應(yīng)急準(zhǔn)備決定應(yīng)急響應(yīng)的成敗
——劉鐵民建言完善應(yīng)急管理體系

文·圖/本刊記者 包冬冬

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長劉鐵民 包冬冬/攝

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長劉鐵民介紹紹現(xiàn)代應(yīng)急管理的思想強(qiáng)調(diào)紹針對可能發(fā)生的風(fēng)險紹在事前做好準(zhǔn)備備應(yīng)急準(zhǔn)備決定應(yīng)急響應(yīng)的成敗敗應(yīng)急準(zhǔn)備能力如何紹決定公眾生死存亡備這兩句話值得深思備

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在講到安全生產(chǎn)工作的時候，多次強(qiáng)調(diào)要堅決遏制重特大事故。為什么遏制重特大事故仍舊是安全生產(chǎn)工作中最突出的問題？“原因就是多年來，重特大事故的風(fēng)險治理和應(yīng)急救援工作，還存在很多薄弱環(huán)節(jié)?！苯?，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長劉鐵民接受本刊記者采訪時說。

劉鐵民介紹：“我曾經(jīng)對發(fā)生在2013—2016年間的百余起重大事故、特別重大事故進(jìn)行對比分析。我注意到，每起事故發(fā)生的時間、地點、行業(yè)以及事故類型、經(jīng)過確有很大區(qū)別，但背后卻有規(guī)律可循。在對比研究中，我們常用的基本方法論，即在眾多現(xiàn)象的研究中，必須注意2個問題。第一，同一現(xiàn)象反復(fù)發(fā)生，一定有規(guī)律可循。第二，如果同一個問題，如法制不健全、責(zé)任不落實，在多個現(xiàn)象、多區(qū)域中普遍存在，即全局性問題，應(yīng)首先認(rèn)定是系統(tǒng)出了問題，是結(jié)構(gòu)缺陷，我們稱之為系統(tǒng)脆弱性?！?/p>

“基于這一方法論，我們對百余起事故進(jìn)行分析，得出一個基本結(jié)論?！眲㈣F民說：“這些特別重大事故發(fā)生并造成群死群傷，主要是2個原因?！?/p>

“一是事故發(fā)生前風(fēng)險治理、事故預(yù)防沒有到位。風(fēng)險治理包括3個概念，危害辨識、危險評估、風(fēng)險管控。這3個階段任何一個階段出現(xiàn)問題，應(yīng)急管理工作都會出現(xiàn)問題?！眲㈣F民以山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故為例具體分析。他認(rèn)為：“這起事故的發(fā)生不是哪一個人、哪一位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心不夠，而是能力不足的問題。具體說是基層工作人員甚至安全管理人員缺乏風(fēng)險治理的能力，表現(xiàn)在危害識別、危險評估、風(fēng)險管控能力不足。所以我們在預(yù)防事故、應(yīng)對突發(fā)事件之時，不僅僅要強(qiáng)調(diào)責(zé)任心、崗位職責(zé)，也要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險治理和應(yīng)急救援的能力。”

關(guān)于特別重大事故發(fā)生并造成群死群傷的第2個原因，劉鐵民認(rèn)為：“是針對可能發(fā)生重大事故的應(yīng)急準(zhǔn)備不足。風(fēng)險是客觀存在的，但準(zhǔn)備依然不足。最典型的案例是吉林寶源豐禽業(yè)公司‘6·3’火災(zāi)爆炸事故（以下簡稱‘6·3’事故）。這起事故傷亡巨大，暴露出的問題就是應(yīng)急準(zhǔn)備不足。一起火災(zāi)事故能夠造成群死群傷，就是因為在易燃物被點燃和火勢蔓延的時間段內(nèi)沒有逃生。我們國家很多事故傷亡人數(shù)眾多，就是逃生通道不暢的問題?！?·3’事故發(fā)生的二車間安全門從外面上鎖，如果能夠打開這扇安全門，大部分人可以由此逃生。更為可怕的是，事故企業(yè)的廠房在建設(shè)過程中，企業(yè)負(fù)責(zé)人圖便宜，私自將彩鋼板內(nèi)部材料由不燃的巖棉更換為易燃的聚氨酯泡沫。從建廠伊始就可見，這家企業(yè)缺乏風(fēng)險意識，沒有將防范重特大生產(chǎn)安全事故和做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作當(dāng)作一回事。這樣的企業(yè)一旦發(fā)生事故，必然造成嚴(yán)重后果?！?/p>

