改革開放40年中國特色扶貧道路的演進、特征與展望

吳振磊，張可欣

(西北大學 中國西部經濟發(fā)展研究中心, 陜西 西安 710127)

消除絕對貧困、實現共同富裕是中國共產黨人的初心。新中國成立后,憑借強大的制度優(yōu)勢和體制優(yōu)勢,黨和政府持續(xù)推進扶貧行動,貧困人口大幅減少。尤其是1978年以來,伴隨著中國經濟發(fā)展體制轉型,經濟發(fā)展活力不斷激發(fā),貧困地區(qū)扶貧行動不斷深入，特別是黨的十八大以來，在習近平精準扶貧思想的指引下,全面開啟了全面決勝小康社會建設的脫貧攻堅戰(zhàn),逐步探索出一條具有中國特色的扶貧道路。

一、關于中國特色扶貧道路的文獻綜述

改革開放40年以來圍繞中國特色扶貧道路,學術界主要從扶貧道路的內涵、歷史演進、政策設計以及趨勢展望等方面進行分析。

(一) 扶貧道路演進的文獻綜述

1.關于中國特色扶貧道路的內涵 關于我國扶貧道路的定義,學者們較為一致的觀點是認為我國的扶貧道路是中央主導下,保護貧困戶合法權益,消除貧困負擔,具有自身社會主義特色、與時俱進、獨一無二的道路。

范小建認為,我國改革開放以來的扶貧道路是一條解放思想、政府主導、社會參與、開發(fā)扶貧、自力更生、科學發(fā)展的道路,我國的扶貧道路與我國建設社會主義的宗旨相呼應[1];林萬龍、李成威等學者認為,我國社會主義特色扶貧道路是結合定點扶貧、東西扶貧協(xié)作、社會組織扶貧、企業(yè)扶貧和個人扶貧于一體,逐漸創(chuàng)新扶貧機制、強化社會保障、規(guī)范社會動員的通往專業(yè)化、制度化扶貧的道路[2]。劉俊霞認為,我國改革開放以來的扶貧道路是由貧困問題倒逼所推動的,它自成一體形成機制,最終形成我國創(chuàng)新的扶貧機制與模式[3]。

2.關于改革開放以來扶貧道路的階段劃分 學界大體分為以下幾類觀點:一是“兩段論”, 以胡鞍鋼為代表,認為應按照我國對待農村貧困人口態(tài)度的變化，我國扶貧將分為1978—2000年解放農民、轉移農民、富裕農民的第一階段與2000—2020年解放農民、投資農民、服務農民、轉移農民、富裕農民的第二階段[4]。二是“四段論”,以謝撼瀾、謝卓芝為代表,認為1986年、2001年與2010年是扶貧工作的重要節(jié)點,將改革開放之后的扶貧歷程分為以下階段:1978—1985年我國受體制變革的影響,改革開放帶來的農村商品經濟令我國貧困人口的生活得到極大改善,這一階段為體制改革推動扶貧階段;1986—2000年我國開始進行開發(fā)式扶貧,與之相配套的是一系列針對貧困人口的社會保障政策,我國扶貧進入了開發(fā)式扶貧的新階段;2001—2010年我國貧困狀況明顯改善,政府實行整村推進的政策,進入綜合扶貧開發(fā)階段;2011年至今,我國實施精準扶貧的戰(zhàn)略,完善了扶貧政策體系,進入精準扶貧與制度創(chuàng)新相結合的階段[5]。陳標平、胡傳明支持另一種四段劃分法,認為扶貧工作的階段劃分應當以扶貧政策的理念為準,改革開放以來我國扶貧應以1986年、1994年、2001年為節(jié)點,將我國扶貧道路劃分為區(qū)域性與救濟式、全國性與開發(fā)式、參與性與綜合開發(fā)式以及多元性與可持續(xù)的四個階段[6]。

(二)扶貧道路動態(tài)演進規(guī)律的文獻綜述

扶貧政策具有鮮明的階段性,與此相適應,我國的扶貧政策也呈現不斷完善、動態(tài)調整的特點。陳寶勝、石淑花認為我國的扶貧政策演進是一個不斷揚棄、創(chuàng)新的過程,在這一過程中扶貧對象目標逐步精準集中,扶貧主體由單一走向多元,扶貧政策機制逐步脫虛向實,脫貧方式由外生輸血式脫貧轉向自主造血式致富,這是我國扶貧道路演進的特征,更是我國扶貧政策演進的內在邏輯[7];胡鞍鋼認為,整體看來我國扶貧開發(fā)道路越走越廣,且具有經濟增長與減貧同時進行的規(guī)律,這與我國特色社會主義制度是分不開的[8]。張琦、馮丹萌認為我國扶貧在減貧效應上從輪動到聯(lián)動,扶貧方式上大扶貧格局、生態(tài)扶貧、內外拉動的扶貧機制不斷完善,扶貧對象從絕對貧困向相對貧困和低收入群體轉移[9]。

