北京市老年人公交補(bǔ)貼方式研究

1 引言

截至2016年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約334.4萬，占總?cè)丝?4.5%，人口老齡化程度居全國第二位。針對有北京戶籍或居住證的65歲以上老年人，北京市于2008年10月出臺了不限時段免費(fèi)乘坐公交車的制度，而由此產(chǎn)生的公交企業(yè)虧損則全部以財政補(bǔ)貼的形式進(jìn)行補(bǔ)償。北京市公交長期實(shí)行低票價政策，公交補(bǔ)貼對政策性虧損中的專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分缺乏精確的考核方式，這種低效率的補(bǔ)貼造成了沉重的財政負(fù)擔(dān)。2016年北京市路面公共交通補(bǔ)貼總金額高達(dá)143.1億元，而這其中針對老年人的公交補(bǔ)貼大約10.95億，占7.6%。

隨著老齡化發(fā)展進(jìn)程的加速以及未備先老的發(fā)展態(tài)勢，現(xiàn)有的老年人城市交通補(bǔ)貼制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：高峰時段公交擁擠，企業(yè)經(jīng)營效率低而政府補(bǔ)貼金額高；同時，監(jiān)管力度不嚴(yán)使得老年卡混用、外借等狀況普遍存在。未來，北京市需要詳細(xì)研究完善相關(guān)的老年人公交補(bǔ)貼制度。

2 國內(nèi)外典型城市老年人公交補(bǔ)貼方式分析

為了更全面地了解現(xiàn)有的公交補(bǔ)貼方式，首先采用案例分析法分析不同城市采取的老年人公交補(bǔ)貼政策及其帶來的影響。通過數(shù)據(jù)資料及已有研究，對國內(nèi)部分城市及國外典型城市的補(bǔ)貼方式進(jìn)行匯總，具體案例如下：

2.1 上海

上海市采用補(bǔ)貼公交企業(yè)與補(bǔ)貼老年人分離的方式，建立“公交專項(xiàng)資金”來補(bǔ)貼公交企業(yè)，以保證持續(xù)穩(wěn)定的財政扶持體系。2007年10月推出措施，70歲以上的上海戶籍老年人非高峰時段可以免費(fèi)乘坐公交和地鐵。2016年推出了新政，具有上海市戶籍且年滿65周歲的老年人可享受老年人綜合津貼，該綜合津貼金額按年齡分為五檔，囊括高齡營養(yǎng)補(bǔ)貼、交通出行等，同時取消了自200 7年實(shí)行的老年人免費(fèi)乘坐公共交通制度。

此外，新政只針對于具有上海戶籍的老年人，相當(dāng)一部分在上海生活而非上海戶籍的老年人不能享受此項(xiàng)福利。

2.2 深圳

深圳2008年9月1日開始推行敬老優(yōu)待證政策，凡具有深圳市戶籍，男女年滿65歲以上的老年人，可按規(guī)定辦理《深圳市敬老優(yōu)待證》，凡居住在深圳，男女年滿65周歲以上的老人可辦理《深圳市暫住老年人免費(fèi)乘車證》，二者均可免費(fèi)乘坐全市公交及地鐵。

2.3 蘇州

2007年出臺政策，對老年人的補(bǔ)貼為70周歲以上老人免費(fèi)乘坐公交車；市區(qū)60-69周歲老人和18歲以下在校學(xué)生月票普惠，月票價格20元/月，這部分票價優(yōu)惠支出實(shí)際上占市政公交補(bǔ)貼的份額最大。此種補(bǔ)貼方式照顧了高齡老人，也給大部分老人以一定補(bǔ)貼，控制了補(bǔ)貼額。缺點(diǎn)是月票方式其實(shí)依舊是變相的不限次乘車，不利于社會資源有效利用。

2.4 香港

根據(jù)香港政府為年長者以及殘疾人士制定的公共交通票價優(yōu)惠計劃，香港65歲及以上的老年人可以在所有時段以2元的票價搭乘指定的公共交通工具和服務(wù)。香港正常公共交通票價人均單次15-20元左右，此政策是采用打折方式給予老年人優(yōu)惠。

2.5 紐約

給老年人設(shè)置優(yōu)惠票，65歲以上老年人可以憑借聯(lián)邦醫(yī)療保險卡購買優(yōu)惠票；或是使用優(yōu)待乘車卡Metrocard，使用優(yōu)待乘車卡M etrocard搭乘地鐵和紐約市公交車時，可以自動扣減金額，票價低于普通票價。