面對這樣的頑疾，怎么破？劉鐵民提出了自己的思考。他說：“根據(jù)多年來發(fā)生事故的經(jīng)驗教訓(xùn)，第1個建議是改變應(yīng)急管理的基本理念和方法。過去，很多人認(rèn)為：所謂應(yīng)急管理就是事件或事故發(fā)生之后，如何在現(xiàn)場進(jìn)行應(yīng)急救援。現(xiàn)代應(yīng)急管理的思想強(qiáng)調(diào)，針對可能發(fā)生的風(fēng)險，在事前做好準(zhǔn)備。應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)工作在這一點上是相通的。國際上，對于應(yīng)急管理工作有兩句話，值得我們深思：應(yīng)急準(zhǔn)備決定應(yīng)急響應(yīng)的成?。粦?yīng)急準(zhǔn)備能力如何，決定公眾生死存亡。這兩句話是非常深刻的?！?/p>

劉鐵民接著說：“應(yīng)急管理部成立之后，第一，需要借鑒國際先進(jìn)理念，注重事故發(fā)生前的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，尤其是國家應(yīng)急管理部門，特別要強(qiáng)調(diào)對巨災(zāi)和危機(jī)的應(yīng)急準(zhǔn)備。目前，國際上對巨災(zāi)和危機(jī)的應(yīng)急準(zhǔn)備有一個非常好的方法——情景構(gòu)建。以情景構(gòu)建概念為指導(dǎo)，做好災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力評估和脆弱性分析。第二，根據(jù)情景構(gòu)建，進(jìn)一步修訂、完善應(yīng)急管理規(guī)劃，包括工程技術(shù)、組織管理等多方面。第三，以情景構(gòu)建為先導(dǎo)，對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)一步修改和完善。過去，應(yīng)急預(yù)案采用的是模板制作法，現(xiàn)代應(yīng)急預(yù)案的編制方法是基于情景、能力和任務(wù)的編制方法。換句話說，應(yīng)急預(yù)案主要是針對風(fēng)險，應(yīng)急預(yù)案的核心目標(biāo)是提高能力。有人曾認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案主要針對事發(fā)后的現(xiàn)場搶險的方案。實際上不是，應(yīng)急預(yù)案的重點是在事故發(fā)生之前，指導(dǎo)我們針對風(fēng)險如何做好準(zhǔn)備，與事后響應(yīng)一氣呵成，緊密聯(lián)系在一起的，不應(yīng)該僅強(qiáng)調(diào)事故后，更重要是強(qiáng)調(diào)事故前。”

“現(xiàn)在特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)急培訓(xùn)和演練。演什么，情景構(gòu)建為應(yīng)急演練提供了這一演練目標(biāo)。情景演練刻畫事故誘因、發(fā)生經(jīng)過、影響因素，根據(jù)這些組織應(yīng)急演練活動。這是當(dāng)前應(yīng)急管理工作很重要的問題?！?/p>

劉鐵民提到的第2個建議是要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)。他介紹：“如2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律,但是執(zhí)行力度不夠。原因之一，缺乏執(zhí)法主體、未明確主要負(fù)責(zé)部門，所以很難進(jìn)行執(zhí)法行為的考核和檢查。原因之二，這個法缺少配套法規(guī)。由此我建議，在修訂之時，應(yīng)組織制定重要的應(yīng)急管理系統(tǒng)文件（National Incident Management System，縮寫為nims）。應(yīng)急管理系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)重特大事故發(fā)生時，如何形成統(tǒng)一指揮、聯(lián)合響應(yīng)的工作機(jī)制。這一工作機(jī)制最核心的部分是應(yīng)急指揮體系（Incident Command System，縮寫為ics)。這一體系具有標(biāo)準(zhǔn)化的框架，無論事故發(fā)生在什么時間、地點、行業(yè)領(lǐng)域，程度如何，必須采用一致性的管理措施。無論哪個部門，處理什么事件或事故，都要融入統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系中。應(yīng)該說，在美國、日本都在使用這一體系，并發(fā)揮著重要作用。我們國家就缺乏這樣一套應(yīng)急指揮體系，抓緊建立這一體系是當(dāng)務(wù)之急?！?/p>

