基于PSR模型的大氣污染防治績效審計研究
——以江蘇省為例

（南京審計大學(xué)江蘇南京211815）

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)一步推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)與污染防治的壓力也在進(jìn)一步增大。其中，以“霧霾天”為代表的區(qū)域性大氣污染問題日益突出，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。2013年9月，國務(wù)院下發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，制訂了2013年至2017年大氣污染防治的目標(biāo)與措施。2014年1月，江蘇省政府出臺《江蘇省大氣污染防治行動計劃實施方案》，方案的亮點在于強化源頭管控、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》已于2018年1月1日起正式實施。一系列政策措施的落地實施，最終的效果如何是值得重點關(guān)注的問題。本文擬通過基于PSR模型構(gòu)建的大氣污染防治績效審計框架，以江蘇省為例進(jìn)行績效審計評價。

一、我國政府環(huán)境績效審計現(xiàn)狀

（一）政府環(huán)境績效審計實踐。從政府環(huán)境績效審計的實踐角度來看，自2003年深圳市率先開展了針對污水處理廠的環(huán)境績效審計后，全國各地審計機關(guān)陸續(xù)開展了環(huán)境績效審計實踐。如2012年江蘇省徐州市審計局開展的太湖水污染治理績效審計，推進(jìn)了太湖水環(huán)境保護(hù)與水污染治理水平，促進(jìn)了太湖水質(zhì)的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)；2013年新疆巴州審計局開展了首個環(huán)境績效審計項目，對該市已建成的垃圾處理廠和污水處理廠的運營情況進(jìn)行了績效審計調(diào)查；2015年湖北省十堰市鄖陽區(qū)審計局開展了水源區(qū)環(huán)境績效審計，為“南水北調(diào)”核心水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境護(hù)航。在環(huán)境績效審計實踐中，審計機關(guān)關(guān)注環(huán)境的治理與改善情況，通過及時通報審計結(jié)果、提出合理可行的審計建議與整改措施、跟蹤整改落實情況等手段，提高了環(huán)保資金的使用效益與項目整體的運行效益，促使相關(guān)單位加強管理，為生態(tài)文明建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。但是由于我國環(huán)境績效審計起步較晚，開展的環(huán)境績效審計項目也不多，目前主要還是集中在對環(huán)保資金的真實性和合法性、對環(huán)保政策執(zhí)行和落實情況的審計上（中國審計學(xué)會調(diào)研組，2009），側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益而不是社會效益和環(huán)境效益，對環(huán)保項目的效率性和效果性的評價還不夠。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家由于績效審計發(fā)展相對成熟，環(huán)境績效審計作為其重點關(guān)注的部分，除了包含對環(huán)保資金管理、政策制定與執(zhí)行等方面的審計外，更注重成本效益和環(huán)境影響分析，以及對項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度、環(huán)保部門監(jiān)管的績效等方面的審計。

（二）政府環(huán)境績效審計的理論研究。目前，學(xué)術(shù)界對于政府環(huán)境績效審計的定義大致有三類觀點，一是對環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動的審計，如陳希暉、邢祥娟（2004）認(rèn)為環(huán)境績效審計是指審計機關(guān)通過檢查被審計單位的環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動，依照一定的標(biāo)準(zhǔn)，評價資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)循環(huán)狀況和發(fā)展?jié)摿Φ暮侠硇?、有效性，并對其效率和效果表示意見的行為。二是對環(huán)境管理活動的審計，是對受托環(huán)境績效責(zé)任承擔(dān)者履行其職責(zé)的情況進(jìn)行綜合系統(tǒng)的審查、分析，并對照一定的標(biāo)準(zhǔn)評定受托環(huán)境績效責(zé)任的履行現(xiàn)狀和潛力，提出提高環(huán)境管理績效的建議，促進(jìn)其更加全面有效地履行受托環(huán)境績效責(zé)任、提高環(huán)境管理績效的一種特殊的審計控制（葉富興，2009）。三是對環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動和管理活動的綜合審計，是對其中產(chǎn)生的環(huán)境問題和環(huán)境責(zé)任進(jìn)行綜合的、系統(tǒng)的審查及分析，以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為標(biāo)準(zhǔn)評定政府環(huán)境管理活動的現(xiàn)狀，并提出合理建議，以確保政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)全面有效履行的審計活動（任琳，2012）。

