加快推進(jìn)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

王建軍

人口老齡化是始終貫穿我國 21世紀(jì)的重要國情，它既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步的必然結(jié)果，又是國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)。積極應(yīng)對人口老齡化，首要任務(wù)就是解決好養(yǎng)老保障和服務(wù)問題，特別是要加快建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系。

加快現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是新時代的必然要求

（一）加快現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多種會議、調(diào)研、考察、出訪等場合對加強(qiáng)老齡工作作出重要指示，提出了許多新理念新思想新戰(zhàn)略，構(gòu)成了新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。在工作宗旨上，提出要堅(jiān)持以人民為中心，努力滿足老年人日益增長的物質(zhì)文化需要，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安；在發(fā)展目標(biāo)上，提出力爭到全面建成小康社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時基本建成應(yīng)對人口老齡化的制度體系和工作機(jī)制，為平穩(wěn)度過人口老齡化高峰提供良好條件；在價值理念上，提出“三個積極”：積極看待老齡社會，積極看待老年人，積極看待老年生活；在戰(zhàn)略方向上，提出“三個應(yīng)對”：要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，做到及時應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對；在工作原則上，提出“三個結(jié) 合”：要持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動相結(jié)合，堅(jiān)持應(yīng)對人口老齡化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結(jié)合；在工作思路上，提出“四個轉(zhuǎn)變”：要適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新思路，推動老齡工作向主動應(yīng)對轉(zhuǎn)變，向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，向加強(qiáng)人們?nèi)芷陴B(yǎng)老準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變，向同時注重老年人物質(zhì)文化需求、全面提升老年人生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變；在工作重點(diǎn)上，提出“五個著力”：著力增強(qiáng)全社會積極應(yīng)對人口老齡化的思想觀念，著力完善老齡政策制度，著力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)揮老年人積極作用，著力健全老齡工作體制機(jī)制。

（二）加快現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。截至 2017年底，全國大陸地區(qū)60歲以上老年人口已達(dá)到2.41億，占總?cè)丝诘?7.3%；預(yù)計2025年將達(dá)到3億，2033年突破4億，2050年前后將達(dá)到4.87億峰值，屆時約占總?cè)丝诘娜种?。英國、法國和美國等西方發(fā)達(dá)國家人口老齡化水平從10%提高到30%用了近百年甚至更長時間，我國可能只用不到40年，這意味著發(fā)達(dá)國家近百年來分階段逐步呈現(xiàn)的養(yǎng)老、醫(yī)療、照料問題以及老齡化條件下經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等問題，將在我國短時期內(nèi)集中呈現(xiàn)、同步爆發(fā)，應(yīng)對任務(wù)繁重艱巨。

（三）加快現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。在習(xí)近平總書記心中，養(yǎng)老服務(wù)雖然直接對象是老年人，但養(yǎng)老服務(wù)做得好不好，不僅直接關(guān)系到2.4億多老年人的幸福安康，而且直接關(guān)系到億萬老年人家庭的和諧美滿。因此，做好養(yǎng)老服務(wù)工作，就是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的體現(xiàn)。

（四）加快現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是助推我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新動能。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已成為我國產(chǎn)業(yè)升級、跨界融合發(fā)展的重要領(lǐng)域，加快發(fā)展現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對于拓展民間資本投資渠道、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、培育經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)、形成新動能具有重要推動作用。

我國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的新矛盾

從需求側(cè)看，老年人消費(fèi)需求升級態(tài)勢明顯。需求結(jié)構(gòu)已從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，老年人越來越追求物質(zhì)生活的好品質(zhì)、精神生活的高品位、社會生活的深參與；從消費(fèi)觀念上，已經(jīng)從過去的生存必需型消費(fèi)向質(zhì)量型、發(fā)展型消費(fèi)轉(zhuǎn)變；從服務(wù)需求上，已經(jīng)從過去的簡單生活照料需求向多層次、多樣性、個性化需求轉(zhuǎn)變；從社會角色上，已經(jīng)從過去被動接受照顧型向主動尋求社會參與型轉(zhuǎn)變，廣大老年人更加渴望豐富、多彩、富有尊嚴(yán)的晚年生活。

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展不平衡。政府和市場責(zé)任邊界不夠清晰，企業(yè)和社會組織參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象依然存在、投資積極性受到抑制。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，民辦少，全國民辦養(yǎng) 老機(jī)構(gòu)占比僅為四成，制約了養(yǎng)老服務(wù)的多樣化、多層次供給。