(三)扶貧工作未來趨勢的相關文獻綜述

對于扶貧工作未來趨勢研究主要集中在深化精準扶貧、如何防止精準扶貧之后的返貧以及全面小康后的相對貧困問題的解決等方面。申秋認為,由于貧困狀況的變化和我國國情的變化,未來我國的扶貧工作將會聚焦于更精準地瞄準貧困目標、整合扶貧資金與制度、進一步解決扶貧對象的政治參與問題這三個方面,以上三個方面是我國扶貧工作未來可能出現的最大挑戰(zhàn)[10];黃承偉認為,我國未來將會全面建成小康社會,但由于城鎮(zhèn)化等社會狀況的出現,我國的扶貧工作將面臨多方面的挑戰(zhàn)。未來我國將著重解決多維貧困治理、制定新的減貧手段與減貧目標、尋找新的扶貧資產來源、研究貧困固化與貧困流動等方面的問題,對我國貧困發(fā)展趨勢、國際扶貧經驗以及扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃的研究將日益重要[11];馬鳳芝認為,由于我國扶貧項目制留下返貧隱患,目前參與制扶貧未能形成良好的社會基礎,基層組織建設與社會組織化存在治理困境,未來我國扶貧工作將側重于以下幾個方面:第一,改變對貧困的認識,進行收入貧困向能力貧困與權利貧困的轉變;第二,創(chuàng)新扶貧手段,從單一物質資本投入向強調人力資本建設轉變;第三，培養(yǎng)合作型的扶貧合作關系,進行貧困治理[12]。李云龍認為,按照目前我國扶貧工作的進展程度,能夠在2020年完成“兩不愁、三保障”等相關扶貧任務。未來我國絕對貧困將被消除,學者與政府機關將更加注重解決相對貧困問題,例如收入差距、地區(qū)差距以及城鄉(xiāng)差距等。在努力縮小貧富差距和實現共同富裕的過程中,扶貧仍將是中國政府的一項重要工作[13]。

二、改革開放以來中國特色扶貧道路的歷史演進

新中國成立后,黨和政府一直致力于發(fā)展生產、消除貧困的工作。新中國的反貧困歷程,同時也是中國經濟發(fā)展、推進工業(yè)化和現代化的進程。每一個時期的扶貧政策和扶貧路徑的選擇與當時的經濟發(fā)展階段、社會發(fā)展呈現相一致的趨勢,并表現出鮮明的時代特征。改革開放40年來,中國特色扶貧道路可以劃分為四個階段:以救濟式、區(qū)域性扶貧為主的階段、以開發(fā)式扶貧為主的階段、以參與式扶貧為主的階段以及精準扶貧階段。40年的扶貧實現了扶貧目標由區(qū)域化走向集中化、精準化,扶貧主體由單一主體走向多元主體,脫貧方式由救濟式轉向開發(fā)式、自發(fā)式,形成了中國特色、中國模式。

(一)以救濟式、區(qū)域性扶貧為主的階段(1978—1985年)

1.時代背景 新中國成立后,長期的戰(zhàn)亂導致百廢待興,40%—50%人口處于生存貧困狀態(tài),經歷了建國初期的農村土地改革、工業(yè)化建設,人民收入和福利水平均有了很大的改善,國力也逐步增強。為了幫助貧困人口走出饑餓,實施了救濟式的扶貧方式,促進了貧困人口大幅減少。但由于自然條件、工作基礎和政策落實情況的差異,農村經濟發(fā)展不平衡的問題較為嚴重,群眾的溫飽問題尚未完全解決。長期實行的計劃經濟體制抑制了勞動人民的生產積極性,制約著生產力的發(fā)展。至1978年底,我國農村整體性的貧困狀況仍未得到有效改善,貧困人口約2.5億,貧困發(fā)生率高達30.7%[14]。面對日益嚴峻的農村貧困問題,伴隨著改革開放基本國策的確定,各級政府逐步認識到體制機制對解放和發(fā)展生產力的重要意義。這一時期,主要從土地承包制度、農業(yè)生產經營改革、扶貧開發(fā)重點等方面推進救濟式扶貧轉化為體制改革帶動性扶貧,由大區(qū)域扶貧向重點區(qū)域扶貧轉變。

2.主要做法

(1)通過體制機制改革,充分釋放生產活力。這一階段伴隨著計劃經濟體制內部引入市場機制,開展了一系列農村體制改革和解放生產力的機制變革,構成了本階段農村減緩貧困的主要動力。一是農村生產經營體制改革確立了以家庭聯(lián)產承包責任制代替生產隊體制,農民獲得土地經營權,打破了以“平均主義”為核心的農村分配格局,激發(fā)了農民生產的積極性,解決了原有體制下生產激勵不足的問題。二是購銷體制和農村商品流通體制改革,確立了以市場化為取向的農產品價格形成和流通體制,減少了糧食征購數量、放開了有關農產品價格和城鄉(xiāng)農產品集市貿易,拓展了農民增收的渠道。三是勞動力流動體制改革,逐步放開對勞動力流動的限制,通過大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、允許農村剩余勞動力流動的方式引導農民獲取非農業(yè)收入,從而解放了農村生產力,使農民實現自主增收脫貧。這一時期作為地方扶貧的代表,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,一方面大幅增加了農村貧困人口的收入,分擔了中央政府的扶貧壓力,另一方面也為推動農村工業(yè)化創(chuàng)造了有利條件。四是金融體制改革,恢復設立農業(yè)銀行,農村信用社也恢復了農村金融組織地位,為農業(yè)發(fā)展提供資金支持,有效促進了扶貧進程。

