多種用工制度下對遺屬生活困難補(bǔ)助制度的思考

楊 海

西安空間無線電技術(shù)研究所

一、我國遺屬補(bǔ)助制度的現(xiàn)狀

目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位遺屬生活困難補(bǔ)助制度執(zhí)行的仍舊是1980年2月民政部，財(cái)政部共同制定發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員死亡后遺屬生活困難補(bǔ)助暫行規(guī)定的通知》(民發(fā)[1980]5號，財(cái)事[1980]34號)文件(本制度還特別規(guī)定了企業(yè)單位不執(zhí)行)。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代關(guān)于解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工遺屬生活困難補(bǔ)助方面的規(guī)范性指導(dǎo)文件。

現(xiàn)行企業(yè)單位遺屬困難補(bǔ)助依據(jù)的文件是國務(wù)院1951年頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，及后來陸續(xù)出臺的《中華人民共和國勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》等文件之中的有關(guān)條款。同時(shí)全國各地市也根據(jù)這些文件制定了相應(yīng)的執(zhí)行文件及實(shí)施細(xì)則，之后各省市根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對遺屬生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次調(diào)整。比如陜西省出臺的文件《關(guān)于調(diào)整企業(yè)職工和退休人員死亡后遺屬生活困難補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(陜?nèi)松绨l(fā)[2014]22號)等等文件。

以上兩類文件中都規(guī)定了補(bǔ)助對象范圍，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，支付渠道和資金來源，申請程序等。這些制度當(dāng)初都是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其目的是解決企事業(yè)單位去世職工遺屬的困難生活，解除工作人員后顧之憂的，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、人道主義方面起了積極作用。30多年來，這些政策有效地解決了死亡職工遺屬的生活困難，不至于使遺屬的生活陷于貧困。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代及準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)情況下，分配或錄用到各級政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工，是端“鐵飯碗”的國家職工，員工去世后，撫恤金，喪葬費(fèi)，遺屬困難補(bǔ)助等社會(huì)責(zé)任仍由政府和用人單位全部承擔(dān)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，企事業(yè)單位已經(jīng)從固定用工為主體的用工制度過渡到以多種用工形式并存的用工制度，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。多種用工形式，在幫助企業(yè)降低勞動(dòng)用工成本、提高經(jīng)濟(jì)效益、調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性方面起到了積極作用。在“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的偉大時(shí)代，搞活了市場經(jīng)濟(jì)，激發(fā)了市場潛力，但在一些用工單位內(nèi)部，不同用工形式之間員工的福利待遇保險(xiǎn)待遇不免也出現(xiàn)了一些新問題，比如，職工同工不同酬問題，社會(huì)保險(xiǎn)繳納不同步問題，遺屬生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。這種情況是普遍問題，而不是個(gè)例問題。

30多年來，國家現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位遺屬補(bǔ)助制度一直沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修訂，目前出現(xiàn)的一些新情況新問題用人單位在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)盲點(diǎn)，無法按該制度加以解決，造成了一些矛盾。

二、現(xiàn)行遺屬補(bǔ)助制度的弊端和矛盾

1、同工不同命問題

很多從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的國有事業(yè)單位為了自身發(fā)展，實(shí)行了靈活的勞動(dòng)用工制度，這些事業(yè)單位內(nèi)部既招聘有編制內(nèi)的事業(yè)編制職工，又引進(jìn)有編制外的企業(yè)編制員工，既有勞動(dòng)合同制員工，還有勞務(wù)派遣員工。由于企業(yè)和事業(yè)單位發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一，同樣在一個(gè)用人單位工作的人，去世后其遺屬享受的待遇是不一樣的，這樣就產(chǎn)生了不公平問題。

另一方面，很多從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的國有事業(yè)單位即將轉(zhuǎn)制成企業(yè)，處于待轉(zhuǎn)未轉(zhuǎn)狀態(tài)。地方政府在事業(yè)單位和企業(yè)單位的遺屬補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上存在一定差異，用人單位在處理遺屬補(bǔ)助問題上存在很大矛盾，造成了社會(huì)的不和諧。