盡管學(xué)者們對于政府環(huán)境績效審計的理解未能達(dá)成統(tǒng)一，但構(gòu)建政府環(huán)境績效審計評價體系仍是目前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點，相關(guān)文獻(xiàn)主要可以分為綜合環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系和特定類型資源環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系，如水資源環(huán)境、大氣環(huán)境等。

對于綜合環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系，秦德智（2015）基于區(qū)域發(fā)展質(zhì)量，從環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、發(fā)展與環(huán)境相互作用指標(biāo)和決策與行動指標(biāo)三個相互驅(qū)動的維度構(gòu)建了政府環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系；段鑄（2016）從共性和個性兩個維度，以天津市為例，構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境績效審計評價體系，具體設(shè)計了8個三級指標(biāo)來反映天津市的環(huán)境績效情況；韓士專（2016）基于PSR模型，采用主成分和聚類分析方法，對江西省11個地市的政府環(huán)境績效進(jìn)行了評價。

對于特定類型資源環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系，彭蘭香（2015）結(jié)合績效棱柱理論和PSR模型，以浙江省“五水共治”項目為例構(gòu)建了水環(huán)保績效審計評價指標(biāo)體系；夏叢芳（2015）基于平衡計分卡，從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)四個角度設(shè)計了水環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系；李世輝（2017）結(jié)合PSR模型與環(huán)境優(yōu)值模型，對淮河流域水污染治理績效進(jìn)行了審計評價并給出了審計建議。

一套合理的、可行的政府環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系有利于審計機關(guān)提高審計工作效率、全面評價環(huán)境績效、突出審計重點、提出現(xiàn)實合理的審計建議，更好地為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，而符合我國國情的政府環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系還有待進(jìn)一步建立和完善。目前國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者在實證研究中多聚焦于水資源環(huán)境績效審計，對大氣環(huán)境的重視不足。本文以江蘇省為例，基于PSR模型對大氣污染防治績效審計問題進(jìn)行研究。

二、基于PSR模型的政府環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系與方法

圖1 PSR框架

（一）基于PSR模型的政府環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建。壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型（以下簡稱PSR模型）是由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）共同完善并推廣應(yīng)用的反映環(huán)境與社會發(fā)展關(guān)系的框架模型，如圖1所示。PSR模型認(rèn)為人類活動會對環(huán)境造成壓力（Pressure），改變了環(huán)境質(zhì)量和自然資源的存量（State），社會通過實施環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等政策（Response）來應(yīng)對這些改變和壓力（王婷，2017）。具體來說，壓力指標(biāo)反映了經(jīng)濟(jì)和社會活動對環(huán)境帶來的影響與破壞；狀態(tài)指標(biāo)描述了特定時間段下的環(huán)境狀態(tài)和變化情況；響應(yīng)指標(biāo)體現(xiàn)了為應(yīng)對環(huán)境問題所采取的預(yù)防、補救和恢復(fù)措施。在政府資源環(huán)境績效審計評價過程中，PSR概念框架體系中所蘊含的意義決定了其適用性（劉丹，2015）。

本文借助PSR框架設(shè)計了政府環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系，利用環(huán)境優(yōu)值模型對江蘇省大氣污染防治績效進(jìn)行審計評價，以綜合反映社會效益、經(jīng)濟(jì)效益以及環(huán)境效益。詳見表1。

表1 江蘇省大氣污染防治績效審計評價擬選指標(biāo)

