美國外交部門的邊緣化

黃湘

今年8月以來，美國與土耳其的關(guān)系迅速惡化。由于土耳其拒絕將一名在2016年參與政變的美國福音派牧師釋放回國，特朗普政府對土耳其采取了大幅加征關(guān)稅等制裁措施，導(dǎo)致土耳其貨幣崩盤。

這是美國有史以來首次對一個北約盟國實施經(jīng)濟制裁。土耳其總理埃爾多安指責(zé)美國“可恥”，宣稱如果美國不能扭轉(zhuǎn)單邊主義和對土耳其的不尊重，土耳其就必須尋找新的盟友。

土耳其橫跨歐亞兩洲，扼守黑海咽喉，毗鄰敘利亞、伊拉克和伊朗，戰(zhàn)略地位極為重要。特朗普政府為了一名被扣押的牧師對土耳其揮舞大棒，固然可以贏得國內(nèi)福音派選民的選票，但是在外交上絕對屬于輕舉妄動。即使埃爾多安最終出于策略考慮在釋放牧師一事上向美國屈服，土耳其和美國的盟友關(guān)系也會覆水難收。土耳其如果與俄羅斯和伊朗修好，將會給未來美國的國際戰(zhàn)略帶來巨大的麻煩。

與土耳其交惡，不過是特朗普政府“任性”外交的又一個例證。自從2017年上臺以來，特朗普政府實施了一連串“掀翻桌子”的外交舉措，諸如退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）、退出巴黎協(xié)議、退出聯(lián)合國教科文組織、退出伊朗核協(xié)議、退出聯(lián)合國人權(quán)理事會等。

與此相呼應(yīng)的是，特朗普政府大幅削減外交經(jīng)費，裁撤外交機構(gòu)，大批職業(yè)外交官相繼離職或者被解雇。

法羅（Ronan Farrow）的《戰(zhàn)爭凌駕和平：外交的終結(jié)與美國影響力的衰落》（War on Peace： The End of Diplomacy and the Decline of American Influence），是一部切中當(dāng)前形勢，反映和剖析美國外交部門邊緣化歷程的著作。法羅曾在奧巴馬政府的外交部門任職，此后活躍于傳媒界，2018年4月因為撰寫有關(guān)好萊塢制片人韋恩斯坦性侵事件的相關(guān)報道榮獲普利策新聞獎。本書基于他的個人經(jīng)歷和對多名重要外交人士的采訪寫成，資料豐富，且獨具慧眼。

本書前半部分主要是法羅對于自己與美國資深外交官霍爾布魯克（Richard Holbrooke）共事經(jīng)歷的回憶?；魻柌剪斂耸敲绹鴼v史上唯一一位曾經(jīng)擔(dān)任兩個不同區(qū)域（亞洲、歐洲）助理國務(wù)卿的人，以善于制定外交策略、擅長協(xié)調(diào)而聞名于世，曾經(jīng)7次獲提名角逐諾貝爾和平獎?；魻柌剪斂说淖畲蠊兪撬?995年主持斡旋塞爾維亞、克羅地亞和波黑三國簽署了《代頓和平協(xié)議》，從而結(jié)束了長達三年半、導(dǎo)致歐洲自二戰(zhàn)后最大規(guī)模種族滅絕的波黑內(nèi)戰(zhàn)。2009年1月，霍爾布魯克被奧巴馬總統(tǒng)任命為美國駐阿富汗暨巴基斯坦特使，但卻徒勞無功，2010年12月因病溘然長逝。

法羅在2 0 0 9年和2010年擔(dān)任霍爾布魯克的助手，與阿富汗和巴基斯坦的非政府組織打交道。在他筆下，霍爾布魯克是一個飛揚跋扈、不拘小節(jié)的人，但同時又是精通傳統(tǒng)外交藝術(shù)的大師（或許是美國最后一位大師）。他擅長在盟友和敵人之間斡旋折沖，避免或化解沖突，而且事無巨細都考慮周詳，精心安排。

然而，奧巴馬政府對霍爾布魯克既未充分授權(quán)，也從未真正信任?；魻柌剪斂说氖姑桥c塔利班談判以謀求和平。名義上他和美國負責(zé)阿富汗戰(zhàn)爭的四星上將彼得雷烏斯（David Petraeus）平起平坐，而事實上只有后者掌握了實際權(quán)力。

霍爾布魯克在日記里抱怨：“軍人不應(yīng)該主宰政治戰(zhàn)略，現(xiàn)狀卻正是如 此?！?/p>

法羅指出，奧巴馬對于軍方的倚重和對職業(yè)外交官的忽視，其實是延續(xù)了冷戰(zhàn)結(jié)束以后自克林頓政府以來的一貫傳統(tǒng)。冷戰(zhàn)期間，為了避免東西方陣營之間沖突升級導(dǎo)致核戰(zhàn)爭，美國政府相當(dāng)倚重外交官穿針引線、合縱連橫的職業(yè)能力。但是冷戰(zhàn)結(jié)束之后，外交部門在美國政府中的重要性便日益減弱，甚至動輒得 咎。