以下事陜西省企業(yè)和事業(yè)單位遺屬生活補(bǔ)助方面的差異，見表1

從表1中可以看出，在一個(gè)單位中，只要是去世員工用工形式不同，其遺屬享受的待遇也是不相同的。

2、補(bǔ)助對象符合條件的認(rèn)定問題

比如(民發(fā)[1980]5號，財(cái)事[1980]34號)文件中規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位的死亡職工的未滿16周歲子女或基本喪失勞動(dòng)能力的，可以享受遺屬困難補(bǔ)助。但有些地方政府文件規(guī)定，又變?yōu)橥耆珕适趧?dòng)能力，比如，陜勞社發(fā)[2000]37號文規(guī)定，企業(yè)去世職工滿16周歲的子女必須是完全喪失勞動(dòng)能力才能享受生活困難補(bǔ)助。經(jīng)查閱有關(guān)文件，完全喪失勞動(dòng)能力和基本喪失勞動(dòng)能力的醫(yī)學(xué)認(rèn)定條件是不一致的，存在多種用工形式的單位在處理這類事件時(shí)，到底如何把握，是比較困惑的問題。

3、遺屬補(bǔ)助共同均擔(dān)問題

對于死者與其他人員共同供養(yǎng)人員，比如去世職工有兄弟姐妹的，無生活來源的父母的困難補(bǔ)助能否由其他兄弟姐妹共同分擔(dān)。企業(yè)文件中明確規(guī)定由共同供養(yǎng)人均擔(dān)。有些地方政府規(guī)定，“在死者遺屬中有工資收入的子女，以及死者和兄弟姐妹共同供養(yǎng)的父母，在計(jì)算遺屬生活困難補(bǔ)助時(shí)，應(yīng)本著子女均有供養(yǎng)父母義務(wù)的原則，根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)事求是地進(jìn)行”，但未明確說明如何進(jìn)行。

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位中具有類似的情況，其文件中卻沒有明確說明需要共同均擔(dān)，也就是說，死者父母的困難補(bǔ)助須由用工單位全額支付，在執(zhí)行中出現(xiàn)矛盾。因此，在同一個(gè)用工單位，如果員工本人用工性質(zhì)不同，單位根據(jù)規(guī)定就要采用不同的處理方式。

4、遺屬供養(yǎng)條件發(fā)生變化時(shí)的問題

表1

在供養(yǎng)條件上，企業(yè)和事業(yè)在遺屬供養(yǎng)條件上說法也不一致。比如，職工原配妻子去世，后職工再婚，再婚后職工去世，再婚配偶及子女能否享受遺屬困難補(bǔ)助問題。有些地方政府規(guī)定，退休前結(jié)婚的配偶，符合條件的可以享受遺屬困難補(bǔ)助，如退休后結(jié)婚的配偶，則不能享受遺屬困難補(bǔ)助。但有些地方政府并沒有明確規(guī)定。比如陜西省出臺的文件就沒有明確描述。

還有一種情況，職工去世，靠死者供養(yǎng)的符合條件的遺屬(配偶，多為農(nóng)村配偶)可以享受遺屬生活困難補(bǔ)助。如該遺屬(往往是女性)再婚(另嫁)，是否就失去了供養(yǎng)條件呢，即不能再享受遺屬補(bǔ)助。從道理上講，是符合公平原則的。既遺屬有了新的撫養(yǎng)人，不能再由用人單位負(fù)擔(dān)了，但從目前執(zhí)行的文件中并沒有明確規(guī)定。