（二）基于PSR模型的政府環(huán)境績效審計評價方法。本文借助PSR模型構(gòu)建政府環(huán)境績效審計評價預(yù)選指標(biāo)體系，遴選最終指標(biāo)代入環(huán)境優(yōu)值模型進(jìn)行測算。環(huán)境優(yōu)值模型自提出后被廣泛應(yīng)用于城市區(qū)域性環(huán)境績效審計、項目的環(huán)境績效審計等，是一種綜合的環(huán)境績效評價方法，通過對國家或地區(qū)的水質(zhì)（地表水、地下水）、大氣、土壤等諸多環(huán)境指標(biāo)的綜合、持續(xù)考查及預(yù)測，計算環(huán)境優(yōu)值，當(dāng)其持續(xù)為零時，則說明環(huán)境友好、環(huán)境最佳（李山梅，2011）。環(huán)境優(yōu)值模型如下：

式中：ωi為評價指標(biāo)的權(quán)重；Fi為每類評價指標(biāo)的實際數(shù)據(jù)；Vi為每類評價指標(biāo)的理想值；Bi為可取值上下限范圍。

1.數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化。為消除不同量綱之間的差異，對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

對于數(shù)據(jù)越大績效越好的正向指標(biāo)：

對于數(shù)據(jù)越小績效越好的負(fù)向指標(biāo)：

式中：Yi為標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)值；Xi為每類評價指標(biāo)的實際數(shù)據(jù)；Xmin為指標(biāo)的最小值；Xmax為指標(biāo)的最大值；X為目標(biāo)值。

2.指標(biāo)權(quán)重的確定及數(shù)據(jù)來源。本文采用均權(quán)法對所選指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。具體來說，在從江蘇省大氣污染防治績效審計評價擬選指標(biāo)中確定最終指標(biāo)時，按照客觀性、可獲得性以及政策相關(guān)性和敏感性原則，選擇客觀定量化指標(biāo)，排除人為判斷，并盡可能選擇已有政策文件中與大氣污染防治關(guān)聯(lián)度較高的相關(guān)指標(biāo)，因而本文假定所選取的指標(biāo)重要性相同，對環(huán)境績效的影響一致。

本文的數(shù)據(jù)和理想值主要來源于《江蘇省統(tǒng)計年鑒》《江蘇省大氣污染防治工作計劃》、環(huán)境質(zhì)量公報、“十三五”規(guī)劃資源環(huán)境指標(biāo)、《國家生態(tài)園林城市分級考核標(biāo)準(zhǔn)》以及各地級市統(tǒng)計年鑒等官方公開的權(quán)威數(shù)據(jù)。

三、江蘇省大氣污染防治績效審計評價

在進(jìn)行績效審計評價前，應(yīng)先對績效信息的真實性進(jìn)行審計，以確保環(huán)境狀況、環(huán)境統(tǒng)計信息、監(jiān)測數(shù)據(jù)等績效信息真實、可靠，尤其要注意環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性。地方政府和企業(yè)出于對政績考核和自身利益的考慮可能會通過干預(yù)采樣、干擾監(jiān)測設(shè)施等手段篡改和偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，誤導(dǎo)環(huán)境管理決策，不利于審計人員進(jìn)行下一步的績效評價。

（一）指標(biāo)遴選。

1.壓力指標(biāo)的選取。壓力指標(biāo)中，SO2人均排放量、氮氧化物人均排放量、煙（粉）塵人均排放量和工業(yè)廢氣人均排放量是大氣污染的直接壓力。由于江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)偏重，化工、火電、冶金等七大高耗能行業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值占全省工業(yè)總產(chǎn)值的1/3左右，長期以來，江蘇省的煤炭消費比重一直居高不下（江蘇省環(huán)保廳《江蘇省煤炭消費減量替代工作方案》）。江蘇省大氣污染氣體的排放源主要是工業(yè)排放，工業(yè)廢氣中包含SO2、氮氧化物和煙（粉）塵等污染物。工業(yè)作為推動國民經(jīng)濟(jì)快速增長的重要因素，最終反映為人均GDP的增長。因此本文選擇人均GDP以考量經(jīng)濟(jì)增長與大氣污染防治績效之間的關(guān)系。

