讓積極財政政策更加積極

趙福昌

我國通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，力促低端產(chǎn)能出清和高端新經(jīng)濟、新動能快速發(fā)展，經(jīng)濟取得積極向好態(tài)勢；但經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級本身面臨不確定性，又逢中美貿(mào)易摩擦不斷加碼升級，使得當(dāng)前經(jīng)濟呈現(xiàn)穩(wěn)中有變的新情況：2018年上半年投資增速創(chuàng)下6%的歷史新低，其中固定資產(chǎn)投資累計同比增長6%，增速比一季度回落1.5個百分點；社會消費品零售總額累計增長9.4%，增速較2017年同期下降1個百分點，投資和消費增勢雙雙低于預(yù)期，疊加中美貿(mào)易摩擦加劇的外部環(huán)境不確定性，經(jīng)濟下行壓力明顯。值此背景之下，穩(wěn)增長需求日益強化，已超過防風(fēng)險成為當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的首要矛盾，迫切需要讓積極財政政策更加積極，有效促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

科學(xué)把握積極財政政策的擴張性本質(zhì)

從經(jīng)濟學(xué)概念來說，積極財政政策首先是擴張性，著力強調(diào)基于經(jīng)濟走勢而相機做的適度政策刺激與擴張的抉擇，常用的手段是增支、減稅等，通常赤字率是積極財政政策的重要指標。其次，政策效果提升對積極財政政策而言更為重要，擴張性政策如果執(zhí)行效果不佳，政策乘數(shù)和帶動效應(yīng)就趨于弱化，也難以發(fā)揮應(yīng)有的政策作用，相反，不采取擴張政策而通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升資金效率，同樣能夠發(fā)揮積極的效果。所以，積極財政政策在強調(diào)擴張性政策要素的基礎(chǔ)上，存量資金盤活統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提升等也是政策更加積極的重要方面，在目前防風(fēng)險與經(jīng)濟下行雙重壓力下，財政既是穩(wěn)增長的重要抓手，也是防風(fēng)險的重要方面，打破資金分配固化、提升財政資金的效率和效益，是積極財政政策更加積極的重要內(nèi)容。

充分利用積極財政政策的積極（擴張）空間

從傳統(tǒng)的積極財政政策出發(fā)，政策更加積極首先體現(xiàn)為擴張性的加碼，包括增支（對應(yīng)著增加赤字）、減稅等方面。

一是著力加大財政支出空間、加快支出進度。積極財政政策，首先要關(guān)注的是赤字率。目前我們的赤字率，基于政府債務(wù)占GDP比重40%左右的水平，按照國際通行理論看空間是有的，但是考慮到2018年積極財政政策安排時積極力度不減（2018年財政赤字率2.6%，與2017年2.38萬億元規(guī)模相同，但考慮到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金比2017年多調(diào)入1500億元，同時，地方專項債的發(fā)行繼續(xù)加碼5500億元，等等，綜合看積極財政政策力度不減），年內(nèi)提高赤字率并非必然選項。在這種背景下，積極財政政策在支出方面發(fā)力，更多地應(yīng)該把年初確定的積極財政政策落實到位，加快專項債券發(fā)行和使用進度。基于上半年專項債發(fā)行使用進度情況，財政部8月14日發(fā)布關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見，要求加快地方政府專項債券發(fā)行和使用進度。要求各地至9月底累計完成新增專項債券發(fā)行比例原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在10月份發(fā)行，接下來就是要抓好專項債券加快發(fā)行和使用進度的落實，在推動在建基礎(chǔ)設(shè)施項目上早見成效。

二是著力提高減稅降費空間。第一，流轉(zhuǎn)稅方面，重要的就是增值稅稅率下調(diào)，從17%和11%兩檔分別下調(diào)到16%和10%，在當(dāng)前財政收支平衡趨緊的情況下實屬不易。能否進一步減，需要統(tǒng)籌市場企業(yè)需求和財政預(yù)算平衡來考慮安排。下一步要做好政策落實，體現(xiàn)減稅效果。第二，企業(yè)所得稅方面，包括所得稅減半征收和提高企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例和范圍等。現(xiàn)在政策已經(jīng)明確，中小企業(yè)減半征收，到2020年以前政策不變，對于中小企業(yè)而言減稅力度不亞于特朗普減稅；同時，小微企業(yè)還有一個界定范圍標準問題，類似于稅收的“起征點”，已經(jīng)從經(jīng)營收入十幾萬元提高到幾十萬元乃至百萬元的水平，范圍已經(jīng)相當(dāng)寬了，就減稅力度而言也在加碼。所得稅另一個重要的方面就是加計扣除，從2018年至2020年底，將企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高到75%的政策 由科技型中小企業(yè)擴大至所有企業(yè)，初算全年減收650億元。再者，稅收留底政策落實到位，確保政策紅利盡快釋放。另外，個人所得稅方面，討論中的個人所得稅修法的減稅效果明顯，現(xiàn)在正在程序中，包括起征點的提高、各類專項扣除的完善，需要加快進度。第三，抓好“降費”的落實。包括兩個方面：一是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中對合理的“費”的降低，要保證在實際工作中不折不扣落實，同時積極探索進一步降費的空間；二是非規(guī)范的“費”，按學(xué)理說這不是積極財政政策的內(nèi)容，但是，事實上卻增加了企業(yè)的負擔(dān)，如企業(yè)運行的制度性交易成本，乃至一些需要“打理”的費用等，需切實減輕企業(yè)的負擔(dān)。

