通用機(jī)場PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件財(cái)務(wù)審核要點(diǎn)探析

唐堯堯

摘要：近年來，通用機(jī)場發(fā)展面臨的外部環(huán)境不斷優(yōu)化，大部分規(guī)劃中的通用機(jī)場計(jì)劃采用PPP模式，但是目前PPP項(xiàng)目面臨的政策環(huán)境發(fā)生了深刻變化，社會(huì)資本方是否通過招標(biāo)參與通用機(jī)場PPP項(xiàng)目，對招標(biāo)文件的財(cái)務(wù)審核就尤為重要。

關(guān)鍵詞：通用機(jī)場PPP項(xiàng)目；招標(biāo)文件；財(cái)務(wù)審核

隨著國家大力倡導(dǎo)發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)，并出臺(tái)一系列鼓勵(lì)性政策文件，各地通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)，全國掀起了通航企業(yè)設(shè)立及通用機(jī)場建設(shè)熱潮，在規(guī)劃的通用機(jī)場項(xiàng)目中，大部分計(jì)劃采用PPP模式。但是2017年下半年開始，國家加大了對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管力度，社會(huì)資本方參與通用機(jī)場PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的政策環(huán)境發(fā)生了深刻變化。在政府采取招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方的項(xiàng)目中，社會(huì)資本方是否參與項(xiàng)目投標(biāo)，對招標(biāo)文件的審核分析就顯得尤為重要，本文希望通過對招標(biāo)文件財(cái)務(wù)審核要點(diǎn)的梳理，幫助社會(huì)資本方做出科學(xué)投資決策。

一、通用機(jī)場PPP項(xiàng)目簡介

（一）通用機(jī)場發(fā)展情況

通用機(jī)場是民用航空機(jī)場的一類，指專門為民航的“通用航空”飛行任務(wù)起降的機(jī)場。通用航空業(yè)是以通用航空飛行活動(dòng)為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場運(yùn)營、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動(dòng)作用強(qiáng)等特點(diǎn)。近年來，國家出臺(tái)多個(gè)政策鼓勵(lì)通用航空業(yè)發(fā)展，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出，到2O2O年建成500個(gè)以上通用機(jī)場，基本實(shí)現(xiàn)地級以上城市擁有通用機(jī)場或兼顧通用航空服務(wù)的運(yùn)輸機(jī)場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。

（二）PPP模式簡介

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要是社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。

PPP模式運(yùn)作一般包括項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等階段，其中項(xiàng)目采購是指采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源等方式確定社會(huì)資本方。

（三）通用機(jī)場PPP項(xiàng)目發(fā)展情況

截至2018年6月30日，全國取得A類使用許可證的機(jī)場為68個(gè)，取得B類使用許可證的機(jī)場為100個(gè)，未來兩年將新增取證300多個(gè)通用機(jī)場，而在新增的通用機(jī)場中，相當(dāng)一部分將采用PPP模式。如陜西出臺(tái)的《陜西省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》列出了通用機(jī)場建設(shè)方面12個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目清單，估算總投資共57.22億元。

通用機(jī)場PPP項(xiàng)目是由社會(huì)資本方和政府共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司的回報(bào)機(jī)制大部分是可行性缺口補(bǔ)助，即使用者付費(fèi)無法使社會(huì)資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋通用機(jī)場的建設(shè)和運(yùn)營成本，由政府提供一定的補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，使通用機(jī)場具備商業(yè)上的可行性。在不考慮政府考核因素的情況下，可行性缺口補(bǔ)助金額由可用性服務(wù)費(fèi)、項(xiàng)目年度運(yùn)營收入及運(yùn)營成本計(jì)算得出，計(jì)算公式如下：

可行性缺口補(bǔ)助一可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)補(bǔ)貼。

運(yùn)營維護(hù)補(bǔ)貼一年度運(yùn)營成本一年度運(yùn)營收入。

可用性服務(wù)費(fèi)按以下公式計(jì)算，作為支付依據(jù)：

其中：A為每年的可用性服務(wù)費(fèi)、i為年度綜合回報(bào)率、n為年限、P為項(xiàng)目投資額。（見圖1）

二、相關(guān)招標(biāo)文件財(cái)務(wù)審核要點(diǎn)

在采取PPP模式建設(shè)運(yùn)營的通用機(jī)場項(xiàng)目中，大部分需要通過政府招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方，招標(biāo)文件一般包括《投標(biāo)人須知》、《特許經(jīng)營合同》、《合資經(jīng)營協(xié)議》，本文主要是對《特許經(jīng)營合同》、《合資經(jīng)營協(xié)議》財(cái)務(wù)審核要點(diǎn)的探析。

（一）《特許經(jīng)營合同》審核要點(diǎn)