曾經(jīng)在克林頓政府擔(dān)任助理國務(wù)卿的羅賓·拉斐爾（R o b i n Raphel）的遭遇就是一個典型例證。拉斐爾是美國外交界最資深的巴基斯坦專家，2009年在退休之后被奧巴馬政府返聘，負責(zé)強化與巴基斯坦的外交關(guān)系。拉斐爾與巴基斯坦各界都極其友好，許多巴方高層活動不邀請美國駐巴基斯坦大使，卻會邀請她。她也經(jīng)常和巴基斯坦高層談?wù)摳鞣N信息。聯(lián)邦調(diào)查局通過監(jiān)聽對話，懷疑她是巴方間諜，向巴基斯坦泄露美國情報。2014年，美國司法部正式啟動對她的公開調(diào)查。而在美國外交界看來，這場調(diào)查完全是荒謬的，拉斐爾只是在運用傳統(tǒng)的外交策略，通過私下交流建立信任，獲取情報。

2016年3月，司法部宣布撤銷該項起訴。盡管拉斐爾本人逃過一劫，但是這起事件無疑會令美國的外交人員出于避嫌而遠離以人脈運作為本的傳統(tǒng)外交策略。

在奧巴馬執(zhí)政期間，美國頻繁使用無人機空襲這種非傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭手段。無人機空襲使得對方作戰(zhàn)人員投降的可能性被徹底終結(jié)，戰(zhàn)爭目的成為單純的屠殺，而不是促使對手投降或求和。無人機空襲的誤炸率也高于常規(guī)空襲。美國在巴基斯坦的無人機空襲導(dǎo)致了數(shù)千名平民死亡，令本來就矛盾重重的美巴關(guān)系更加惡劣。而作為頂尖巴基斯坦專家的拉斐爾卻被美國情報部門懷疑其忠誠。無人機和資深外交官的對比，令人感慨。

外交的使命是“和平高于戰(zhàn)爭”，冷戰(zhàn)結(jié)束之后的歷屆美國政府卻相信“戰(zhàn)爭高于和平”，在特朗普時代更是以貿(mào)易摩擦的形式達到了頂 峰。

不過，奧巴馬政府在某些外交議題上還是取得了若干重要進展，諸如恢復(fù)與古巴的邦交，簽署伊朗核協(xié)議，簽署巴黎氣候協(xié)議等。法羅在書中幾乎沒有提及這些事件，而是將筆觸轉(zhuǎn)到了特朗普時代的美國外交。如果說從克林頓到奧巴馬的美國政府對職業(yè)外交官日益忽視，特朗普政府則是主動出擊，破壞美國的外交部門。

法羅講述了康特里曼（Thomas Countryman）的遭遇?？堤乩锫詮?011年起擔(dān)任美國負責(zé)國際安全與阻止核武器擴散的助理國務(wù)卿，2017年1月27日，特朗普宣誓就職一周以后，康特里曼在前往約旦參加一個武器控制的國際會議途中接到上級電話通知免職，原定幾天之后由他在羅馬參加的一個防止核武器擴散的高層國際會議也臨時改派低級外交官赴會。

同一天還有6名資深外交官被解雇。特朗普任命的首位國務(wù)卿、石油商人出身的蒂勒森，非但不保護其主管的外交部門，反而大幅削減經(jīng)費，裁撤機構(gòu)，結(jié)果他本人在履職14個月之后同樣于在外訪期間被特朗普突然解職。

特朗普幾乎全面推翻了奧巴馬政府的外交成果，后果最嚴重的就是伊朗核協(xié)議。伊朗核協(xié)議是2015年7月由聯(lián)合國5個常任理事國、德國、歐盟和伊朗共同簽署的協(xié)議，旨在解決伊朗核危機。協(xié)議規(guī)定限制伊朗的核原料，使其足以用于民用核能與研究，但不足以制造核武器；如果伊朗落實該協(xié)議，國際社會將逐步減少對它的制裁。2018年5月8日，特朗普宣布美國將退出伊朗核協(xié)議，并將對伊朗實施最高級別的經(jīng)濟制裁。美國的盟友英國、法國和德國都公開反對特朗普政府的這項決定。當(dāng)年代表美國簽署伊朗核協(xié)議的前任國務(wù)卿克里（John Kerry）力圖挽救這項協(xié)議，卻被特朗普斥為“傷害國家”。

與退出伊朗核協(xié)議相反的是，特朗普通過與金正恩的會晤，在朝鮮核問題上取得了突破性進展。

但是，特朗普政府這項最重要的外交成果，卻甩開了美國外交部門。當(dāng)中央情報局局長蓬佩奧與金正恩在2018年3月底舉行秘密會談時，沒有一名國務(wù)院官員陪同，而且當(dāng)時美國的駐韓國大使仍處在長期空缺狀態(tài)。蓬佩奧在4月底經(jīng)參議院投票批準(zhǔn)出任國務(wù)卿，作為情報部門出身的官員，他和外交官的職業(yè)傳統(tǒng)無疑水土不服。

特朗普自詡精通談判藝術(shù)，是天生的外交高手。前任國務(wù)卿克里則嘲諷說，一旦了解特朗普的談判藝術(shù)，就不難明白此人為何會曾經(jīng)7次破產(chǎn)了。法羅指出，職業(yè)外交官的天職在于承認任何協(xié)議都是妥協(xié)的結(jié)果，都不可能完美，但是卻可以避免戰(zhàn)爭，挽救生命，因此值得全力以赴。相比之下，特朗普的談判藝術(shù)是源自商戰(zhàn)經(jīng)驗，旨在通過各種叫價和脅迫手段迫使對方屈服。外交的使命是“和平高于戰(zhàn)爭”，冷戰(zhàn)結(jié)束之后的歷屆美國政府卻相信“戰(zhàn)爭高于和平”，在特朗普時代更是以貿(mào)易摩擦的形式達到了頂峰。這不僅是美國外交部門的邊緣化，也會是美國國際影響力的衰落。