(2)強化重點區(qū)域扶貧,多點開展扶貧活動。這一時期政府針對重點區(qū)域開展區(qū)域性扶貧活動,針對“老、少、邊、窮”地區(qū)的貧困問題提出相應政策,將其作為各級政府工作的重點。1980 年中央財政設立的“支援經濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”為欠發(fā)達地區(qū)提供了資金支持。之后政府又將視線轉向了自然資源條件制約之下的發(fā)展滯后地區(qū),如1982年中央開始有計劃地對甘肅省定西地區(qū)、河西地區(qū)和寧夏回族自治區(qū)西海固地區(qū)實施了“三西”扶貧開發(fā)計劃,開創(chuàng)了我國區(qū)域性扶貧行動的先河,也為后期實施大規(guī)模、有組織的區(qū)域性扶貧開發(fā)工作積攢了寶貴的經驗。1984年開始實施 “以工代賑”計劃,在吸納農村剩余勞動人口、讓他們獲得勞動收入、實現脫貧致富的同時,在貧困地區(qū)完成了一大批基礎設施的建設,改善了貧困地區(qū)的生產生活環(huán)境,為之后的扶貧開發(fā)工作創(chuàng)造了良好的條件。同年中共中央發(fā)布《關于盡快改變貧困地區(qū)面貌的通知》劃定了18個集中連片貧困區(qū)由政府進行重點扶持。

(3)確立扶貧方針,強化政策支撐。1984年國務院頒發(fā)《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》,該通知成為1986年后我國扶貧工作的基本指導原則,明確提出了針對貧困地區(qū)的系列優(yōu)惠政策。包括針對貧困地區(qū)減免農業(yè)稅、鼓勵外地到貧困地區(qū)興辦開發(fā)性企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等稅收減免、統(tǒng)購統(tǒng)銷政策改革、嚴重困難戶特別支持等。之后制定的《國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中,專門將老、少、邊、窮地區(qū)的經濟發(fā)展作為一章來闡述,明確了貧困地區(qū)的發(fā)展目標及政策支持。這兩個文件成為我國很長一段時期內扶貧開發(fā)工作的主要指導文件。

這一時期,通過一系列農村經濟體制改革,國家出臺了一系列反貧困的政策和活動,農村的貧困人口得以大幅度減少,貧困地區(qū)的經濟狀況得到一定程度改善。農村居民家庭年人均純收入由1979年的160.7元增加到1985年的397.6元,扣除價格上漲因素,實際增長87.23%,年均增長率11.02%[15]。同時因為很多貧困地區(qū)受到自然條件、地理位置和基礎設施落后等眾多因素的影響和限制,并不能直接受益于農村經濟改革,區(qū)域開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略開始得到實施和推廣。

(二)以開發(fā)式扶貧為主的階段(1986—2000年)

1.時代背景 20 世紀 80 年代中期,我國扶貧道路面臨著經濟發(fā)展帶來的機遇與不均衡狀況加重的挑戰(zhàn)。改革開放為我國帶來了經濟發(fā)展上的巨大成效,扶貧工作擁有了更加堅實的物質基礎。經過上一階段扶貧工作的推進,借助國際組織對全球減貧工作的推動,我國貧困人口數量減少,并向落后地區(qū)集中。這一階段中央提出要將改善民生上升到關乎國家穩(wěn)定的新高度,我國作為社會主義國家應當致力于消除兩極分化,實現共同富裕。由此我國扶貧工作被上升到一個新的高度,面臨前所未有的機遇。但在享受改革開放成果的同時,我國經濟社會出現了一些阻礙消除兩極分化、實現共同富裕的狀況。在市場經濟的影響下,這一階段我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經濟差距擴大、收入不平等狀況加劇。并且經濟增長帶來的紅利已經難以持續(xù)為貧困人口帶來福利,農村扶貧的邊際效益逐漸降低,我國農村貧困地區(qū)的經濟增長與農村貧困人口收入的提升工作陷入瓶頸。為進一步改善農村貧困人口的生活,我國從1986年開始啟動了有計劃、有組織、大規(guī)模的農村扶貧開發(fā),我國扶貧工作進入規(guī)范化、機構化、專業(yè)化的新階段。

2.主要做法

(1)確定瞄準機制,更新扶貧目標。這一階段,我國農村普遍性、絕對性、區(qū)域性的貧困問題已經轉化為相對性、點狀分布的貧困,國家扶貧戰(zhàn)略和政策也隨之調整,突出表現為確立了新的瞄準機制。1986年,國家確定以縣為瞄準單位,將欠發(fā)達的331個貧困縣列入國家重點扶持范圍,國定貧困縣標準首次確立。1990年我國《關于九十年代進一步加強扶貧開發(fā)工作的請示》提出了扶貧工作的新目標,即在解決大多數群眾溫飽問題的基礎上,轉入以脫貧致富為主要目標的經濟開發(fā)新階段。隨著我國經濟實力的增強與貧困局面的變化,1994年國務院制定并頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃》將貧困縣的數量調整為 592個,扶貧范圍得到擴大。該文件也提出了我國扶貧工作的新目標,即力爭用七年時間,到2000年底時基本解決全國農村8 000萬貧困人口的溫飽問題[16]。針對當時貧困新的現狀與目標,我國提升瞄準機制的準確度。在1996年提出的《中共中央、國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中,政府強調扶貧到戶,重視例如婦女與殘疾人這類特殊群體,加強扶貧監(jiān)測并逐年完成報告。

