草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施過程研究——以肅南裕固族自治縣為例

省杰（西北民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

一、肅南縣草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中存在的問題

（一）草原生態(tài)補(bǔ)償制度還不夠完善

該縣草原生態(tài)補(bǔ)助還沒有形成一種合理的補(bǔ)償制度，存在著“一刀切”的現(xiàn)象。草場多，人口少的地區(qū)出現(xiàn)了：“高補(bǔ)償”現(xiàn)象，則像草場質(zhì)量低，人口多的地區(qū)則出現(xiàn)了“低補(bǔ)償”問題。這就導(dǎo)致群眾意見比較大，認(rèn)為政策不公平。其原因就在于補(bǔ)償模式的單一性和局限性，對(duì)補(bǔ)償政策的認(rèn)識(shí)不足，計(jì)算不全面。也有對(duì)生態(tài)補(bǔ)助對(duì)象的了解不足，補(bǔ)償過程中沒有針對(duì)性和救助性，就會(huì)導(dǎo)致國家補(bǔ)助資金分配不合理，導(dǎo)致群眾意見較大，矛盾多發(fā)。

（二）草原生態(tài)補(bǔ)償政策不健全

目前涉及草原生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的法律法規(guī)只是規(guī)定了補(bǔ)償?shù)拇笾虑樾危a(bǔ)償?shù)木唧w金額與方式不明確，缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性和可操作性，加上牧民法律意識(shí)淡薄，法律手段難以解決實(shí)際出現(xiàn)的問題，農(nóng)牧民不習(xí)慣于運(yùn)用法律手段來維護(hù)自己的權(quán)益，進(jìn)而導(dǎo)致草原違法現(xiàn)象頻發(fā)。如草原生態(tài)補(bǔ)償資金糾紛，禁牧、休牧區(qū)的牲畜偷放現(xiàn)象仍然存在。

（三）草原生態(tài)補(bǔ)償政策不連貫

該縣實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從時(shí)間和規(guī)格來看具有短期性和局部性，農(nóng)牧民無法從中獲取生產(chǎn)資料，只是暫時(shí)改善生活環(huán)境。在短期項(xiàng)目執(zhí)行完成后，農(nóng)牧民的利益無法獲得全部補(bǔ)償，因禁牧而造成的生產(chǎn)力的下降，牧民為了經(jīng)濟(jì)利益會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大牲畜規(guī)模，導(dǎo)致爆發(fā)性的草地生態(tài)惡化局面。補(bǔ)償政策缺乏長效性，無法從根本上解決草地生態(tài)環(huán)境改善和持續(xù)發(fā)展的問題。

（四）農(nóng)牧民“等、靠、要”思想嚴(yán)重，補(bǔ)償資金利用效率低

草原生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)牧民的惠民政策，但多數(shù)群眾對(duì)政策認(rèn)識(shí)不足，對(duì)自己如何參與、配合和努力都沒有正確的認(rèn)識(shí)，只是一味的等待國家發(fā)放的補(bǔ)償資金，而不是想辦法自力更生的去發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，把補(bǔ)償資金當(dāng)作成生活補(bǔ)貼，依靠補(bǔ)償資金生活的懶惰思想越來越嚴(yán)重。這種思想使群眾思想變得封閉保守，缺乏大局意識(shí)，也影響了生態(tài)補(bǔ)償政策的積極性和主動(dòng)性。

（五）補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)低，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

當(dāng)前肅南裕固族自治縣實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)償，大都是由政府買單，國家與生態(tài)治理地區(qū)地方財(cái)政共同承擔(dān)補(bǔ)償任務(wù)。導(dǎo)致草原生態(tài)補(bǔ)償程度偏低、資金短缺等困難出現(xiàn)。該縣草原屬祁連山生態(tài)草原，牧草類型豐富，承載牲畜比例大，農(nóng)牧民收入可觀。第一輪草原生態(tài)補(bǔ)償政策雖然將該縣納入青藏高原區(qū)的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，但在政策落實(shí)過程當(dāng)中還是根據(jù)當(dāng)?shù)厝司杖雭韯澐謽?biāo)準(zhǔn)，降低了國家的正常補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放的補(bǔ)助金額減少，大大的影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的正常生活。