2.6 巴黎

巴黎政府曾在上世紀(jì)推出65歲以上老年人全部免費(fèi)乘坐公交的政策，但是帶來了巨大的財政壓力，于是自2012年11月1號起巴黎政策改為：退伍老軍人可以享受公交免費(fèi)，其他老年人乘坐公交都需要付費(fèi)，但是有優(yōu)惠。優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)分檔：低收入人群一年自付20歐元；其他人群根據(jù)各自收入水平享受相應(yīng)優(yōu)惠，拿的退休金越多，享受的優(yōu)惠就越少，需要自付的金額就越多，總體費(fèi)用還是比正常交通費(fèi)用少將近一半。

2.7 東京

日本東京70歲以上的老人，可以領(lǐng)取地方政府發(fā)行的乘車優(yōu)待證購買優(yōu)惠票。這種優(yōu)惠大多數(shù)情況下并不是無條件發(fā)放的，一般會根據(jù)老人的年收入來計算其自己所需負(fù)擔(dān)的金額。日本有些地區(qū)不僅給老人公交優(yōu)惠，還根據(jù)身體狀況和納稅狀況，發(fā)放一定金額的出租車優(yōu)惠券，比如日本福岡2015年給符合相關(guān)規(guī)定的老人發(fā)放了相當(dāng)于500-800元人民幣左右的出租車乘車券，使用者必須是申請領(lǐng)取者本人。

3 老年人公交補(bǔ)貼方式分類

將上述典型城市案例進(jìn)行歸納分類，首先，按補(bǔ)貼方式可分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼。

直接補(bǔ)貼：指把交通補(bǔ)貼通過現(xiàn)金或者其他形式直接發(fā)放到老年人手中，包括現(xiàn)金和乘車券。直接補(bǔ)貼對于公交乘客來說，在選擇出行行為時要考慮公交價格；對政府來說，所支付的補(bǔ)貼是有固定限額的。

間接補(bǔ)貼：指針對老年人乘坐公交從價格上給予優(yōu)惠。北京的免費(fèi)乘車政策無疑是將價格減少到零，香港、紐約、巴黎與東京的老年人乘車優(yōu)惠相當(dāng)于票價打折，蘇州的月票優(yōu)惠相當(dāng)于付出一定代價后可以享受票價減少到零，都屬于間接補(bǔ)貼。采用間接補(bǔ)貼方式，如果免費(fèi)則公交票價不再對乘客的出行行為選擇產(chǎn)生影響，如果打折則價格機(jī)制會發(fā)生一定扭曲；而間接補(bǔ)貼對政府而言，補(bǔ)貼總額是不確定的，不便于監(jiān)管和控制。

其次，按補(bǔ)貼依據(jù)可以分為按收入等級分類和不按收入等級分類。巴黎、東京的老年人公交補(bǔ)貼便屬于按老年人收入劃分等級進(jìn)行有差別的補(bǔ)貼政策。這種方式更偏重于對低收入人群進(jìn)行補(bǔ)貼，比不按收入等級分類的補(bǔ)貼更注重公平性。

根據(jù)以上分類，后文進(jìn)行各類補(bǔ)貼的效率分析。

4 直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼的效率分析

參考已有文獻(xiàn)中對價格補(bǔ)貼與現(xiàn)金補(bǔ)貼的比較方法，對城市老年人公交補(bǔ)貼效率作經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。無差異曲線上各點(diǎn)，兩種商品不同數(shù)量組合帶給消費(fèi)者效用程度相同；收入預(yù)算線則表示在收入和商品價格已定條件下，消費(fèi)者全部收入所能夠買到的兩種商品的不同數(shù)量的各種組合。本文借助此二者，試圖比較不同補(bǔ)貼方式帶給老年人的效用程度。

4.1 直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼的效率比較

以下分析中，直接補(bǔ)貼具體為現(xiàn)金補(bǔ)貼，間接補(bǔ)貼具體為票價打折。

圖1 公交消費(fèi)收入預(yù)算線與無差異曲線

根據(jù)資料數(shù)據(jù)，取上海市老年人平均收入3863元、上海市老年公交每月費(fèi)用支出216元；政策條件為綜合津貼300元。假設(shè)其他商品價格和公交價格均為每單位1元。

比較直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼，假設(shè)兩種方式政府補(bǔ)貼的總財政支出相等。圖1中無補(bǔ)貼時預(yù)算為AB。此時最佳消費(fèi)選擇為其無差異曲線U1與預(yù)算約束線AB相切的點(diǎn)i。