(2)實施開發(fā)式扶貧,扶貧工作制度化。除了繼續(xù)加強與拓展農村勞動力流動政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展政策外,政府此時著力開展開發(fā)式的扶貧政策,并努力將扶貧工作制度化。1986年我國成立了國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組,由這一組織負責扶貧相關的日常工作,屬于我國扶貧工作的常設機構,由此我國確立了開發(fā)式扶貧的方針。開發(fā)式扶貧即利用貧困地區(qū)的資源稟賦加以國家支持,力求當地因地制宜發(fā)展相應產業(yè),讓貧困人口依靠自身力量解決溫飽問題,讓貧困地區(qū)主動積累資源,實現自主可持續(xù)的發(fā)展,實現脫貧的目標。1991年我國提出新的發(fā)展方向,開發(fā)當地優(yōu)勢資源,依靠科學技術與服務體系,建立以種、養(yǎng)業(yè)為基礎的商品經濟。隨后為補充與規(guī)范扶貧資金,1994年頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃》,其中增設了以信貸扶貧為代表的一系列新的扶貧資金項目,對原有項目進行了調整。此后出臺《國家扶貧資金管理辦法》明確規(guī)定扶貧資金的投向,規(guī)范資金的分配政策,扶貧資金管理得到細化。這一系列政策使政府扶貧工作區(qū)別于救濟性的民間組織,成為擁有相應法律、制度與組織約束的開發(fā)式、制度化的政府責任。

(3)建立農村社保制度,貧困戶擁有“安全網”。隨著改革開放的推進,政府意識到并非所有公民都能夠受到經濟發(fā)展的帶動而增加福利,需要采取特殊政策以保證部分特殊人口的福利水平,“安全網”就是提供兜底的社會保障政策。1986年9月,我國發(fā)布《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》,其中社會保障的概念首次被明確提出,我國社會救助、保險、福利與優(yōu)撫安置制度的探索開始進行,農村社會保障制度改革拉開了序幕,我國具有現代意義的農村社會養(yǎng)老保險制度得以建立。另外，針對少年兒童與殘疾人群體,我國于1995年組織實施國家貧困地區(qū)義務教育工程,保證農村兒童與青少年受到良好的教育,于1998年制定了《殘疾人扶貧攻堅計劃(1998—2000)》,保障了殘疾人應當享有的社會福利。

這一時期我國確立開發(fā)式扶貧為農村扶貧的基本方針,安排專項資金并制定多方面的優(yōu)惠政策協(xié)助脫貧?！秶野似叻鲐毠杂媱潯分刑岢?000年底基本解決溫飽的扶貧目標如期實現,到2000年底,我國農村貧困人口由1986年的13 100萬人減少為3 200萬人,貧困發(fā)生率降至3.4%,除少數生活在自然條件極其惡劣地區(qū)的特困人口及喪失勞動能力的殘障人士,全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決[17]。盡管溫飽問題已經基本解決,但溫飽水平仍有較大提升空間,如何在進一步提升貧困人口總體生活質量的同時,兼顧個別未照顧到的貧困人口成為下一階段扶貧工作的重點問題。

(三)以參與式扶貧為主的階段(2001—2011年)

1.時代背景 進入21世紀,我國經濟經歷了連續(xù)高速增長,綜合國力大大提升,八七計劃中提出的溫飽問題基本得到解決,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,基礎設施不斷完善,但也面臨一系列更為復雜的挑戰(zhàn)。這一階段,收入差距、城鄉(xiāng)差距、工農差距以及農村內部分化為主要特點的差異格局初步形成,扶貧工作從面臨區(qū)域性的貧困問題到面臨階層性的貧困問題,從單一的收入性貧困到多元性貧困,貧困人口從區(qū)域式轉向點狀分布,這一狀況要求我國利用更加精確的瞄準方式、更精準的扶貧措施幫助貧困人口脫貧。面對新情況,黨的十六大提出全面建設小康社會的要求,政府通過系列制度創(chuàng)新,不斷強化“多予少取”的方針,通過惠農的中央一號文件、社會主義新農村建設等系列舉措推進貧困人口脫貧。

2.主要做法

(1)實施整村推進,推廣參與式扶貧。2001年我國確定了“整村推進”的扶貧模式,國務院扶貧辦根據相關指標在我國確立了將近15萬個貧困村,將扶貧對象及資金分配由貧困縣轉移至貧困村以及低收入的貧困戶[18]。由于該階段貧困人口向村集中,瞄準方法的改變令扶貧資金覆蓋更多的貧困群體,文化與貧困狀況的同質性使得公共服務的交易費用降低。我國將整村扶貧模式建立起來之后,以此為單位實施參與式扶貧的政策。這一系列政策旨在鼓勵當地貧困特征、文化特征相似的村進行自我管理,當地貧困人口積極主動地參與扶貧項目的決策、實施管理與評估。這一階段整村推進的政策與參與式扶貧政策分別體現了我國因地制宜與以人為本的發(fā)展理念,將二者結合起來后能夠強調民間組織和人民群眾的參與,發(fā)揮廣大勞動者的生產積極性和創(chuàng)造力。