5、困難補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以解決溫飽問題。

民發(fā)[1980]5號，財(cái)事[1980]34號文件規(guī)定，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員死亡后，生前所在單位可根據(jù)“困難大的多補(bǔ)助，困難小的少補(bǔ)助，不困難的不補(bǔ)助”的原則。規(guī)定一般以維持當(dāng)?shù)厝罕娮畹蜕钏綖樵瓌t，補(bǔ)助費(fèi)按應(yīng)享受遺屬補(bǔ)助的人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，其總額不得超過死者生前工資。拿很多地方政府包括陜西省來說，困難補(bǔ)助費(fèi)設(shè)有具體標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況每隔3 至5年調(diào)整一次，但調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)還是偏低(目前的標(biāo)準(zhǔn)是300-385元/月)，還不足以維持遺屬的最低基本生活水平。有地方政府規(guī)定，其標(biāo)準(zhǔn)是以戶籍所在地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)30%執(zhí)行，如果按此規(guī)定計(jì)算，就更低了。

遺屬困難補(bǔ)助建立的初衷是為喪失主要?jiǎng)趧?dòng)力的家庭提供經(jīng)濟(jì)支持，防止勞動(dòng)者死亡后其家庭經(jīng)濟(jì)陷入貧困，但目前的情況是雖然提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但仍不足以實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，導(dǎo)致以死者供養(yǎng)的直系親屬生活仍處于困頓狀態(tài)。

6、各地政府對遺屬領(lǐng)取補(bǔ)助的條件不一

有些地方政府規(guī)定，工作人員死亡后，遺屬當(dāng)時(shí)不符合條件，不可領(lǐng)??；而后又具備補(bǔ)助條件的，從具備補(bǔ)助條件之月起列入遺屬生活困難補(bǔ)助范圍，由死者單位按規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助。

有些地方政府則規(guī)定，工作人員死亡時(shí)不符合條件，而后又符合條件的，不予享受。比如，工作人員去世時(shí)其父年齡不足60，母年齡不足50，不予申請補(bǔ)助，等到父母到年齡后也不能領(lǐng)取。

有些地方政府則規(guī)定，核定遺屬生活困難補(bǔ)助，應(yīng)以工作人員死亡時(shí)是否符合補(bǔ)助條件為準(zhǔn)，工作人員死亡時(shí)遺屬不符合生活困難補(bǔ)助條件，后來又符合補(bǔ)助條件且生活確有困難的，可視情況予以臨時(shí)補(bǔ)助。（見表2）

表2 不同用工制度下依靠死者供養(yǎng)的祖母、母親、妻子年齡上的差異

從表2可以看出，事業(yè)用工人員去世后，對于死者的男性親屬來講，年滿60的祖父、父親、丈夫等可以享受遺屬困難補(bǔ)助待遇。而女性親屬比如祖母、母親、妻子，企業(yè)規(guī)定要年滿55周歲，事業(yè)規(guī)定年滿50周歲可以享受遺屬困難補(bǔ)助待遇，又是不一致的。

7、非強(qiáng)制性制度帶來的問題

目前的遺屬補(bǔ)助制度是國家出臺的指導(dǎo)性的文件，而非強(qiáng)制性的，一般來講，國有企事業(yè)單位基本能按規(guī)定執(zhí)行。但目前在私營企業(yè)，個(gè)體企業(yè)就業(yè)的員工則根本享受不到這樣的待遇。對于用人企業(yè)來講，是存在用工上的巨大風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)楸驹撚缮鐣?huì)保障制度來承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給了用人單位。按理說，勞動(dòng)者合理流動(dòng)才是正常的，但如果該職工來一個(gè)用人單位沒有多久，哪怕是一個(gè)月，即非因工死亡了，用人單位就要負(fù)擔(dān)其父母或者子女的困難補(bǔ)助，這對企業(yè)的負(fù)擔(dān)是相當(dāng)大的，這也是由于制度性缺陷帶來的弊端。

基于以上出現(xiàn)的種種問題，能否有更好的解決辦法呢？那就是要完善現(xiàn)在的社會(huì)保障制度。只有從制度上明確下來，才能真正使每一個(gè)人都能享受到這樣的待遇，并且此制度要有良好的操作性，讓即使在個(gè)體企業(yè)，私營企業(yè)工作的員工都能享受到社會(huì)保障待遇，達(dá)到社會(huì)和諧的目的。