2.狀態(tài)指標(biāo)的選取。狀態(tài)指標(biāo)中，一類是反映大氣污染改善情況的指標(biāo)，另一類是反映大氣環(huán)境自身狀態(tài)的指標(biāo)。江蘇省的大氣污染物主要包括 SO2、NO2、細(xì)顆粒物（PM 2.5）、可吸入顆粒物（PM 10），其年均濃度減少率可以反映與去年相比今年大氣環(huán)境的改善狀態(tài)。大氣中SO2、NO2和顆粒物是形成酸雨的主要影響因素之一，并且環(huán)境空氣質(zhì)量分級標(biāo)準(zhǔn)中包含對SO2、NO2、PM 10和PM 2.5年平均濃度的監(jiān)測，因此酸雨平均發(fā)生率和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率是大氣污染的具體表現(xiàn)，直觀說明了當(dāng)年大氣環(huán)境質(zhì)量的好壞。

考慮到國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》中著重強調(diào)了對PM 2.5的治理以及《江蘇省大氣污染防治計劃》中關(guān)于降低PM 2.5濃度的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，結(jié)合社會公眾對PM 2.5的普遍關(guān)注，狀態(tài)層的最終指標(biāo)選擇了細(xì)顆粒物（PM 2.5）年均濃度較2013年減少率、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率和酸雨平均發(fā)生率。

3.響應(yīng)指標(biāo)的選取。響應(yīng)指標(biāo)中，主要是政府針對大氣污染防治所采取的一系列行動，包括當(dāng)年做出環(huán)境行政處罰案件數(shù)、燃煤鍋爐整治數(shù)和大氣污染治理重點工程項目完成數(shù)。燃煤鍋爐整治數(shù)反映出，針對煤炭消費比重居高不下的問題，江蘇省從減少煤炭需求入手對高污染燃料禁燃區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)、省級以上開發(fā)區(qū)內(nèi)的鍋爐進(jìn)行重點整治的進(jìn)度。大氣污染治理重點工程項目完成數(shù)反映了江蘇省大氣污染防治工作的總體進(jìn)度。鑒于環(huán)境行政處罰并不僅僅針對大氣污染，還包括水體污染、土壤污染等，因此本文最終選擇了燃煤鍋爐整治數(shù)和大氣污染治理重點工程項目完成數(shù)指標(biāo)。

（二）環(huán)境優(yōu)值的計算與分析。

1.江蘇省整體的大氣污染防治績效。將最終選取的各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后代入環(huán)境優(yōu)值模型中 （計算結(jié)果取小數(shù)點后五位），得到2014—2016年江蘇省大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值變化趨勢，如圖2所示?？芍?，江蘇省2014—2015年的環(huán)境優(yōu)值變化不大，說明大氣污染防治行動初期效果還未顯現(xiàn)，但到了2015—2016年江蘇省環(huán)境優(yōu)值有明顯下降，說明大氣污染防治行動效果較為顯著。2014—2016年，江蘇省大氣污染防治的環(huán)境優(yōu)值總體呈下降趨勢，并越來越趨近于零，說明江蘇省未來有望繼續(xù)保持較低的環(huán)境優(yōu)值，即保持較好的大氣污染防治績效。