二是中西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分，區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡。在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，我國東部、中部、西部呈 現(xiàn)一個三級臺階差異狀態(tài)。東部地區(qū)城市與農(nóng)村的養(yǎng)老設(shè)施覆蓋面明顯高于中部和西部。

三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不充分，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)起步晚、底子弱、投入少、服務(wù)市場尚未形成、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)供給較少，是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的最大短板。

四是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不充分，居家社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相比，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施、內(nèi)容、質(zhì)量與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展要求差距較大。國家和省級建設(shè)補(bǔ)貼資金的大部分用于資助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，用于補(bǔ)貼居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的相對不足。

五是主城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不充分，主城區(qū)和邊遠(yuǎn)郊區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡。在一些大中城市，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布在遠(yuǎn)郊的現(xiàn)象比較突出，交通不便、遠(yuǎn)離醫(yī)療機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施，老年人不愿入住， 床位大量閑置；而服務(wù)需求旺盛的城區(qū)、老年人集聚區(qū)，機(jī)構(gòu)和床位數(shù)量都不足，導(dǎo)致“一床難求”，造成資源錯配和浪費(fèi)。

六是老年人精神慰藉不充分，老年人的物質(zhì)保障、照護(hù)服務(wù)供給和精神慰藉發(fā)展不均衡。老年人孤獨(dú)終老問題突出。2000年到2015年，連續(xù)四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查的結(jié)果都顯示，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，排在前三位的服務(wù)需求項(xiàng)目中都有聊天解悶。

七是老年人用品發(fā)展滯后，老年用品和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，目前全球老年用品有6萬多種，而日本就有4萬多種，占2/3多，我國僅有2000多種，這與我國是世界制造業(yè)第一大國、老年人口第一大國的實(shí)際嚴(yán)重不匹配，也在一定程度上制約了養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量的提升。

八是事中事后監(jiān)管不充分，與事前審批之間存在不均衡。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可多重前置、互為前置現(xiàn)象突出，一些前置條件不合理不科學(xué)。相比較而言，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的日常管理以及對違法違規(guī)經(jīng)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事后監(jiān)管相對不足。

推動現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不斷 邁上新臺階、取得新成效

（一）突出“一個宗旨”，努力滿足廣大老年人對美好生活的新期待。

既要緊緊依靠加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展來做大社會財富蛋糕，補(bǔ)齊養(yǎng)老服務(wù)保障短板，不斷滿足廣大老年人日益增長的多層次多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求和過上幸福晚年生活的期盼，又要防范實(shí)施超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的養(yǎng)老服務(wù)制度安排帶來的重大風(fēng)險，防止陷入“福利陷阱”。

（二）實(shí)施“兩輪驅(qū)動”，妥善處理好政府與市場的關(guān)系。

堅(jiān)持更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的改革導(dǎo)向，一方面履行好“有為政府”的職責(zé)，發(fā)揮好政府在制定規(guī)劃、健全制度、出臺政策、引導(dǎo)投入、規(guī)范市場、提供信息、營造環(huán)境等方面的主導(dǎo)作用，著力增加面向老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)供給。另一方面，要塑造“有效市場”，大力推行“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu) 化服務(wù)”的改革，降低市場準(zhǔn)入門檻和制度性交易成本，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加大對市場主體的引導(dǎo)、培育和扶持，調(diào)動好、保護(hù)好各類市場主體的參與積極性，實(shí)現(xiàn)多元主體辦產(chǎn)業(yè)、多種形式促發(fā)展，不斷滿足老年人對產(chǎn)品、服務(wù)和精神的多層次、多樣化需求。

（三）完善“三大體系”，追求在有效監(jiān)管下的養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的動態(tài)平衡。

一是完善養(yǎng)老服務(wù)支付保障體系。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求和覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的原則和思路，加快完善養(yǎng)老服務(wù)支付保障體系，解決養(yǎng)老服務(wù)錢從哪來的問題。