(2)推進協(xié)調發(fā)展,鞏固溫飽成果。這一階段不僅立足整村推進實施參與式扶貧,也致力于提高人口綜合素質,讓貧困人口實現長遠發(fā)展。2001年中央扶貧工作會議后頒布《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》,文件指出我國不僅應當繼續(xù)解決少數貧困人口的溫飽問題,增加其收入,更應該解決返貧問題,鞏固溫飽成果;不僅要促進區(qū)域經濟發(fā)展和貧困人口收入提高,更要注重當地文化、教育、社會和環(huán)境等方面的全面進步,兼顧貧困人口生活質量與綜合素質的全面提高。我國在這一階段采用多種扶貧方式,如將產業(yè)扶貧、生態(tài)移民、易地搬遷、小額信貸等金融扶貧措施以及勞動力轉移培訓等作為重大扶貧措施,為貧困人口提供持續(xù)性發(fā)展能力,為提高貧困地區(qū)或人口的綜合素質作出貢獻。同時,為全面提高我國貧困地區(qū)的發(fā)展能力,我國積極實施區(qū)域發(fā)展政策,如西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起戰(zhàn)略,促進東北地區(qū)與西部地區(qū)經濟又好又快發(fā)展,加快人民生活水平不斷提高。這一時期片區(qū)貧困問題受到重視,我國針對連片特困地區(qū)進行投資與扶持,貧困人口的生活條件得到迅速改善,區(qū)域經濟得到快速發(fā)展。

(3)創(chuàng)新政策支撐,健全社會保障。這一階段,我國不斷給農村發(fā)展減負,更加重視對貧困人口中弱勢群體的保障與貧困人口福利的提升。2003年我國全面取消農業(yè)稅,農業(yè)人口可支配收入顯著增加。2005年我國提出建設社會主義新農村,掀起了農村建設的新高潮,促進了要素集聚,形成了一批帶動貧困村脫貧的增長極。在惠農政策推廣實施的基礎上,我國將目光轉向社會保障制度的健全與推廣。2007年我國推行農村免費義務教育,建立新型農村合作醫(yī)療等制度,從機制上減輕了貧困人口的教育和醫(yī)療支出負擔,增加了其生計能力。同年國務院出臺了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,建立農村最低生活保障制度,設立相應標準將貧困人口納入保障范圍,為保障勞動力喪失的弱勢群體、家庭人均純收入低于低保標準、因病致殘以及老年體弱的人口作出貢獻。農村低保制度的建立有利于保障貧困人口的基本生活,讓我國農村貧困人口的溫飽問題得到持久、有效的解決。

這一階段我國扶貧工作讓貧困人口與地區(qū)在經濟與社會福利等多個方面獲得了更多的支持。我國欠發(fā)達的中西部地區(qū)與東北地區(qū)得到了全面進步,通過整村推進等一系列政策的傾斜,我國部分鄉(xiāng)村實現工業(yè)化且普遍達到小康水平。我國農村尚未解決溫飽問題的人口在這一階段明顯減少,農村的溫飽問題已經基本解決。這個時期的社會保障政策同樣為我國貧困人口帶來福利,低收入貧困人口開始成為主要扶持對象。2001年,中國有6 102萬低收入貧困人口,2010年減少到2 688萬人[19]。實踐證明，這一階段我國扶貧成效顯著,絕對貧困問題已經得到有效的緩解,為下一階段我國將工作重點由扶貧轉向脫貧創(chuàng)造了條件。

(四)以精準扶貧為主的階段(2012年至今)

1.時代背景。黨的十八大開啟了我國深化改革的新篇章,對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障民生,實現全面小康,提出了更高要求。這一階段,扶貧開發(fā)任務仍十分艱巨,扶貧對象規(guī)模大,相對貧困問題凸顯,返貧現象時有發(fā)生,貧困地區(qū)特別是集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展相對滯后。2013年11月,習近平總書記在湖南省湘西州十八洞村考察時首次提出“精準扶貧”概念,指出“扶貧要實事求是,因地制宜。要精準扶貧,切忌喊口號,也不要定好高騖遠的目標”。之后,習近平總書記多次對精準扶貧做出重要論述,精準扶貧思想得以不斷豐富和完善,精準扶貧成為我國脫貧攻堅的基本方略。習近平總書記強調,我國主要社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,中國特色社會主義進入新時代,解決貧困人口脫貧問題,是我們決勝全面建成小康社會的重要任務。這一階段我國農村的貧困問題逐步由解決絕對貧困向相對貧困轉移,我國脫貧將扭轉差距擴大與解決深度貧困地區(qū)脫貧納入扶貧戰(zhàn)略目標,扶貧任務由此從解決溫飽到綜合解決農民生存問題轉移,從滿足物質需要到滿足物質和社會服務基本需求轉移。