三是充分發(fā)揮財政資金政策的杠桿和引導(dǎo)作用?！八膬蓳芮Ы铩笔秦斦Y金政策的重要功能，在充分發(fā)揮財政增支、減稅政策的基礎(chǔ)上，還需要強化財政資金政策的杠桿和引導(dǎo)作用。第一，明晰財政實質(zhì)，充分利用市場的作用。過去由于對市場化方式調(diào)動資源的財政本質(zhì)說不清楚，導(dǎo)致我國的PPP、政府引導(dǎo)基金等方式在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，又不得不采取一刀切的行政手段強化管理，帶來一些不利影響。但是，市場的負面清單靠列舉的方式，恐怕難以列舉得完，也就是說靠“堵”達到完善是非常困難的，因此，我們可以考慮對這些利用市場資源的方式，對其財政本質(zhì)予以明確，比如需要舉債的就納入政府債務(wù)限額管理，其余的項目以項目歷年可以產(chǎn)生的現(xiàn)金流為限進行合作或補償，將政府事務(wù)和市場自行決策的界限分清，政府管好政府的事務(wù)，企業(yè)的市場自主管理，比如項目產(chǎn)生收益能夠還本付息的，應(yīng)該鼓勵，甚至在提升管理的基礎(chǔ)上進一步放松專項債的管控。調(diào)動市場資源，形成合力，提升積極財政政策的效力。第二，發(fā)揮財政資金擔(dān)保作用，助力解決企業(yè)發(fā)展困難。比如，當(dāng)前小微企業(yè)成為解決就業(yè)和經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，但是融資難、融資貴仍是重要發(fā)展制約，財政可以發(fā)揮資金擔(dān)保作用幫助企業(yè)解決發(fā)展難題。國家已明確將加快組建國家融資擔(dān)?；?，落實不低于600億元基金首期出資，協(xié)同省級融資擔(dān)保和再擔(dān)保機構(gòu)，支持融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展壯大，擴大小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模。第三，優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)，提升政策資金積極效果。過去，由于經(jīng)濟和財政都是高速增長，很多發(fā)展的問題都是通過增量解決的，由于存量資金的統(tǒng)籌整合需要打破利益的藩籬，推進有難度而駐步不前。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)經(jīng)濟增速換擋降速，財政收入由于我國特殊的稅制增速下降更加明顯。過去積極財政政策靠增量調(diào)整的思維需要轉(zhuǎn)變，這就需要打破支出結(jié)構(gòu)的固化，把依托全面績效管理貫穿到預(yù)算管理全過程，以績效結(jié)果為主要依據(jù)，實現(xiàn)財政支出項目的評估退出機制，進而實現(xiàn)部門支出的優(yōu)化調(diào)整，通過存量結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為積極財政政策創(chuàng)造空間。這就需要財政進一步加強地方預(yù)算執(zhí)行管理、加快支出進度、盤活存量資金，加力積極財政政策，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

提升政策效果需要統(tǒng)籌考慮的幾個問題

一是減收與減支同步進行，營造政策的積極空間。減稅降費導(dǎo)致的減收應(yīng)該與減支并行，積極財政政策措施不能只管減收，不管減支。這就需要減收的同時，積極轉(zhuǎn)變政府職能，該取消的機構(gòu)和供養(yǎng)的人員就要取消，否則只是簡單地把取消收費的供養(yǎng)人員簡單地轉(zhuǎn)為財政供養(yǎng)人員，必然擠占積極財政政策的資金空間，進而影響積極財政政策效果。

二是積極財政政策要對接補短板、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。讓積極財政政策效果發(fā)揮好，政策的重要發(fā)力和落腳點要與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和補短板結(jié)合起來，同時也需要與穩(wěn)增長的效果集合起來，著眼政策效果，重點做好基礎(chǔ)設(shè)施投資，既要有效保障在建基建工程的資金需求，又要推進建設(shè)一批重點基建項目，同時還要補發(fā)展和民生需要的短板，重點推進補短板、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進轉(zhuǎn)型升級等領(lǐng)域的基建項目，補技術(shù)領(lǐng)域、民生領(lǐng)域的一些短板。這樣的要求，實際上就是提高投資的有效性。積極財政政策還要對接高質(zhì)量發(fā)展。財政政策要有助于新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新動能的轉(zhuǎn)換，稅收政策總量減稅，但高污染高耗能要結(jié)構(gòu)性加稅，以節(jié)約資源，實現(xiàn)經(jīng)濟的長期可持續(xù)增長。財政支出和稅收優(yōu)惠政策應(yīng)進一步調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)經(jīng)濟提質(zhì)增效。

三是做好財政貨幣政策的配合。財政政策和貨幣政策是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的兩大政策工具，貨幣政策側(cè)重總量調(diào)控，財政政策側(cè)重結(jié)構(gòu)調(diào)控，只有兩者緊密配合、松緊適度，才能形成最佳合力促進經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展。之前基于防風(fēng)險放在首位的政策安排，形成了過緊的金融環(huán)境，使財政單方面發(fā)力穩(wěn)定經(jīng)濟增長的效果大打折扣。因此，在做好積極財政政策安排的同時，需要在統(tǒng)籌權(quán)衡防風(fēng)險與穩(wěn)增長的基礎(chǔ)上，貨幣政策適度寬松，財政、貨幣政策有機協(xié)調(diào)，合力促進經(jīng)濟穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。