論我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

孫名浩　傅曉華　陳美璇

摘要：《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以基本法的形式確立了生態(tài)補(bǔ)償制度，全國(guó)各地都在不斷進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償理論探究和實(shí)踐，一些生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐項(xiàng)目也取得了成效。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及領(lǐng)域廣、法律要素多、主體利益關(guān)系復(fù)雜，針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要問(wèn)題，必須從法律保障、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和路徑等方面加以完善，才能形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)放機(jī)制，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5381（2018）03-0122-07

建立與健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是環(huán)境保護(hù)與治理不可或缺的重要手段，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、建設(shè)生態(tài)文明的必由之路。黨的十六屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確提出，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，加快構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要給予完善并且要推動(dòng)地區(qū)間構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。黨的十九大報(bào)告提出“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，都為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提供了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)和政策支持。

一、從生態(tài)補(bǔ)償?shù)缴鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)中國(guó)特色概念，國(guó)內(nèi)學(xué)者的表述也不盡統(tǒng)一，與國(guó)外接軌的是可持續(xù)發(fā)展的自然補(bǔ)償和生態(tài)資源使用付費(fèi)。1991年，國(guó)際生物科學(xué)聯(lián)合會(huì)與國(guó)際生存聯(lián)合會(huì)舉行的可持續(xù)性發(fā)展問(wèn)題專題研討會(huì)提出，“保護(hù)和加強(qiáng)環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)能力和更新能力”，是從生態(tài)倫理屬性角度對(duì)自然補(bǔ)償進(jìn)行的解釋，以突出對(duì)生態(tài)持續(xù)性的關(guān)注。Wunder將生態(tài)補(bǔ)償定義為一種在環(huán)境服務(wù)提供者與購(gòu)買者之間針對(duì)生態(tài)服務(wù)所達(dá)成的一種交易，有以下幾個(gè)特征：服務(wù)者與購(gòu)買者之間自覺(jué)達(dá)成協(xié)議；有明確的購(gòu)買者和提供者；有明確的交易標(biāo)的即生態(tài)服務(wù)；當(dāng)且僅當(dāng)生態(tài)服務(wù)的提供者如約提供了生態(tài)服務(wù)，購(gòu)買者才對(duì)提供者進(jìn)行支付。2015年，Wander將生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x修訂為：“一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者與使用者之間的自愿交易，基于雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生被補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)，進(jìn)行有條件的付費(fèi)。”國(guó)內(nèi)學(xué)者毛顯強(qiáng)、鐘瑜等認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)損害（或保護(hù)）生態(tài)資源與環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償），提高行為成本（或收益），以此激勵(lì)行為主體減少（或增加）因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），從而達(dá)到保護(hù)資源的目的。李愛(ài)年認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指為實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的持續(xù)供給和社會(huì)公平，國(guó)家對(duì)致使調(diào)節(jié)性生態(tài)功能減損的自然資源特定開(kāi)發(fā)利用者收費(fèi)（稅）以及對(duì)調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的有意提供者、特別犧牲者以經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的回報(bào)和彌補(bǔ)的法律行為，從法律層次對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵進(jìn)行了解釋，生態(tài)補(bǔ)償更加注重生態(tài)環(huán)境和自然資源的可持續(xù)性。

隨著生態(tài)補(bǔ)償研究的深入和生態(tài)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，我國(guó)陸續(xù)實(shí)施了一系列關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和相關(guān)配套政策，正在逐步建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。2015年1月1日起開(kāi)始施行的修正后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第三十一條明文規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度：國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。將生態(tài)補(bǔ)償制度從政策層面提升到法律層面。2016年5月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中指出：實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。而且在實(shí)踐中也將生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)和相關(guān)政策理論付諸實(shí)施，并取得了一些顯著的成果。主要包括三江及長(zhǎng)江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林工程、天然林保護(hù)、退耕還林還草、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、濕地保護(hù)與修復(fù)、水土保持工程、野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)建設(shè)和沙漠化地區(qū)綜合治理這十大工程，這些工程不僅對(duì)項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況產(chǎn)生了巨大的直接的正面影響，而且其對(duì)項(xiàng)目區(qū)所在地的政府與民眾也提供了寶貴的資金、物資與技術(shù)補(bǔ)償。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的主要障礙