2.主要做法

(1)制定脫貧新目標,走上脫貧攻堅新征程。為解決我國扶貧工作中出現的深層次復雜問題,中共中央、國務院2011年頒布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》,這一文件指出我國這一階段的扶貧目標為“兩不愁,三保障”,提出到2020年,我國將穩(wěn)定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,其義務教育、基本醫(yī)療和住房應當受到保障。該文件還將判斷農村貧困人口的標準提高到人均年收入2 300元,確立我國農村貧困人口人均純收入增長幅度要高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平,并扭轉發(fā)展差距擴大趨勢。隨著我國扶貧工作的不斷推進,在習近平精準扶貧思想的指導下,中共中央、國務院頒布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(簡稱《決定》),要求各級黨委和政府要把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務來抓,進行全黨全社會共同參與的脫貧攻堅戰(zhàn)。2016年國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》,提出要堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略,堅持精準幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機結合,大力推進實施一批脫貧攻堅工程,標志著我國扶貧工作進入脫貧攻堅與加強兜底保障的新征程。

(2)全方位精準推進,實施精準扶貧。這一階段精準扶貧的核心是從實際出發(fā),找準扶貧對象,摸清致貧原因,因地制宜,分類施策,開展針對性幫扶,實現精準扶貧、精準脫貧。精準界定扶貧對象,更加明確“扶持誰”的問題；精準確定扶貧主體,更加明確“誰來扶”的問題；精準對接扶貧載體,更加明確“怎么扶”的問題；精準優(yōu)化退出貧困程序,更加明確“如何退”的問題。在全過程做到了精準對接。2013年底,中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)的意見》，提出由國家統(tǒng)一制定識別辦法,并按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則,開展貧困人口識別、建檔立卡和建立全國扶貧信息網絡系統(tǒng)等工作。2014年國務院先后印發(fā)了《關于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》和《關于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》,文件提出建立精準扶貧工作機制的目標與扶貧到戶、精準到人的工作要求。扶貧部門對貧困戶進行精準識別后將信息匯入電子檔案,再據此根據個人、地區(qū)和貧困原因等具體問題具體分析,利用精準施策與分類施策的方法解決貧困戶存在的貧困問題。在扶貧主體方面,近年來,我國建立起脫貧攻堅責任體系。中央出臺《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》,形成省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓扶貧工作格局。在精準扶貧的手段上,中央和國家機關各部門共出臺100多個政策文件或實施方案,各地方相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件,需求導向、分類引導、有效對接的扶貧脫貧幫扶體系業(yè)已形成。在貧困戶退出方面,2016年4月,中辦、國辦印發(fā)《關于建立貧困退出的意見》，對貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標準、程序和相關要求做出細致規(guī)定,為貧困人口退出提供制度保障。

表1 中國特色扶貧道路演進表

(3)多種扶貧手段相結合,形成全社會參與扶貧新格局。這一時期在精準扶貧思想的指導下,一直堅持開發(fā)式扶貧、參與式扶貧和強化社會保障的做法,積極將專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧三方力量有機結合,動員社會各方力量積極參與,形成了全社會共同參與、互為支撐的大扶貧格局。①專項扶貧重點是實施易地搬遷、整村推進、以工代賑、產業(yè)發(fā)展、就業(yè)促進等;②行業(yè)扶貧根據部門職責,幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產業(yè)、完善基礎設施建設、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務管理、完善社會保障制度、重視能源和生態(tài)環(huán)境建設,為扶貧對象創(chuàng)造更好的發(fā)展條件;③社會扶貧則進一步推進東西扶貧協(xié)作、發(fā)揮軍隊和武警部隊的作用、廣泛動員企業(yè)和社會各界參與扶貧。在具體推進過程中,推進實施了包括教育扶貧行動、健康扶貧行動、金融扶貧行動、交通扶貧行動、水利扶貧行動、勞務協(xié)作對接行動、中央企業(yè)百縣萬村幫扶行動、民營企業(yè)萬企幫萬村行動等10項扶貧行動,包括整村推進工程、職業(yè)教育培訓工程、扶貧小額貸款工程、易地扶貧搬遷工程、電商扶貧工程、旅游扶貧工程、光伏扶貧工程、貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓工程、龍頭企業(yè)帶動工程等的10項扶貧工程。這些具體舉措充分調動了各方面的力量,形成了全社會齊動員、齊參與的扶貧新格局。

這一階段,我國農村貧困人口從2011年的12 238萬人減少到2017年的3 046萬人,貧困發(fā)生率從12.7%降低到3.1%。從區(qū)域分布看,2017年東、中、西部地區(qū)農村貧困人口全面減少。各省的農村貧困發(fā)生率也普遍下降到10%以下。貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入2017年達到9 377元。