1.政府出資方股權(quán)是否納入可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算基礎(chǔ)。

在分析可用性服務(wù)費(fèi)A時(shí)需要關(guān)注項(xiàng)目投資額P中是否包含政府出資方作為項(xiàng)目公司股東的股權(quán)出資部分。如果不包含，在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束進(jìn)入運(yùn)營期時(shí)的會(huì)計(jì)分錄為：

借：長期應(yīng)收款（可確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)的價(jià)值）

無形資產(chǎn)一結(jié)轉(zhuǎn)（借貸之差）

貸：在建工程

未實(shí)現(xiàn)融資收益（可確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)的價(jià)值與其公允價(jià)值之差）

政府出資方作為項(xiàng)目公司股東的股權(quán)出資部分形成無形資產(chǎn)，需在運(yùn)營期攤銷，抵減經(jīng)營利潤，使社會(huì)資本方股權(quán)投資補(bǔ)貼部分收回時(shí)間延后。

2.實(shí)際融資成本

計(jì)算可用性服務(wù)費(fèi)時(shí)i為年度綜合回報(bào)率，以此確定項(xiàng)目總投投資（項(xiàng)目公司股權(quán)加債權(quán)融資額）的政府補(bǔ)貼收益。由于通用機(jī)場PPP項(xiàng)目大部分是縣級政府主導(dǎo)，地方政府財(cái)力有限，同時(shí)國家加大對地方政府負(fù)債管控，PPP項(xiàng)目成為嚴(yán)控對象，在項(xiàng)目融資時(shí)金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)不同程度上浮貸款利率，當(dāng)實(shí)際融資成本高于方案回報(bào)率i時(shí)，債權(quán)融資部分政府補(bǔ)貼收益就無法完全支付融資利息。因此需要在《特許經(jīng)營合同》中明確當(dāng)實(shí)際融資成本高于方案回報(bào)率i時(shí)，應(yīng)按實(shí)際融資利率計(jì)算項(xiàng)目公司債權(quán)部分對應(yīng)的可用性服務(wù)費(fèi)。

3.政府墊支前期費(fèi)用

《特許經(jīng)營合同》中會(huì)約定項(xiàng)目前期可研編制、地質(zhì)災(zāi)害評估、水土保持方案、環(huán)評報(bào)告、設(shè)計(jì)、概算編制工作費(fèi)用的分擔(dān)。由于前期支付時(shí)項(xiàng)目公司還沒有成立，一般由政府支付，發(fā)票抬頭也是政府相關(guān)部門，如果由項(xiàng)目公司承擔(dān)前期費(fèi)用無法取得發(fā)票將影響進(jìn)項(xiàng)稅抵扣；但是項(xiàng)目公司承擔(dān)后會(huì)計(jì)入總投資額，每年獲得政府相應(yīng)可用性服務(wù)費(fèi)，因此在具體項(xiàng)目測算時(shí)就要分析項(xiàng)目公司是否承擔(dān)政府墊支前期費(fèi)用的利弊。

4.建設(shè)期是否有補(bǔ)貼

通用機(jī)場PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期一般包含建設(shè)期和運(yùn)營期，在計(jì)算可用性服務(wù)費(fèi)時(shí)年限n是否包含建設(shè)期對社會(huì)資本方實(shí)際收益影響較大。例如，某通用機(jī)場PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期12年，其中建設(shè)期2年，項(xiàng)目公司資本金是總投資額的30%，債權(quán)融資是總投資額的70%，資本金在項(xiàng)目公司成立建設(shè)期開始時(shí)投入，隨著建設(shè)進(jìn)度支付工程款，不足時(shí)取得債權(quán)資金支付工程款。如果建設(shè)期沒有補(bǔ)貼，社會(huì)資本方股權(quán)投資實(shí)際投入12年，政府按10年補(bǔ)貼，實(shí)際收益就會(huì)低于方案回報(bào)率i；債權(quán)資金在建設(shè)期就支付工程款，實(shí)際占用時(shí)間也大于10年，政府按10年補(bǔ)貼，也會(huì)形成補(bǔ)貼缺口。

（二）《合資經(jīng)營協(xié)議》審核要點(diǎn)

1.政府出資方是否分紅

項(xiàng)目公司運(yùn)營期，運(yùn)營維護(hù)補(bǔ)貼一年度運(yùn)營成本一年度運(yùn)營收入，因此業(yè)務(wù)運(yùn)營部分可視為盈虧平衡，可供分配利潤來源為可用性服務(wù)費(fèi)中按照回報(bào)率i計(jì)算的股權(quán)投資補(bǔ)貼收益，運(yùn)營期可用性服務(wù)費(fèi)會(huì)計(jì)分錄為：