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在不同領(lǐng)域中的進(jìn)程不同，有的已經(jīng)達(dá)到相對(duì)完善的程度，有的則處于起步階段。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)不斷探索和實(shí)踐、不斷深化、不斷健全的過(guò)程，目前所需要的是根據(jù)中國(guó)的環(huán)境國(guó)情，針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題，盡快設(shè)計(jì)并建立一個(gè)相對(duì)完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，特別是要完善頂層設(shè)計(jì)，而且在地方生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中產(chǎn)生的許多問(wèn)題也亟待生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)指導(dǎo)和妥善解決。

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)的操作性

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)保領(lǐng)域之基礎(chǔ)性和綜合性法律，第三十一條籠統(tǒng)地規(guī)定了“國(guó)家建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，在立法上并未形成有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)妮^為完善的立法體系。這就會(huì)產(chǎn)生在制度實(shí)施過(guò)程中由于制度本身的抽象性導(dǎo)致的可操作性不強(qiáng)，必須完善各項(xiàng)配套制度以及相關(guān)規(guī)定，并強(qiáng)化其可操作性。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定中，除了規(guī)定比較原則化之外，大多數(shù)規(guī)定都比較分散，例如在《水污染防治法》《森林法》《土地管理法》《可再生能源法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法規(guī)中，對(duì)各自領(lǐng)域的保護(hù)和補(bǔ)償都作了相關(guān)規(guī)定，各個(gè)規(guī)定之間在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)、范圍方面都會(huì)有不等差異，但在實(shí)踐中對(duì)某一區(qū)域的生態(tài)治理的恢復(fù)往往會(huì)涉及到不止一個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償，即會(huì)發(fā)生涉及領(lǐng)域的重疊現(xiàn)象，在方式、標(biāo)準(zhǔn)上會(huì)有交叉重疊，這就可能會(huì)造成生態(tài)補(bǔ)償情況的復(fù)雜化，增加生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中的實(shí)施難度。

（二）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的適用性

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵暮完P(guān)鍵，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決定了生態(tài)服務(wù)的提供者獲得的生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額。按照慣例，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般以生態(tài)服務(wù)提供者的機(jī)會(huì)成本作為補(bǔ)償?shù)南孪?，并且生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般小于生態(tài)服務(wù)對(duì)受益者的價(jià)值總和。從生態(tài)服務(wù)的提供者之角度，只有當(dāng)補(bǔ)償數(shù)額大于或者等于提供者因?yàn)樘峁┓?wù)而放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，服務(wù)的提供者才能更自愿地參與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，理論研究中對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)存在諸多觀點(diǎn)，根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論，當(dāng)外部邊際成本等于外部收益時(shí)可以達(dá)到環(huán)境效益最大化，即最佳生態(tài)補(bǔ)償額為外部經(jīng)濟(jì)性行為的全部，也即流域上游的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的全部。張樂(lè)勤以秋浦河為例，通過(guò)4種不同的計(jì)算方法估算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其將上游生態(tài)服務(wù)功能的主導(dǎo)效應(yīng)因子價(jià)值和上游發(fā)展權(quán)受限所產(chǎn)生的損失之和作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。傅曉華、趙運(yùn)林在對(duì)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償計(jì)量模型的研究過(guò)程中，將流域代際補(bǔ)償考慮在內(nèi)。胡玉盼、陳艷萍對(duì)常見(jiàn)的流域生態(tài)補(bǔ)償測(cè)算模型進(jìn)行改進(jìn)，在將保護(hù)水源地的直接成本以及因限制發(fā)展而損失的機(jī)會(huì)成本算入生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，扣除了水源地不愿意放棄發(fā)展機(jī)會(huì)拒絕限制發(fā)展情況下可能存在的對(duì)下游的賠償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定的前提條件是要對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，但是直到目前為止，除了《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估規(guī)范》這一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了中國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估的指標(biāo)體系、評(píng)估方法等工作流程外，其他類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估指標(biāo)均尚未統(tǒng)一。同時(shí)，不同業(yè)態(tài)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量方法也存在沖突，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以核算和執(zhí)行。肖建武等以湖南省為對(duì)象，運(yùn)用生態(tài)足跡理論與方法對(duì)湖南省區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)量與核算。吳強(qiáng)、張合平針對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基于效益法和成本法的測(cè)算方法，構(gòu)建了全國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）生態(tài)補(bǔ)償模式的單一性