價格補(bǔ)貼方式意味著公交消費(fèi)的價格相對降低，預(yù)算約束線斜率變化為AC（此處假設(shè)為五折）。此時最佳消費(fèi)選擇為另一條無差異曲線U2與AC相切的點(diǎn)k。如圖所示，U2高于U1。在價格補(bǔ)貼的情況下，消費(fèi)者的福利提高了。

現(xiàn)金補(bǔ)貼方式將會導(dǎo)致預(yù)算約束線從AB平行外移到DE，相應(yīng)地，老年人的消費(fèi)選擇將在無差異曲線U3與DE相切在點(diǎn)j，無差異曲線U3高于U2。直接補(bǔ)貼方式更滿足老年人多樣化需求，也不會致使老年人非剛性出行需求增加，老年人福利大，政府補(bǔ)貼效率高，財政支出少。

4.2 直接補(bǔ)貼方式效率比較

接下來比較直接補(bǔ)貼中的兩種方式：現(xiàn)金補(bǔ)貼與公交券補(bǔ)貼?，F(xiàn)金補(bǔ)貼會影響收入預(yù)算線右移，假設(shè)公交消費(fèi)在收入中所占比例穩(wěn)定，則現(xiàn)金補(bǔ)貼后會帶來其他消費(fèi)的增加，效率變高，如j點(diǎn)所示。而券補(bǔ)貼定向至公交消費(fèi)，一定程度上刺激公交消費(fèi)增加，而收入并無實(shí)際增加，其他消費(fèi)方面福利體現(xiàn)并不明顯，如k點(diǎn)。

當(dāng)補(bǔ)貼金額足以滿足老年人出行需求且有盈余時，現(xiàn)金補(bǔ)貼效率大于券補(bǔ)貼，此時老年人可將部分現(xiàn)金補(bǔ)貼用于其他方面，如醫(yī)療、購物等；當(dāng)補(bǔ)貼金額不足以滿足出行需求時，現(xiàn)金補(bǔ)貼與券補(bǔ)貼效率相等，此時，補(bǔ)貼金額不滿足公交消費(fèi)的部分，由老年人自行承擔(dān)。

綜上所述，對于老年人而言，直接補(bǔ)貼效率高于間接補(bǔ)貼，對于政府而言，直接補(bǔ)貼成本小于間接補(bǔ)貼，因此，無論是從效率還是成本考慮，直接補(bǔ)貼都優(yōu)于間接補(bǔ)貼。在直接補(bǔ)貼的兩種方式中，現(xiàn)金補(bǔ)貼效率高于公交券補(bǔ)貼效率，因此，現(xiàn)金補(bǔ)貼是效率最優(yōu)的補(bǔ)貼方式。

5 結(jié)論與政策建議

綜合上述分析可得出結(jié)論：采用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型分析，最有效率的公交補(bǔ)貼方式是直接現(xiàn)金補(bǔ)貼。我們推測這種方法可以增加老年人可以自由支配的福利，同時減少不必要的出行，降低高峰時段總出行次數(shù)，由此增加社會總效益。此外，可減少對公交企業(yè)的票價補(bǔ)貼，有利于促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營效率。

[1]姚蓮芳.城市公共交通企業(yè)財政補(bǔ)貼機(jī)制探討[J].交通財會,2011(04):14-20.

[2]魯斐.基于漸進(jìn)決策模型對上海老年人交通補(bǔ)貼政策的分析[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2017,16(04):103-105.

[3]楊博.老年人公交出行問題分析及對策研究[D].哈爾濱工業(yè)大學(xué),2013.

[4]顧海兵,顧洲瑀.老年人乘坐公交車免費(fèi)政策改革的建議[J].價格理論與實(shí)踐,2017(03):30-32.

[5]劉虹,甘新玲.我國家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策評析——兼與現(xiàn)金消費(fèi)券方式比較[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2009,11(03):84-89+96.

[6]劉華,殷文杰.上海公共交通票制票價多樣化研究[J].價格理論與實(shí)踐,2013(12):48-49.

【注釋】

1.數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于北京市2016年市級決算草案的報告》

2.根據(jù)《2016年-2017年北京市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展報告》，“北京通-養(yǎng)老助殘卡”實(shí)施以來，全市老年人日平均享受刷卡免費(fèi)乘坐地面公交150萬人次；地面公交平均票價2元。

3.數(shù)據(jù)來源于《上海藍(lán)皮書——上海社會發(fā)展報告（2017）》。

4.2010年上海市民公交費(fèi)用支出占可支配收入比重為 5.6%，結(jié)合上海市老年人月平均收入3863元，可得上海市老年人月公交出行消費(fèi)約為216元。