三、中國特色扶貧道路的特征

結合我國扶貧道路的歷史演進,我們認為中國特色扶貧道路是指:改革開放以來,在中國共產黨的領導下,政府帶領全國各族人民,因地制宜開展的系列反貧困活動,為不斷追求美好生活進行一系列探索,逐步形成的具有中國特色的扶貧開發(fā)道路。其中“特色”主要體現在以下八個方面:一是始終堅持黨的領導,充分發(fā)揮中國特色社會主義最大優(yōu)勢;二是始終堅持政府主導,政府在各個階段都是主要推動者和實施者;三是始終堅持改革推動,通過體制機制、政策創(chuàng)新驅動發(fā)展;四是始終堅持發(fā)展根本動力,把推動國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展看作實現減貧的根本舉措,堅持發(fā)展是反貧的前提和條件不動搖;五是始終堅持激發(fā)活力,推廣開放式扶貧方針,多途徑激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾的內生動力;六是始終堅持動態(tài)優(yōu)化,根據各個時期宏觀經濟增長、區(qū)域經濟發(fā)展、貧困現狀動態(tài)調整優(yōu)化扶貧策略和瞄準對象,減少扶貧資源的錯配和漏配;七是始終堅持廣泛參與,積極動員全社會共同參與,多主體協(xié)同發(fā)展,匯聚扶貧力量;八是始終堅持繼承提升,一方面做到了政策的延續(xù)性和不斷優(yōu)化,另一方面堅持開展國際減貧的交流與合作,吸收借鑒先進的理念與方式,融會貫通。我們認為，中國特色扶貧道路具有以下六個特征：

(一)在思想來源上,堅持發(fā)展了馬克思主義反貧困理論

中國特色扶貧開發(fā)道路并未完全照搬西方模式,而是在形成與發(fā)展過程中,繼承和發(fā)展了馬克思反貧困理論,吸收了改革開放前反貧困的經驗和教訓,吸收了國外先進的反貧困理念和做法。主要體現在學習貫徹了馬克思制度反貧困理論、生產力發(fā)展反貧困論、人力資本反貧困論等,吸收了新中國成立后歷任領導人的反貧困思想,借鑒了西方發(fā)展經濟學經典反貧困理論和以聯(lián)合國為代表的國際扶貧理念和經驗。

(二)在動力來源上,始終堅持黨的堅強領導

共同富裕是社會主義的本質要求,帶領全國各族人民實現共同富裕,是中國共產黨人的奮斗目標。新中國成立后的發(fā)展歷史,就是共產黨帶領廣大群眾解放和發(fā)展生產力,開展系列反貧困活動,追求美好生活的過程。新中國成立以來,中國扶貧開發(fā)是典型的黨委領導政府主導的扶貧模式。扶貧開發(fā)中在黨的統(tǒng)一領導下動員最廣泛的力量參與。黨委作為領導核心,總攬全局、協(xié)調各方;政府始終把扶貧開發(fā)作為本行政區(qū)域發(fā)展的重要目標和任務,這既是由各級黨委和政府的宗旨決定的,也體現了社會主義制度的政治優(yōu)勢。扶貧脫貧是社會主義本質決定的國家職責和使命,是全社會的共同責任。這主要是因為消除貧困、改善民生、實現共同富裕,是社會主義本質要求。正如習近平總書記所指出:“如果貧困地區(qū)長期貧困,面貌長期得不到改變,生活長期得不到明顯提高,那就沒有體現我國社會主義制度的優(yōu)越性,那也不是社會主義?！盵20]“做好扶貧開發(fā)工作,支持貧困群眾脫貧致富,幫助他們排憂解難,使更多成果更公平的惠及人民,是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現,也是黨和政府的重要職責?！盵21](P57)

(三)在參與主體上,實現了由單一主體向多元主體共同參與的轉變

建國初期,扶貧主體主要是政府。改革開放以來,伴隨著市場經濟體制的建立與完善以及對外開放的深化,市場組織、社會組織參與減貧逐步被納入扶貧制度安排,逐漸形成了政府、市場組織、社會組織協(xié)同參與的新格局。在這一格局下政府憑借其強大的政治動員和資源整合能力在扶貧開發(fā)中居于主導地位,是資源整合、政策制定與宣貫、扶貧動員等方面的主體;市場憑借其運行機制進行宏觀調控,引導資源配置和流動,促進貧困地區(qū)經濟發(fā)展,惠及貧困人口脫貧受益;社會組織則憑借其靈活、高效的優(yōu)勢參與特殊貧困地區(qū)、貧困人群的扶貧開發(fā)和社會救助。伴隨著主體的拓展逐步建立并完善了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等三位一體的扶貧體系以及定點扶貧、東西協(xié)作扶貧、軍隊武警扶貧、各類人民團體、社會組織、民營企業(yè)和廣大人民群眾積極參與的扶貧開發(fā)。

(四)在戰(zhàn)略實施上,堅持區(qū)域發(fā)展帶動戰(zhàn)略貫徹始終

我國貧困人口的分布具有明顯的區(qū)域性特征,中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)是我國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結構和問題最復雜的區(qū)域。從建國后的救助式扶貧到如今的精準扶貧,國家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一直是推進扶貧的重要手段。國家先后實施了西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略,加大對中西部、特別是西部老、少、邊、窮地區(qū)的投入,把實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與扶貧開發(fā)融為一體,優(yōu)先解決貧困地區(qū)基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、公共服務等短板。區(qū)域經濟的發(fā)展帶動了貧困人口的增收,對于縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距,實現貧困人口脫貧發(fā)揮了重要作用。