生態(tài)補(bǔ)償模式主要包括政府補(bǔ)償模式、市場(chǎng)補(bǔ)償模式和混合模式（即政府和市場(chǎng)融合模式）。政府生態(tài)補(bǔ)償模式主要是針對(duì)整體性的生態(tài)治理，包括退耕還林還草、退口還湖、密云水庫(kù)水源林保護(hù)、天然林資源保護(hù)等重點(diǎn)建設(shè)工程，國(guó)家會(huì)對(duì)因進(jìn)行生態(tài)治理項(xiàng)目而利益受損的對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞揭彩嵌鄻拥?，可以向利益受損對(duì)象直接提供資金補(bǔ)償或?qū)嵨镄问降难a(bǔ)償，也可以提供技術(shù)補(bǔ)償即向區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行技術(shù)教育培訓(xùn)，還可以給因放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的個(gè)體提供就業(yè)崗位的補(bǔ)償形式，等等。得益于國(guó)家公權(quán)力的特性，政府生態(tài)補(bǔ)償模式能夠相對(duì)容易協(xié)調(diào)利益關(guān)系，給予生態(tài)服務(wù)提供者合理的補(bǔ)償，理論上政府生態(tài)補(bǔ)償模式成本較低，但在實(shí)踐中往往由于信息不對(duì)稱或補(bǔ)償程序的復(fù)雜性導(dǎo)致資源配置不合理、補(bǔ)償成本過(guò)高，還容易滋生腐敗現(xiàn)象。市場(chǎng)模式的生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)建設(shè)的受益者對(duì)生態(tài)建設(shè)者的補(bǔ)償，利用市場(chǎng)機(jī)制將生態(tài)服務(wù)價(jià)值貨幣化或商品化，使生態(tài)補(bǔ)償擴(kuò)及到商品流通領(lǐng)域，在生態(tài)受益的地區(qū)、部門、企業(yè)和個(gè)人之間實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的合理配置。2007年原國(guó)家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)保部）發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》就明確表示，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)要綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，二者缺一不可。現(xiàn)階段，我國(guó)主要是以政府補(bǔ)償模式為主，而且在政府補(bǔ)償模式中以中央政府向地方政府補(bǔ)償為主，區(qū)域間亦即地方政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作需要給予更多的重視。對(duì)于市場(chǎng)補(bǔ)償模式我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中也進(jìn)行了一定的探索，例如浙江東陽(yáng)與義烏的水權(quán)交易就是運(yùn)用了市場(chǎng)補(bǔ)償這一模式。但是市場(chǎng)補(bǔ)償模式一方面由于我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制還不成熟，再就是有些生態(tài)補(bǔ)償有多個(gè)利益相關(guān)者以及市場(chǎng)模式的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作成本問(wèn)題等原因，使得在實(shí)踐中不太傾向于選擇市場(chǎng)補(bǔ)償模式。

（四）生態(tài)補(bǔ)償資金的對(duì)接性

生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度是各級(jí)政府為了解決在享受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的同時(shí)所產(chǎn)生的外部性問(wèn)題，促進(jìn)政府履行有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任而在政府間進(jìn)行的財(cái)政資金劃撥與補(bǔ)助。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是貨幣收入方與貨幣支付方之間進(jìn)行的非交易形式的貨幣交換，具有補(bǔ)助性質(zhì)。現(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集主要依賴于中央政府對(duì)地方政府以及地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式。地方政府層面的橫向轉(zhuǎn)移支付方式在一定程度上具備了利用市場(chǎng)機(jī)制在同級(jí)政府之間“買賣”生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的性質(zhì)，但本質(zhì)上還是屬于地方政府間的行政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償方式，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，地方政府間進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付囿于支付能力問(wèn)題，這種方式在生態(tài)補(bǔ)償資金籌集中尚未占據(jù)主導(dǎo)地位。總體來(lái)說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道較為單一，且資金量不足。

