民事公益訴訟中檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制

● 邵世星/文

從理論層面講，能夠成為檢察民事公益訴訟范圍的領(lǐng)域非常廣。因此，討論民事公益訴訟中檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，必須對(duì)討論的范圍進(jìn)行限縮。我這里想從法律規(guī)定的文本出發(fā)，對(duì)檢察民事公益訴訟中檢察權(quán)的運(yùn)行談一點(diǎn)看法，提一點(diǎn)建議。

一、民事公益訴訟中檢察權(quán)的定位

檢察民事公益訴訟主要是兩條法律規(guī)定，一個(gè)是《民事訴訟法》第55條，還有一個(gè)是《英雄烈士保護(hù)法》第25條。《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”《英雄烈士保護(hù)法》第25條規(guī)定：“對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負(fù)責(zé)英雄烈士保護(hù)工作的部門和其他有關(guān)部門在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告。英雄烈士近親屬依照第一款規(guī)定提起訴訟的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法提供法律援助服務(wù)?！?/p>

按照這兩條法律的規(guī)定，民事公益訴訟檢察權(quán)的定位主要有這樣的特點(diǎn)：檢察權(quán)和其他主體訴權(quán)的協(xié)同性；檢察權(quán)行使的補(bǔ)充性；在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的裁量性；在英烈保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的法定性。鑒于英烈保護(hù)領(lǐng)域的檢察公益訴訟開始較晚，也比較特殊，案件數(shù)量目前不是很多，這里暫不做論述。這里只對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域的檢察民事公益訴訟中，檢察權(quán)的定位實(shí)現(xiàn)做些探討。

二、檢察權(quán)運(yùn)行的機(jī)制

為了準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)以上民事公益訴訟中檢察權(quán)的定位，就需要發(fā)揮訴前程序的調(diào)節(jié)作用。通過(guò)訴前程序建立和其他主體的協(xié)同關(guān)系，并藉此發(fā)揮其他主體的作用。其他主體一旦起訴，就會(huì)阻斷檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)處于補(bǔ)充性的地位。而訴前程序如果不能很好的運(yùn)轉(zhuǎn)，民事公益訴訟中檢察權(quán)的職能定位就不能很好的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，這個(gè)訴前程序目前采用的方式統(tǒng)一為公告,即檢察機(jī)關(guān)對(duì)于立案的民事公益案件，在全國(guó)媒體上發(fā)布公告，告知相關(guān)單位或者社會(huì)組織可以提起訴訟?；緳C(jī)制如圖：

檢察機(jī)關(guān)公告后，相關(guān)主體起訴的，檢察機(jī)關(guān)可視情況支持起訴。相關(guān)主體不起訴的，如果是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全案件，檢察機(jī)關(guān)可以自己起訴；如果是英烈保護(hù)案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法起訴。

三、訴前程序效果不佳

訴前程序目前運(yùn)轉(zhuǎn)效果應(yīng)該說(shuō)不佳。數(shù)據(jù)觀察來(lái)看，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理的有關(guān)民事公益訴訟案件中，能夠通過(guò)訴前程序進(jìn)行解決的，大概只占10%左右。原因主要是三個(gè)方面：

第一個(gè)原因是訴前程序?qū)ο蟮南拗?。訴前程序的對(duì)象一個(gè)是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，主要體現(xiàn)的特點(diǎn)是級(jí)別高，責(zé)任不明確等。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)具體體現(xiàn)為：按照《海洋法》第90條規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”這條規(guī)定的內(nèi)容其實(shí)是國(guó)家利益保護(hù)，而《民事訴訟法》第55條規(guī)定的是公共利益保護(hù)，有一定的差異，存在操作上的困難。因此，目前這類案件不多，檢察機(jī)關(guān)辦理的此類案件數(shù)量很少。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)還有一類是省級(jí)、地市級(jí)政府及其指定的部門或者機(jī)構(gòu)。這是根據(jù)中共中央辦公廳 、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》確定的。該方案規(guī)定：“國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人?！〖?jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟?！边@個(gè)規(guī)范性文件規(guī)定對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害，省市級(jí)政府是起訴權(quán)利人。從檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的角度看，也可以把省市級(jí)政府視作提起訴訟的責(zé)任人，因此可以公告告知他們起訴。但省市級(jí)政府級(jí)別高，現(xiàn)實(shí)層面很難對(duì)檢察機(jī)關(guān)的公告行為予以重視。且該文件在內(nèi)容上是針對(duì)損害賠償問(wèn)題的，不是針對(duì)公益訴訟問(wèn)題作的規(guī)范，和檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟也不好銜接，省市級(jí)政府很難去回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的建議。同時(shí)，省市級(jí)政府對(duì)提起公益訴訟的積極性也存在疑問(wèn)。因此，檢察機(jī)關(guān)針把法律規(guī)定的機(jī)關(guān)作為公告對(duì)象的，效果不佳。