(五)在機制構建上,構建了完善的扶貧治理體系

構建扶貧的長效機制是實現脫貧的關鍵所在。改革開放40年來我國扶貧開發(fā)的重要成效就是構建了中國特色的扶貧治理體系。一是開展干預式扶貧與貧困人口可持續(xù)生計能力培養(yǎng)提升相結合,促進“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉變,將針對扶貧人口的外部干預與其自力更生能力的培養(yǎng)緊密結合。二是形成了內推外拉的動力機制,即扶貧開發(fā)治理的內源推動機制和扶貧開發(fā)治理的外源拉動機制[22]。其中內源推動機制主要包括以考評機制為代表的內部管理約束及激勵機制、以精準瞄準為代表的效率提升機制、以駐村幫扶、一戶一策為代表的治理方式創(chuàng)新機制;外源拉動機制主要是指財政、金融等政策驅動以及市場拉動力等。內源推動機制重在提升扶貧開發(fā)的內部效率,促進內部資源配置的最大化;外源拉動機制則主要是實現內外聯(lián)動,營造良好的氛圍與環(huán)境。

(六)在實施方式上,持續(xù)推進扶貧瞄準對象的日益精準

扶貧對象的復雜性與動態(tài)性客觀上要求必須實現扶貧區(qū)域與對象的精準瞄準、精準施策。從我國啟動開發(fā)式扶貧以來,扶貧開發(fā)的瞄準單位經歷了從區(qū)域到縣,從縣到貧困村、貧困戶,實現了精準到人,一人一策的階段性轉變。特別是黨的十八大以后提出精準扶貧,要求瞄準更精確、更客觀,解決了因為瞄準不精確導致的扶貧資源傳遞不精準問題,推動了扶貧資源與扶貧對象的精準化對接,最大化解決了扶貧資源偏離目標人群、漏扶、錯扶等問題,提升了扶貧工作的效率和水平。

四、對未來中國特色扶貧道路任務的展望

盡管我國脫貧攻堅取得了歷史性新成績,但仍面臨一系列新任務、新難題、新變化,這也是中國特色扶貧道路未來要解決的新命題。

(一)系統(tǒng)研究總結習近平精準扶貧思想,形成中國特色的扶貧理論

黨的十八大以來,我國扶貧開發(fā)步入攻堅克難的關鍵時期,貧困問題的復雜性、艱巨性前所未有,扶貧理論亟待創(chuàng)新。習近平總書記關于精準扶貧的系列論述為新時期扶貧開發(fā)提供了新的理論指導和實踐遵循。這一思想在構建綜合性扶貧治理、內生型反貧困理論、反貧困機制設計等方面具有重要的指導意義,是對馬克思主義反貧困理論的發(fā)展,豐富了中國特色社會主義理論體系。在其指導下的中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了巨大的成效,在國際上得到了廣泛的認可,為廣大發(fā)展中國家減貧事業(yè)提供了新的經驗。而對這一經驗亟待從理論上進行歸納總結,完善提升,形成具有新時代中國特色的扶貧理論。

(二)精準對接脫貧攻堅中的新問題,形成科學有效的解決方案

當前脫貧攻堅進入啃“硬骨頭”的關鍵時期,如何精準有效地解決這些問題,走好 “最后一公里”,成為當前急需解決的挑戰(zhàn)。一是要做好深度貧困地區(qū)貧困人口的精準識別。當前對于生活在自然條件惡劣、基礎設施和公共服務欠賬較多、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大的深度貧困地區(qū)瞄準需要采取更有效的措施。這些深度貧困的地區(qū)聚集著絕大多數貧困人口,基礎設施滯后、基層組織功能弱化、發(fā)展基礎薄弱,因病致貧返貧群體占比重較大。針對這部分“硬骨頭”仍需進一步精準識別、精準對接。二是要解決好部分貧困群眾內生動力不足的問題。當前的貧困人口中,有一部分貧困群眾安于被救濟的現狀,樂于接受政府和幫扶干部的“接濟”, 單純依靠外界幫扶被動脫貧,“等靠要”的思想仍然存在。如不能充分發(fā)動貧困群眾,扶貧就只是治標不治本,幫扶效果就很難可持續(xù),返貧現象難免發(fā)生。三是要解決好扶貧工作中不嚴不實不精準問題,既要杜絕“急躁癥”,又要防止“拖延病”；既要在過程中做到精準滴灌,又要在資金監(jiān)管、貧困戶退出等環(huán)節(jié)做到滴水不漏。

(三)謀劃研究未來新命題,不斷豐富中國特色扶貧道路

黨的十九大提出,2020年我國將全面建成小康社會,從2020年到2035年,基本實現社會主義現代化;從2035年到本世紀中葉,把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。根據這一戰(zhàn)略目標,未來反貧困的重點將從解決絕對貧困問題轉移到解決相對貧困問題,從解決貧困人口的“兩不愁、三保障”等基本生活問題轉移到更高質量的美好生活滿足上,從政府主導下的幫扶模式向受幫扶對象可持續(xù)生計能力培養(yǎng)提升轉化,從主要關注農村貧困人群向關注農村與城市貧困人群轉變。同時這一階段,中國扶貧道路向世界范圍的推廣也將成為新的任務。這些新的變化都亟待更多的前瞻性的研究和探討。