（五）生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督的有效性

生態(tài)補(bǔ)償以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要的補(bǔ)償方式進(jìn)行，雖然國(guó)家和地方已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了很多政策，但在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)實(shí)踐與政策的脫節(jié)，諸如資金不能及時(shí)到位甚至不到位、相關(guān)工作人員瀆職甚至貪污腐敗等現(xiàn)象。這不僅使生態(tài)補(bǔ)償措施得不到很好的實(shí)施，還對(duì)屬于生態(tài)區(qū)的貧困地區(qū)的脫貧工作造成了極壞的影響，大大打擊生態(tài)環(huán)保建設(shè)者的積極性，進(jìn)而對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。追溯成因，監(jiān)督管理力度不夠、缺乏長(zhǎng)期有效的監(jiān)督管理體系是生態(tài)補(bǔ)償措施不能很好落實(shí)的一大障礙。

三、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策措施

從完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系、科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓展生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩降却胧┗A(chǔ)上，分別建立起以流域、產(chǎn)業(yè)、資源開(kāi)發(fā)利用者、全體公民、代際成員等作為主體的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在補(bǔ)償主體明確、補(bǔ)償強(qiáng)度合理的前提下，嚴(yán)格推行生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公平正義，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同繁榮、社會(huì)和諧發(fā)展。

（一）完善生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)是一個(gè)不斷完善的發(fā)展過(guò)程，地方生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索需要科學(xué)的指引，制度頂層設(shè)計(jì)亟需得到完善。2010年，國(guó)務(wù)院將研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例列人立法計(jì)劃；2016年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)有了新的突破，宏觀上從國(guó)家層面有了指導(dǎo)性政策。今后立法的重點(diǎn)首先應(yīng)該放在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行和操作上，使生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)具體化、明確劃定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、明晰生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞降龋约霸试S地方按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、自然資源狀況等因地制宜制定適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和方式等規(guī)定。通過(guò)法律法規(guī)以及政策上的不斷完善來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，通過(guò)法律制度的保障解決現(xiàn)實(shí)中的困惑。

（二）科學(xué)界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)

《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》明確要求，要加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，但生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還是過(guò)于籠統(tǒng)，未能考慮到不同生態(tài)區(qū)域之間在自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r方面的差異性。例如針對(duì)流域水資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，究竟是以環(huán)境效益作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是以流域管理費(fèi)用和流域保護(hù)所增加的各項(xiàng)支出成本以及因保護(hù)流域水資源而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并不統(tǒng)一。如生態(tài)補(bǔ)償范圍過(guò)于狹窄，則會(huì)造成生態(tài)建設(shè)者為生態(tài)環(huán)保作了很多奉獻(xiàn)卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，例如放棄發(fā)展機(jī)會(huì)提供了極大的生態(tài)功能價(jià)值的生態(tài)區(qū)域得到的補(bǔ)償過(guò)低甚至根本未被納人生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，而在有的區(qū)域卻存在著補(bǔ)償過(guò)渡的現(xiàn)象，另外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低也會(huì)造成生態(tài)區(qū)域受補(bǔ)償過(guò)少的情況。