三、完善遺屬補(bǔ)助制度的建議和思考

1、建立統(tǒng)一的遺屬補(bǔ)助制度

在還未完善社會(huì)保障制度的前提下，即在國家目前還未建立遺屬保險(xiǎn)制度的情況下，盡快對原文件進(jìn)行修訂，建立統(tǒng)一的遺屬生活保障制度。

修訂過去條塊分割的遺屬補(bǔ)助制度，不管用工單位是機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是國企單位，同時(shí)要將私營企業(yè)，個(gè)體企業(yè)，合資企業(yè)或外企都納入進(jìn)來，實(shí)行統(tǒng)一的制度。遺屬補(bǔ)助的范圍對象條件要保持一致。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，消費(fèi)水平不均衡，不同地區(qū)遺屬補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)可以有差異，但同一地區(qū)不要有任何差異。這樣，同一個(gè)用工單位不同用工形式的員工執(zhí)行統(tǒng)一的制度，才能體現(xiàn)出制度的公平性，才會(huì)減少矛盾，構(gòu)建和諧的社會(huì)環(huán)境。

另外隨著人們的法律意識逐漸增強(qiáng)，過去文件中那種模糊描述的文字必須要進(jìn)行糾正，要進(jìn)行清晰的說明和界定，增強(qiáng)文件的規(guī)范性。比如，過去描述的“不困難的不補(bǔ)助”，需要注明何種情況下才算是不困難，最好要有量化的標(biāo)準(zhǔn)；再比如，不同文件中的“基本喪失勞動(dòng)能力”和“完全喪失勞動(dòng)能力”必須統(tǒng)一起來，這樣就不會(huì)產(chǎn)生疑議，使得用人單位更具有操作性。

2、建立遺屬生活標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

遺屬困難補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)必須綜合考慮通脹因素、物價(jià)因素、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展因素等變化的影響，應(yīng)該隨著消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)、最低生活保障水平或通貨膨脹的變化定期對遺屬困難補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。每年人社部門應(yīng)該及時(shí)發(fā)布遺屬困難補(bǔ)助的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。職工遺屬和用人單位及時(shí)知曉，便于按時(shí)足額發(fā)放遺屬補(bǔ)助，構(gòu)造和諧的人文環(huán)境。

3、建議建立社會(huì)統(tǒng)籌性質(zhì)的遺屬補(bǔ)助保險(xiǎn)制度

建議加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)統(tǒng)籌性質(zhì)的遺屬補(bǔ)助保險(xiǎn)制度，完善社會(huì)保障體系，從目前由企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會(huì)職能逐漸過渡到由社會(huì)保障職能承擔(dān)，將遺屬補(bǔ)助保險(xiǎn)制度納入政府職責(zé)范圍，通過勞動(dòng)保障部門具體組織實(shí)施，這樣，一是能夠體現(xiàn)遺屬補(bǔ)助制度的社會(huì)保障屬性，即使原企業(yè)破產(chǎn)倒閉兼并也能保證及時(shí)、足額的兌付補(bǔ)助金，保證了遺屬補(bǔ)助制度的有效落實(shí)；二是能夠使企業(yè)擺脫企業(yè)辦社會(huì)的束縛，既減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，又減少勞動(dòng)爭議糾紛的發(fā)生；三是能夠使參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有職工，在出現(xiàn)意外情況下去世后，其符合條件的遺屬都能享受到補(bǔ)助。

[1]袁文明 袁哲，在市場經(jīng)濟(jì)體制下遺屬供養(yǎng)不應(yīng)該再是企業(yè)的責(zé)任，經(jīng)歷研究導(dǎo)刊2010年第22期。

[2]李厚霞，完善企業(yè)職工遺屬補(bǔ)助制度的思考，山東煤炭科技，2011年第5期。