二是完善養(yǎng)老服務(wù)供給體系。首先，創(chuàng)新供給方式。把政府職責(zé)的工作重點(diǎn)放到“?；尽鄙蟻?，非基本的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好發(fā)揮市場和社會的作用。即使是基本養(yǎng)老服務(wù)，也要深化改革、利用市場機(jī)制、創(chuàng)新供給方式，善于利用社會力量和市場手段。其次，完善供給結(jié)構(gòu)。繼續(xù)深化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革試點(diǎn)、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)等，培育推廣一批符合國情、行之有效的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策和運(yùn)行模式，不斷提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，大力發(fā)展護(hù)理床位，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源深度融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級。再次，提升供給質(zhì)量。牢固樹立質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的發(fā)展理念，在保持服務(wù)規(guī)模合理增長的基礎(chǔ)上，著力提升服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、專業(yè)化工作，加快建立全國統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，形成養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升的長效機(jī)制。最后，繁榮供給業(yè)態(tài)。繼續(xù)支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與健康、旅游、文化、健身休閑、金融、地產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)。支持企業(yè)利用新技術(shù)、新工藝、新材料和新裝備開發(fā)適合老年人身心特點(diǎn)和特殊需要的各類產(chǎn)品用品，強(qiáng)化安全性、可靠性和實(shí)用性，豐富產(chǎn)品用品種類。

三是完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系。按照“誰審批、誰監(jiān)管”和“管行業(yè)必須管安全”的原則，健全多部門分工協(xié)作、行業(yè)組織充分發(fā)揮作用的養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管體制。建立養(yǎng)老服務(wù)信用評價體系，對評定等級高、誠實(shí)守信者給予支持激勵，對 失信者進(jìn)行聯(lián)合懲戒。建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)黑名單制度和市場退出機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)自律和監(jiān)管。有效實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”、綜合評價、合格評定、服務(wù)認(rèn)證等事中事后監(jiān)管措施，確保放得開、管得住。

（四）強(qiáng)化“四大支撐”，夯實(shí)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的長遠(yuǎn)基礎(chǔ)。

一是強(qiáng)化政策支撐。及時做好全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場涉及法律法規(guī)的修改，將有效的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時上升為法律規(guī)定。加快建構(gòu)養(yǎng)老、孝老和敬老政策體系，做好政策制度銜接，切實(shí)落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠扶持政策，突出抓好“最先一公里”問題。二是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)支撐。健全包括養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)技能標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)機(jī)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)、居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、老年產(chǎn)品用品標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)系，推動國家、行業(yè)、地方和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，整體提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展水平。三是強(qiáng)化人才支撐。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)教育體系建設(shè)，建立以品德、能力和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的職稱評價、技能等級評價制度，拓展養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員職業(yè)發(fā)展空間，增強(qiáng)其職業(yè)榮譽(yù)感和社會認(rèn)可度，推動各地保障和逐步提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員薪酬待遇。不斷壯大以專業(yè)人才、老年社會工作者、養(yǎng)老服務(wù)志愿者、老年人家庭照料者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。四是強(qiáng)化科技支撐。推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息服務(wù)平臺和社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)應(yīng)用。支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會組織和企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、智能終端等新一代信息技術(shù)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。推進(jìn)健康養(yǎng)老等民生科技加快發(fā)展，加大老年人用品的研發(fā)力度。

（五）創(chuàng)新“五大機(jī)制”，確保養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一是創(chuàng)新老齡工作體制機(jī)制。二是創(chuàng)新資金投入機(jī)制。發(fā)揮公共財政投入主道作用，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和老年人口增長情況，建立穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制；落實(shí)和完善鼓勵政策，引導(dǎo)各類社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，勵社會各界對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行慈善捐贈，最終形成財政資金、社會資本、慈善基金等多元結(jié)合的投入機(jī)制。三是創(chuàng)新輿論宣傳機(jī)制。堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，豐富宣傳載體，拓展傳播渠道，著力提升輿情研判、引導(dǎo)能力，正確引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)預(yù)期，營造全社會關(guān)心、支持、參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的良好氛圍。四是創(chuàng)新監(jiān)督檢查機(jī)制。將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入政府部門責(zé)任 清單和績效考核內(nèi)容，完善責(zé)任考核機(jī)制，重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)完成情況要有考核、有反饋、有通報，持續(xù)跟蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。搭建社會監(jiān)督平臺，健全第三方評估機(jī)制，以多種形式對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)政策執(zhí)行情況進(jìn)行督查評估，向社會公開督查評估結(jié)果。五是創(chuàng)新國際交流合作機(jī)制。借鑒發(fā)達(dá)國家發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的理念、經(jīng)驗(yàn)和做法，暢通國外資金和先進(jìn)技術(shù)參與我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的渠道。同時要在養(yǎng)老服務(wù)方面講好中國故事、傳播中國聲音，為全球應(yīng)對人口老齡化貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案。