科學(xué)界定機(jī)會(huì)成本，是制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要方法。不同區(qū)域提供的生態(tài)服務(wù)以及損失的機(jī)會(huì)成本有差異。在未來(lái)生態(tài)補(bǔ)償基本法的制定中，可以確定一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并允許各地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況因地制宜規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況的不斷變化對(duì)制定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也作出相應(yīng)的合理變化，增加政策的靈活性。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又依賴于生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，所以在現(xiàn)階段以及將來(lái)在生態(tài)補(bǔ)償基本法的設(shè)立進(jìn)程中，也要顧及生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，要基于目前已有的生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善濕地、流域、海洋、礦產(chǎn)資源等各個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的建設(shè)者為生態(tài)環(huán)境和自然資源的可持續(xù)性發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，有的甚至犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)，因此，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍不僅有利于提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)者的積極性，還能在一定程度上對(duì)一些處在經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)的生態(tài)區(qū)的居民的脫貧起到一定的積極作用，改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況。根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)加大補(bǔ)償資金投入力度、擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，即生態(tài)補(bǔ)償和精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，通過(guò)諸如利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、提供工作崗位等方式達(dá)到扶貧的目的。但應(yīng)該注意的是，生態(tài)補(bǔ)償和扶貧并不等同，兩者在目標(biāo)以及方式、途徑上并非完全相同，生態(tài)補(bǔ)償并不能解決貧富差距的問(wèn)題，所以在兩者結(jié)合時(shí)應(yīng)注意并不能將兩者混為一談。

（三）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?/p>

目前，我國(guó)主要是以政府生態(tài)補(bǔ)償模式為主，由于我國(guó)市場(chǎng)起步較晚，市場(chǎng)機(jī)制還不成熟，在這方面可以借鑒國(guó)外成功運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行社會(huì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)。例如，法國(guó)的Vittel水保護(hù)項(xiàng)目充分利用了中介機(jī)構(gòu)的作用，服務(wù)購(gòu)買者建立一個(gè)中介機(jī)構(gòu)作為第三方，聘請(qǐng)具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人擔(dān)任負(fù)責(zé)人，中介機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人必須為生態(tài)服務(wù)的提供者所信服，獲得生態(tài)服務(wù)提供者的支持，由中介機(jī)構(gòu)和生態(tài)服務(wù)提供者簽訂協(xié)議并負(fù)責(zé)具體生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督；在生態(tài)建設(shè)過(guò)程中，作為第三方的中介機(jī)構(gòu)可以給服務(wù)提供者提供技術(shù)上的支持，在取得生態(tài)效益的同時(shí)還能引導(dǎo)和促進(jìn)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、提升和發(fā)展，達(dá)到一個(gè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益并行的局面。在針對(duì)特定項(xiàng)目的補(bǔ)償方式選擇上，根據(jù)地區(qū)具體地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)有方式上的傾向性，這是正常的和必要的。由于大規(guī)模的生態(tài)治理和保護(hù)項(xiàng)目需要高額資金支持、所牽涉到的補(bǔ)償對(duì)象眾多等原因，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮有效作用，這就要選擇以國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式，而對(duì)于產(chǎn)權(quán)明確、主體方少且明確、規(guī)模不大的項(xiàng)目，就可以利用市場(chǎng)機(jī)制選擇社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｄ壳?，我?guó)總體來(lái)說(shuō)是采用政府主導(dǎo)型的補(bǔ)償模式，這就要求在實(shí)踐中要轉(zhuǎn)變思想，大力促進(jìn)生態(tài)市場(chǎng)的培育和發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，盡快使市場(chǎng)機(jī)制成熟化，而非一貫堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔的補(bǔ)償模式。這兩種生態(tài)補(bǔ)償方式并無(wú)絕對(duì)的誰(shuí)主誰(shuí)輔之分，只是在針對(duì)特定情況時(shí)才會(huì)有方式上的傾斜。