訴前公告的另外一種對(duì)象是是社會(huì)組織。但符合提起公益訴訟條件的社會(huì)組織的數(shù)量有限，且提起公益訴訟的意愿及條件也有限。從提起公益訴訟的角度看，社會(huì)組織中的環(huán)保組織指的是“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織?！鄙鐣?huì)組織中的消費(fèi)者組織指的是“中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)”。可見，法律對(duì)能夠提起公益訴訟的社會(huì)組織的資格要求嚴(yán)格，大大限定了主體數(shù)量，導(dǎo)致符合此限定條件的社會(huì)組織數(shù)量極為有限。同時(shí)，從實(shí)踐來(lái)看，基于各種原因，社會(huì)組織提起公益訴訟的積極性普遍不高，也缺乏相應(yīng)的物力和專業(yè)人才。綜上，對(duì)社會(huì)組織的公告效果也不佳。

第二個(gè)原因在于訴前程序的性質(zhì)。公告作為訴前程序沒有約束力，沒有督促效力。即使訴前程序的對(duì)象知曉了公告的存在，其是否提起公益訴訟也完全在于自愿。

第三個(gè)原因是訴前程序采用的形式。訴前程序形式是公告，公告是點(diǎn)對(duì)面的，目標(biāo)不具體確定，缺少精準(zhǔn)的對(duì)象，因此過(guò)于流于形式。訴前程序的對(duì)象能不能看到公告，都是有疑問(wèn)的。

由于這樣三個(gè)原因，導(dǎo)致檢察民事公益訴訟訴前程序效果不是很理想。這會(huì)產(chǎn)生比較嚴(yán)重的后果。最直接的就是檢察權(quán)在民事公益訴訟中處于補(bǔ)充性的制度設(shè)計(jì)不能實(shí)現(xiàn)，其次是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事公益訴訟心存疑慮。因?yàn)槿绻麢z察機(jī)關(guān)要辦理民事公益訴訟案件，大多數(shù)情況下最后可能都要親自來(lái)進(jìn)行起訴，而這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)看，無(wú)論人力、精力和其他方面的條件，都是不能具備的。

四、民事公益訴訟中檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善

就如何完善民事公益訴訟中檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，我主要提兩個(gè)建議：

第一個(gè)建議是強(qiáng)化法律規(guī)定的機(jī)關(guān)的責(zé)任。具體的做法大概有兩種方式可以參考：一是重塑訴前程序的方式和效力。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)而言，其對(duì)公共利益保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)其采用的訴前程序應(yīng)該具有一定的督促效力。二是要完善民告官的民事訴訟制度，暢通公益保護(hù)的訴訟渠道，給法律規(guī)定的機(jī)關(guān)以行使權(quán)力的路徑，以壓實(shí)其責(zé)任。因?yàn)閷儆诿袷鹿嬖V訟范疇，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)履行職責(zé)的方式是起訴，這是實(shí)質(zhì)上的官告民，應(yīng)當(dāng)有制度設(shè)計(jì)提供保障。當(dāng)然，也許有觀點(diǎn)會(huì)認(rèn)為，這樣是不是跟民事訴訟的特點(diǎn)有沖突？我個(gè)人認(rèn)為在涉及公共利益保護(hù)的情況下，訴訟不應(yīng)該過(guò)于強(qiáng)調(diào)它的差別和一些個(gè)性化的特點(diǎn)。訴訟無(wú)論是哪一種情況，無(wú)論是哪種形式，都是要服務(wù)服從于公益保護(hù)的。

第二個(gè)建議是激活社會(huì)組織。具體的辦法可以用鼓勵(lì)和激勵(lì)。即，以一定的措施鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與公益保護(hù)，如適當(dāng)放寬社會(huì)組織的資格，暢通其提起公益訴訟的渠道，提供法律上的保障等。同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟可以給予經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的激勵(lì)。社會(huì)組織一旦激活，將倒逼公益保護(hù)制度和工作的完善，提升公益保護(hù)的力度和效率。

法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織一旦能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中處于補(bǔ)充性的訴訟地位才能夠得以實(shí)現(xiàn)，也才能夠把法律監(jiān)督工作做得更好。