)的水土保持方案報批稿等資料，36類生產(chǎn)建設(shè)項目[6]施工方式不同，所處地形地貌不同，造成水土流失形式和環(huán)節(jié)也不同。如何準(zhǔn)確分析不同類型項目造成水土流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)對于分析土石方平衡、預(yù)測水土流失、布設(shè)水土保持措施至關(guān)重要；其次，水土流失預(yù)測采用類比或調(diào)查的方法缺乏科學(xué)性，類比預(yù)測法往往導(dǎo)致預(yù)測結(jié)果南轅北撤，水土流失預(yù)測只有建立在大量不同類型工程和不同地形地貌等實際測量結(jié)果的基礎(chǔ)上才具有實用價值；再次，在日本和我國的臺灣等地區(qū)，某項目的水土保持工作一般作為一個整體，由一家獨(dú)立法人單位對方案編制、后續(xù)設(shè)計、實施、驗收等總承包，對項目水土保持工作負(fù)責(zé)到底，避免了水土保持方案和實施前后脫節(jié)的情況；最后，目前生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測內(nèi)容、手段、標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，沒有體現(xiàn)水土保持的特點(diǎn)，缺乏針對性，監(jiān)測成果對監(jiān)督管理用處不大。

除以上問題外，水土流失防治技術(shù)和棄渣場選址也是目前水土保持方案關(guān)注的重要內(nèi)容。

3.3.1 水土流失防治技術(shù)

在水土保持方案編制技術(shù)當(dāng)中，水土流失防治技術(shù)是最重要的技術(shù)之一。邊坡防護(hù)技術(shù)從最初的噴射混凝土或噴漿等單純水土流失防治，逐漸過渡到注重與周邊環(huán)境融合。目前使用較多的邊坡防護(hù)技術(shù)包括植生帶護(hù)坡技術(shù)、液壓噴播植草護(hù)坡技術(shù)、生態(tài)植被毯護(hù)坡技術(shù)、生態(tài)植被袋生物護(hù)坡技術(shù)、客土植生植物護(hù)坡、土工格室植草護(hù)坡技術(shù)、漿砌片石骨架植草護(hù)坡技術(shù)和蜂巢式網(wǎng)格植草護(hù)坡技術(shù)[7]等，這些防治技術(shù)不僅能有效防止水土流失，而且能改善生態(tài)環(huán)境。以前棄渣場的攔渣工程不界定為水土保持措施，水土保持監(jiān)〔2008〕8號《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》正式將棄渣場攔渣措施界定為水土保持工程；攔渣工程主要有攔渣壩(尾礦庫)、擋渣墻、攔渣堤3種形式。截至目前，由于水土保持方案編制技術(shù)人員水平和專業(yè)限制，對于棄渣場、攔擋工程級別、棄渣場失事后對主體工程或環(huán)境造成危害程度的確定，以及棄渣場和攔擋工程的設(shè)計還不能完全滿足水土保持工作要求。截排水工程防洪及設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)目前的狀況與攔渣工程有些類似。

植物措施是水土流失防治技術(shù)中3大措施之一，但是一直以來水土保持方案中有關(guān)植物措施配置存在一些較為突出的問題。一般情況下沒有考慮樹種之間的關(guān)系和按合理的密度進(jìn)行配置，亂用植物品種造林，往往造成土壤退化或樹木成活率低；其次，不太注重植被恢復(fù)場所的立地條件分析評價，以及結(jié)合植物生態(tài)特性配制樹草種；最后，在景觀設(shè)計、園林設(shè)計等美學(xué)方面，也有待進(jìn)一步提高。

3.3.2 棄渣場選址

生產(chǎn)建設(shè)項目棄渣場的選址和水土保持方案變更是水土保持工作者重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容之一，主要是由于《水土保持法》對棄渣場的選址和方案變更有明確規(guī)定，而且棄渣場的安全穩(wěn)定關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全。在深圳光明新區(qū)“12·20”滑坡事故以前，很少有人重視棄渣場的合理選址問題。鑒于棄渣場選址在水土保持方案編制和工程實施階段確定的對象不同，水利部于2016年印發(fā)了《水利部生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》，明確了棄渣場變更審批要求，規(guī)定在水土保持方案確定的棄渣場以外新設(shè)棄渣場的，或需要提高棄渣場堆渣量達(dá)到20%以上的，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在棄渣前編制水土保持方案(棄渣場補(bǔ)充)報告書；當(dāng)棄渣場堆渣超過50萬m3，或堆高超過20 m，應(yīng)對棄渣場進(jìn)行安全穩(wěn)定性評價，大型棄渣場還應(yīng)對渣體斷面進(jìn)行變形觀測。目前，對棄渣場選址合理性分析已經(jīng)基本形成共識：第一，溝道型棄渣場盡可能布置在溝頭，減少棄渣場匯水面積,降低截排洪設(shè)施等級；第二，涉及河道的，應(yīng)符合治導(dǎo)規(guī)劃及防洪行洪規(guī)定，不得在河道、湖泊管理范圍內(nèi)設(shè)置棄土(石、渣)場；第三，禁止在對重要基礎(chǔ)設(shè)施、人民群眾生命財產(chǎn)安全及行洪安全有重大影響的區(qū)域布設(shè)棄渣場；第四，不宜布設(shè)在流量較大的溝道，否則應(yīng)進(jìn)行防洪論證。