（四）擴(kuò)寬資金來(lái)源和對(duì)接使用渠道

根據(jù)分級(jí)公共產(chǎn)品理論和成本受益相等原則，政府在享受特定公共產(chǎn)品利益的同時(shí)應(yīng)當(dāng)為生態(tài)服務(wù)提供者提供該公共產(chǎn)品分擔(dān)部分責(zé)任，也即政府理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的成本。同級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付就是實(shí)現(xiàn)成本受益平衡的手段之一。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付主要是指同級(jí)地方政府之間，為提供或者購(gòu)買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)施的“政府間市場(chǎng)”支付制度，實(shí)際上就是地區(qū)之間進(jìn)行的資金與資源的一種平衡交換。橫向轉(zhuǎn)移支付是地區(qū)間同級(jí)政府之間實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的不可或缺的手段。在實(shí)踐中，一個(gè)地區(qū)對(duì)本地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)造成的正外部性影響不僅僅是對(duì)本地區(qū)有益，有可能對(duì)其他行政區(qū)也會(huì)產(chǎn)生正外部影響，或者特定行政區(qū)對(duì)本地生態(tài)環(huán)境造成破壞產(chǎn)生的負(fù)外部性有可能也會(huì)對(duì)其他行政區(qū)造成負(fù)外部性影響，資源配置的不平衡導(dǎo)致地區(qū)之間發(fā)展不平衡，此時(shí)，地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付就顯得格外重要，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付來(lái)抑制和扭轉(zhuǎn)地區(qū)間發(fā)展失衡現(xiàn)象，同時(shí)也有益于保護(hù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境。地方政府在滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求方面相較于中央政府而言更具有信息上的優(yōu)勢(shì)，能夠更好地提供公共服務(wù)，而且在提高生態(tài)資源配置效率的同時(shí)也能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

現(xiàn)階段要擴(kuò)大實(shí)踐中橫向轉(zhuǎn)移支付的范圍，增強(qiáng)實(shí)踐中橫向轉(zhuǎn)移支付的力度。在推進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付發(fā)展的同時(shí)，要注重中央政府的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，在同級(jí)地方政府之間逐步建立常態(tài)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。另外在保有已存在的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源的同時(shí)，可以考慮借鑒國(guó)外成功實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，使政府和社會(huì)資本聯(lián)姻，在中央政府或者地方政府投入有限的情況下，引導(dǎo)社會(huì)資本投入，促進(jìn)多元融資，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，注重發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制下的生態(tài)服務(wù)交易，目前已經(jīng)有幾種主要的通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌集資金的方式，例如銀行信貸、政府發(fā)行融資產(chǎn)品、推行PPT等政府與社會(huì)資本合作的模式等方式。還可以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提供給生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買者和提供者一個(gè)良好的協(xié)商交易平臺(tái)，依靠這個(gè)平臺(tái)，生態(tài)服務(wù)的交易雙方可以在一定的范圍內(nèi)自由協(xié)商確定雙方的交易條件，即生態(tài)服務(wù)的提供者對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議也具有決策權(quán)，這不同于政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償模式。在政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償模式中，生態(tài)服務(wù)的提供者處于一種完全被動(dòng)的地位，而在市場(chǎng)機(jī)制作用下服務(wù)的提供者和購(gòu)買者是共同協(xié)商，能夠在更大程度上滿足雙方的目的和要求，生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買者對(duì)生態(tài)服務(wù)的提供者支付的資金或提供技術(shù)上的支持等又可以以生態(tài)補(bǔ)償金的形式體現(xiàn)，這樣一來(lái)不僅分擔(dān)了政府資金投入的負(fù)擔(dān)，最重要的是還能達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)利用自然資源的目的，例如排污權(quán)交易、水權(quán)交易等方式?，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界提出以發(fā)放生態(tài)彩票的形式獲取資金作為生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源，這也是一種可供探究的策略和方法。另外，通過(guò)向社會(huì)大眾籌集生態(tài)補(bǔ)償資金的方式也不可忽視，雖然資金規(guī)模小，但是也不失為一種籌集生態(tài)補(bǔ)償資金的方式。

（五）生態(tài)補(bǔ)償參與主體的能力建設(shè)

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中，參與主體的建設(shè)和培養(yǎng)對(duì)補(bǔ)償機(jī)制成功運(yùn)作十分關(guān)鍵。包括生態(tài)補(bǔ)償管理人員的綜合能力建設(shè)、對(duì)于公眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)等。