收到可用性服務(wù)費(fèi)中投資本金時(shí)。

借：銀行存款

貸：長期應(yīng)收款

收到可用性服務(wù)費(fèi)中投資本金補(bǔ)貼收益時(shí)。

借：未實(shí)現(xiàn)融資收益

貸：財(cái)務(wù)費(fèi)用一利息收入

其中，收回長期應(yīng)收款，一部分償還融資本金，一部分作為項(xiàng)目公司資產(chǎn)在特許經(jīng)營期結(jié)束后股東清算分配；利息收入一部分償還融資利息，一部分形成利潤總額，繳納稅款，提取盈余公積后成為可供分配利潤。因此，在政府出資方股權(quán)納入可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算基礎(chǔ)的情形下，政府出資方參與分行合理；反之，不應(yīng)該參與分紅。

2.所得稅及法定盈余公積對股權(quán)收益補(bǔ)貼的影響

根據(jù)可用性服務(wù)費(fèi)的計(jì)算公式，年度綜合回報(bào)率i為所得稅稅前補(bǔ)貼，假設(shè)業(yè)務(wù)運(yùn)營部分盈虧平衡，項(xiàng)目公司收到股權(quán)收益補(bǔ)貼計(jì)入利息收入，形成利潤總額，繳納企業(yè)所得稅、提取盈余公積后才能進(jìn)行利潤分配。例如股權(quán)收益補(bǔ)貼率為i，繳納企業(yè)所得稅（25%）后為0.75i，提取法定盈余公積（10%）后可供分配利潤為0.6751.社會(huì)資本方在進(jìn)行通用機(jī)場PPP項(xiàng)目投資時(shí)，約定綜合回報(bào)率為i，考慮所得稅及法定盈余公積影響因素后實(shí)際收益僅為0.6751.計(jì)入法定盈余部分在項(xiàng)目公司剩余資產(chǎn)清算時(shí)股東可分配，但資金占用時(shí)間較長，同時(shí)通過資產(chǎn)清算渠道取得法定盈余公積對應(yīng)資產(chǎn)部分還可能存在重復(fù)繳納企業(yè)所得稅情況。

3.政府出資方是否參與剩余資產(chǎn)清算

運(yùn)營期結(jié)束后項(xiàng)目公司將通用機(jī)場相關(guān)實(shí)物資產(chǎn)按規(guī)定移交給政府，政府出資方是否參與項(xiàng)目公司剩余資產(chǎn)清算又是一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。同政府出資方是否應(yīng)該參與分紅一樣，在政府出資方股權(quán)納入可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算基礎(chǔ)的情形下，政府出資方參與剩余資產(chǎn)清算合理；反之就不應(yīng)該參與剩余資產(chǎn)清算，假如項(xiàng)目公司在整個(gè)運(yùn)營期業(yè)務(wù)運(yùn)營部分盈虧平衡，每年收到可用性服務(wù)費(fèi)中投資本金時(shí)計(jì)入“銀行存款”科目，清算時(shí)無其他債務(wù)債權(quán)，只有政府出資方不參與清算，社會(huì)資本方才能足額收回投資本金。現(xiàn)實(shí)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中，實(shí)際取得的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)還需要經(jīng)過政府各種考核，不一定完全能使運(yùn)營業(yè)務(wù)部分盈虧平衡，這種情形下當(dāng)年通過分紅取得的可用性服務(wù)費(fèi)中投資本金補(bǔ)貼收益會(huì)減少，減少部分只能待項(xiàng)目公司清算時(shí)取得，測算時(shí)更需要關(guān)注政府出資方是否參與剩余資產(chǎn)清算。同時(shí)，如果政府出資方放棄剩余資本金分配權(quán)利，還要關(guān)注國有資產(chǎn)管理方面相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、總結(jié)及建議

社會(huì)資本方是否參與通用機(jī)場PPP項(xiàng)目投標(biāo)的影響因素還有很多，本文只是筆者在實(shí)際工作中對招標(biāo)文件財(cái)務(wù)審核要點(diǎn)的總結(jié)，難免有不足之處。目前，我國通用機(jī)場數(shù)量處于快速增長期，通過PPP模式建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目數(shù)量不斷增加，但是國家沒有單獨(dú)針對PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算、稅務(wù)處理等相關(guān)規(guī)定，這就使得通用機(jī)場PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算、稅務(wù)處理等風(fēng)險(xiǎn)加大。因此希望廣大財(cái)務(wù)人員能一起探討相關(guān)業(yè)務(wù)，確保PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)工作依法合規(guī)，維護(hù)企業(yè)合法利益，同時(shí)也希望國家能出臺(tái)PPP項(xiàng)目相關(guān)財(cái)稅規(guī)定，推動(dòng)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。

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