二、完善肅南縣草原生態(tài)補(bǔ)償政策的對(duì)策建議

（一）完善草原生態(tài)補(bǔ)償制度

草原生態(tài)補(bǔ)償體系中存在較多缺陷，草原生態(tài)問題關(guān)系牧民的生計(jì)問題，該制度體系補(bǔ)償程度沒有合理解決問題造成了牧民生活的困擾，影響到草原生態(tài)的維護(hù)。為解決此類問題，可以從建立完整的法律體系入手，盡快制定并實(shí)行《草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》、《肅南裕固族自治縣生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》等法律法規(guī)。從生態(tài)問題由來、牧民需求、解決辦法等方面入手，完善此方面的規(guī)定；細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，對(duì)“一刀切”現(xiàn)象做到具體對(duì)待，給予草場多，人口少地區(qū)給出較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，像草場質(zhì)量低，人口多的地區(qū)給予相應(yīng)更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；政府可以在聯(lián)合司法機(jī)關(guān)建立健全草原法，提高草原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)對(duì)于補(bǔ)償實(shí)施中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，避免法律法規(guī)因人實(shí)行的現(xiàn)象。政府可以制定生態(tài)補(bǔ)償宣傳辦法，讓生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤揭?guī)章讓民眾了解，從而避免執(zhí)法者肆意行駛執(zhí)法權(quán)。

（二）構(gòu)建多樣化可持續(xù)的草原生態(tài)補(bǔ)償政策方式

該縣主管草原生態(tài)補(bǔ)償單位應(yīng)建立目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建多樣化可持續(xù)發(fā)展的草原補(bǔ)償政策機(jī)制，落實(shí)自身監(jiān)管責(zé)任，制定配套政策的實(shí)施，各級(jí)政府及工作單位統(tǒng)籌協(xié)助，加強(qiáng)工作聯(lián)系，提高補(bǔ)償資金的使用率，實(shí)現(xiàn)草原的可持續(xù)綠色發(fā)展。給予草場多，人口較少地區(qū)和草場質(zhì)量低、人口多地區(qū)不同的補(bǔ)償措施，給予前者較低的補(bǔ)償，而相應(yīng)的應(yīng)該提高后者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。肅南裕固族自治縣存在大學(xué)生轉(zhuǎn)出戶口不予補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，針對(duì)這個(gè)問題，應(yīng)該在補(bǔ)償因素里考慮到家庭的真正需求，不應(yīng)以戶口作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施時(shí)應(yīng)充分考慮到農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)來源等因素。給予那些雖轉(zhuǎn)出戶籍但生活依然艱難的家庭給予必要的補(bǔ)償。同時(shí)，在補(bǔ)償方面，因綜合考慮各方面的因素，不應(yīng)只考慮草原面積給予補(bǔ)助，對(duì)于農(nóng)戶家庭人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)來源、經(jīng)濟(jì)狀況等應(yīng)綜合起來考慮。

（三）引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變 “等、靠、要”思想，積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)

為了轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民的“等、靠、要”思想，政府應(yīng)積極行動(dòng)起來，可以從以下方面進(jìn)行改變：轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，大力扶持鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，從而讓農(nóng)牧民解放等、要思想。通過政策引導(dǎo)、項(xiàng)目帶動(dòng)、資金扶持等方式，對(duì)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供相應(yīng)的幫助；進(jìn)一步深化農(nóng)牧改革，使得草原向整體化、一體化方向發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展合理的家庭農(nóng)場，牧家樂及農(nóng)牧產(chǎn)品加工等方向發(fā)展，讓現(xiàn)代化的發(fā)展方式給草原生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶去強(qiáng)大的生命力；對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，為今后的進(jìn)城務(wù)工及農(nóng)畜、工藝產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)支持；政府基層工作人員應(yīng)積極深入群眾家庭，給農(nóng)牧民宣傳草原生態(tài)補(bǔ)償政策，確保農(nóng)牧民能夠理解、準(zhǔn)確知曉政策的具體規(guī)定，從而避免農(nóng)牧民做出違反政策法規(guī)的行為。同時(shí)，積極給農(nóng)牧民講解政策法規(guī)知識(shí)，讓他們能夠理解草原生態(tài)補(bǔ)償對(duì)維護(hù)草原生態(tài)的重要意義，讓他們消除一定抵觸政策的情緒。進(jìn)而更好地開展草原生態(tài)保護(hù)工作。