針對(duì)之前和現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的反饋中仍然存在的補(bǔ)償資金不能及時(shí)到位甚至不到位現(xiàn)象，究其原因，是生態(tài)補(bǔ)償管理人員的能力建設(shè)出現(xiàn)問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償有效的前提，一個(gè)最基本的表現(xiàn)就是補(bǔ)償資金以及補(bǔ)償物資能夠順利到達(dá)補(bǔ)償位置與補(bǔ)償對(duì)象，并產(chǎn)生明顯的生態(tài)效益，如若達(dá)不到這個(gè)基本要求，則歸于無(wú)效補(bǔ)償或低效補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒β鋵?shí)對(duì)生態(tài)建設(shè)者將起到一個(gè)很好的激勵(lì)作用，有益于生態(tài)效益的獲得。一方面管理人員自身要增強(qiáng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和了解，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償前沿性問(wèn)題要及時(shí)熟悉，密切關(guān)注正在進(jìn)行以及將要進(jìn)行的生態(tài)建設(shè)，認(rèn)真反思已經(jīng)完成的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；另一方面要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管力度，建設(shè)完善上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門、同級(jí)部門之間、公眾三方監(jiān)督體系，做好補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管，確保資金使用符合要求，專項(xiàng)應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。相關(guān)部門要真正做好管理人員的績(jī)效評(píng)估，把監(jiān)管和評(píng)估制度落到實(shí)處，合理設(shè)置獎(jiǎng)懲措施，對(duì)貪污腐敗、瀆職等現(xiàn)象嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定給予懲處，對(duì)直接責(zé)任人嚴(yán)格處罰，這對(duì)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼块T的管理團(tuán)隊(duì)會(huì)起到一定的震懾和督促作用。

要提高公眾的環(huán)保意識(shí)，很多重要生態(tài)區(qū)的居民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧私馍跎?，?duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)也很低，生態(tài)環(huán)境狀況以及良好生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性與公眾的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是分不開(kāi)的，可以選擇通過(guò)宣傳教育等方式更多地普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)，提高全民的環(huán)保意識(shí)，在觀念上使得社會(huì)公眾的價(jià)值觀念從更多的注重經(jīng)濟(jì)價(jià)值的獲得向更多的注重自然資源和生態(tài)環(huán)境的生態(tài)功能價(jià)值轉(zhuǎn)換。

讓公眾參與到項(xiàng)目決策和實(shí)施過(guò)程中，注重生態(tài)補(bǔ)償信息公開(kāi)化、生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程透明化，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)。使得公眾能夠?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)施的各個(gè)階段進(jìn)行監(jiān)督，注重公眾在三方監(jiān)督體系中的作用。例如，通過(guò)作為第三方的中介機(jī)構(gòu)與生態(tài)功能的提供者進(jìn)行協(xié)商確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞胶蛷?qiáng)度，增加他們的認(rèn)同感和接受度，獲得更多的支持。很多重要生態(tài)區(qū)都屬于經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，他們?yōu)檫M(jìn)行生態(tài)建設(shè)放棄了諸多發(fā)展機(jī)會(huì)，這些發(fā)展機(jī)會(huì)成本應(yīng)該算人生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，并且這關(guān)乎他們的生計(jì)問(wèn)題，促使他們參與能更好地了解其補(bǔ)償訴求，更合理地確定特定項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)度和范圍，加快生態(tài)建設(shè)的實(shí)施以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)，也能更快地掌握生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐規(guī)律，加快生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的步伐。

結(jié)語(yǔ)

完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，法律制度上的確立是做好生態(tài)環(huán)保建設(shè)的第一步，針對(duì)目前實(shí)踐中存在的生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鞣N需求，完善相關(guān)法律制度，建立一個(gè)相對(duì)完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是必要的和可行的。從制度建設(shè)和實(shí)施兩個(gè)視角來(lái)看，制度上期待生態(tài)補(bǔ)償基本法的出臺(tái)來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、方式、模式、監(jiān)督機(jī)制的逐漸完備，特別要注重發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，這對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y以及補(bǔ)償方式都有相當(dāng)重要的作用；實(shí)踐中注重對(duì)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門參與人員的能力建設(shè)，從其自身專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德兩方面抓起，另外還要注重對(duì)公眾環(huán)保意識(shí)的提升以及增強(qiáng)公眾的認(rèn)同感和接受度，并注重公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督作用。

責(zé)任編輯：王廷國(guó) 孔九莉