青島“11·22”事故后工作人員對受損供暖管道進(jìn)行搶修 來源上海商報

第3個建議是建立科學(xué)有效的應(yīng)急管理體系。劉鐵民闡述：“我們在評價體系是否科學(xué)有效之時，除了從效果和過程評價，還有對現(xiàn)狀的評價。這就有5項基本原則。第一，國家的應(yīng)急管理體系必須能夠應(yīng)用于多災(zāi)種。第二，應(yīng)急管理要能適應(yīng)多尺度的要求，既可以應(yīng)用于某個地區(qū)，也可以應(yīng)用于全國乃至國外活動。第三，應(yīng)適應(yīng)多措施非籠統(tǒng)單一的要求。第四，適應(yīng)多部門的要求。一個國家的應(yīng)急管理體系必須能夠協(xié)調(diào)各個部門的活動，形成一個統(tǒng)一管理、聯(lián)合響應(yīng)的體系。第五，必須是多階段的，因為應(yīng)急管理涉及預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)多個階段，應(yīng)急管理能力相應(yīng)體現(xiàn)在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)的每一個階段。我理解，習(xí)近平總書記提出，要建立全方位、立體化的公共安全網(wǎng)絡(luò)，所謂‘全方位、立體化’就可以用這‘五多’來理解?！?/p>

第4個建議，通過各種途徑，提高地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對重特大突發(fā)事件的能力。劉鐵民說：“近些年，各地方黨委政府在與媒體溝通方面，存在很多不足?！?·23’甬溫線特別重大鐵路交通事故、天津港‘8·12’特別重大火災(zāi)爆炸事故后，按照黨中央國務(wù)院的要求，我國已經(jīng)連續(xù)多次舉辦省部級領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班，由各地黨委常委以上干部參加，培訓(xùn)的主要內(nèi)容集中在重大事件的協(xié)調(diào)指揮能力和媒體溝通能力。”

這里，劉鐵民介紹了美國對政府部門工作人員應(yīng)急管理能力的要求?！熬唧w說，主要是5種應(yīng)急管理能力:一是學(xué)習(xí)能力，這是應(yīng)急管理的核心領(lǐng)導(dǎo)力，必須認(rèn)真參加應(yīng)急管理的學(xué)習(xí)，了解國家對應(yīng)急管理的基本政策、法律法規(guī)，以及有效的應(yīng)急管理方法。二是風(fēng)險理解和風(fēng)險識別能力,具備發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、認(rèn)識風(fēng)險、警覺風(fēng)險、治理風(fēng)險的能力。三是重大事故發(fā)生之后的指揮和協(xié)調(diào)能力。在事發(fā)后，當(dāng)事故應(yīng)對超出自身領(lǐng)導(dǎo)范圍之時，如何協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，建立友好伙伴關(guān)系，這是一種能力。事發(fā)后，臨危不懼，有效指揮和保證受災(zāi)群眾及救援隊伍的安全，這也是一種能力。四是與公眾溝通的能力。如何爭取公眾的理解，得到公眾的支援，這種能力不是與生俱來的，是通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和演練培養(yǎng)出來的。五是站位在整體安全觀的能力。在媒介傳播如此發(fā)達(dá)的年代，如何避免局部地區(qū)的風(fēng)險變成國家整體的風(fēng)險，普通的風(fēng)險變成政治風(fēng)險，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部在處理重大突發(fā)事件之時，在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等任何階段，必須胸懷全局，樹立國家整體安全觀?！?/p>

在采訪即將結(jié)束時，劉鐵民說：“習(xí)近平總書記要求，國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)要努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力?！薄霸谶@樣的改革發(fā)展的思想引領(lǐng)下，我們國家的應(yīng)急管理水平一定會穩(wěn)步提高?！?/p>