3.4 時空分布

據(jù)《中國水土保持公報》[8-9]不完全統(tǒng)計，截至2016年底全國批復(fù)的水土保持方案總數(shù)及區(qū)域分布情況如圖2所示。

圖2 全國批復(fù)的水土保持方案總數(shù)及區(qū)域分布Fig.2 Quantities and regional distribution of nationwide approved programs of water and soil conservation

從圖2(a)可以看出，1996—2002年度，全國批復(fù)的水土保持方案數(shù)很少，主要原因是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案處于起步階段；2003—2016年度全國批復(fù)的水土保持方案數(shù)呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，主要是由于國家政策較為完善，生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持意識日益增強(qiáng)。圖2(b)結(jié)果顯示，西部地區(qū)批復(fù)水土保持方案最多，東部第二，中部第三，東北最少。主要原因:一是由于各區(qū)域省份數(shù)量不一，二是由于國家投資力度和區(qū)域發(fā)展速度不同。

3.5 監(jiān)督管理和效益分析

據(jù)《中國水土保持公報》不完全資料統(tǒng)計，2006—2014年間，全國大型項目水土保持監(jiān)測數(shù)1 445個，擾動土地面積235 873.2 hm2，預(yù)測新增水土流失量4 731.7萬t，水土流失6項防治指標(biāo)中的土壤流失控制比和林草覆蓋率均達(dá)到目標(biāo)值，擾動土地整治率、水土流失總治理度、林草恢復(fù)率和攔渣率均呈逐年遞增趨勢，有效控制和減少了生產(chǎn)建設(shè)過程中發(fā)生的水土流失。

4 結(jié)論與展望

通過對水土保持方案相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)、審批、編制技術(shù)、時空分布、監(jiān)督管理和效益分析進(jìn)行回顧和分析，結(jié)合目前國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢，得到以下初步結(jié)論：

(1)將批復(fù)的水土保持方案作為水土保持設(shè)施驗收依據(jù)值得商榷。水土保持方案在可研階段編制完成，工程經(jīng)過初設(shè)、施工圖設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)后建設(shè)方案有可能出現(xiàn)較大的變化，往往導(dǎo)致水土保持方案中布設(shè)的水土保持措施與實際實施的差別較大，導(dǎo)致方案變更的機(jī)會較多。

(2)國家政策對行業(yè)發(fā)展起著決定性引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，政府既要服務(wù)企業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。簡化、下放水土保持方案審批程序，取消水土保持設(shè)施驗收行政許可，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，推動企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展。但要把握水土保持方案審批關(guān)鍵技術(shù)和環(huán)節(jié)，對建設(shè)項目實施事前、事中和事后監(jiān)管，加強(qiáng)“天地一體化”監(jiān)管手段。

(3)國家下放水土保持方案等行業(yè)審批權(quán)限、取消單位和從業(yè)人員門檻，導(dǎo)致少數(shù)基層單位和個別項目技術(shù)質(zhì)量得不到保障，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的陣痛期。

展望未來，在加大基層水土保持隊伍培訓(xùn)力度后，水土保持工作將迎來規(guī)范發(fā)展的新時代；水土保持方案編制、后續(xù)設(shè)計、水土保持監(jiān)測和驗收報告編制將會由建設(shè)單位委托第三方機(jī)構(gòu)演變?yōu)檎苯游衅笫聵I(yè)單位實施，避免第三方咨詢機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位成為甲乙方的尷尬局面；水土保持行政職能從約束型管理向“放管服”轉(zhuǎn)變，不僅能提高工作效率，而且能較大程度提高主體責(zé)任單位的水土保持意識，建設(shè)環(huán)境友好型可持續(xù)發(fā)展性社會的目標(biāo)可以實現(xiàn)。