圖2 2014—2016年江蘇省大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值變化趨勢

圖3 2014—2016年江蘇省各地級市大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值

2.江蘇省分區(qū)域大氣污染防治績效。江蘇省13個地級市2014—2016年大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值情況如圖3所示。從各地級市2014—2016年大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值的變化趨勢來看，雖然徐州市和連云港市的環(huán)境優(yōu)值整體上處在較低水平，但仍有先升后降的情況發(fā)生，其限制性指標(biāo)是空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率；揚州市和泰州市在2015—2016年的環(huán)境優(yōu)值呈微小的上升態(tài)勢，酸雨平均發(fā)生率是其限制性因素。此外，其余地級市的環(huán)境優(yōu)值在2014—2016年接連下降，說明這些地區(qū)的政府大氣污染防治績效在逐年變好。具體來說，無錫市的環(huán)境優(yōu)值總體高于其他地區(qū)，主要原因在于無錫市三年間的酸雨平均發(fā)生率都顯著高于其余各地級市，盡管多屬于弱酸雨范疇，但也給無錫市的大氣污染防治工作提出了警示。此外，南京市、蘇州市、常州市、南通市和揚州市三年間的環(huán)境優(yōu)值的平均值在0.028—0.01之間，處于中等水平。其余地級市的環(huán)境優(yōu)值的平均值都小于0.01，說明大氣污染防治績效良好。

江蘇省在全國屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，為考量經(jīng)濟(jì)增長與大氣污染防治績效之間的關(guān)系，對江蘇省大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值與人均GDP作相關(guān)性分析，如表2所示。

表2 江蘇省大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值與人均GDP的相關(guān)性

可知江蘇省大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值與人均GDP呈正相關(guān)關(guān)系，也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，大氣污染防治環(huán)境優(yōu)值普遍較高，大氣污染防治績效不夠理想。以2016年為例，蘇南、蘇中和蘇北三個區(qū)域大氣污染防治的平均環(huán)境優(yōu)值呈現(xiàn)出由南向北逐漸遞減的趨勢，如圖4所示。

圖4 2016年江蘇省區(qū)域大氣污染防治平均環(huán)境優(yōu)值

究其原因，主要在于江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)偏重，燃煤消費總量較大，這一特點同樣體現(xiàn)在省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的區(qū)域。以蘇州市為例，2015年蘇州市六大高耗能行業(yè)綜合能耗占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)綜合能耗的比重為82.8%，其中黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)占比34.1%，電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)占比28.6%。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且工業(yè)化程度較高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量大且資源能源的利用率較高，但同時大氣污染物排放問題也比較嚴(yán)重，大氣環(huán)境質(zhì)量還有很大提升空間，大氣污染防治工作難度較大、見效較慢。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論。《大氣污染防治行動計劃》《江蘇省大氣污染防治行動計劃實施方案》出臺后，江蘇省政府連出重拳，制定了詳細(xì)的大氣污染防治工作計劃以及考核辦法，分階段層層分解任務(wù)目標(biāo)，使大氣污染防治工作落實到各部門、各地區(qū)。總體來看，江蘇省大氣污染防治工作初見成效。從江蘇省域內(nèi)部地區(qū)來看，除了徐州市和連云港市大氣污染防治績效三年間出現(xiàn)少許反復(fù)，揚州市與泰州市未能保持績效變好的趨勢，其他城市都顯現(xiàn)出逐年見好的大氣污染防治績效。另外，江蘇省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)大氣污染防治績效還有待提升。

（二）政策建議。

1.保障監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。環(huán)保部門應(yīng)貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，認(rèn)真落實《“十三五”環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作方案》，提升環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的行為零容忍，保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效。

2.注重大氣污染防治綜合治理。地方政府在制定大氣污染防治計劃、執(zhí)行大氣污染防治工作時，要全面看待問題，在注重細(xì)顆粒物（PM 2.5）治理的同時，也要考慮到其他大氣污染物對環(huán)境的影響。尤其是存在PM 2.5年均濃度下降明顯，但空氣達(dá)標(biāo)率不升反降、酸雨平均發(fā)生率居高不下等問題的地區(qū)，更應(yīng)該重新審視本地區(qū)大氣環(huán)境狀況和大氣污染物排放情況，及時調(diào)整策略。

3.進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。控制煤炭消費總量，推廣使用清潔能源，擴(kuò)大天然氣利用范圍。對高能耗行業(yè)和重點企業(yè)要嚴(yán)格監(jiān)管，對違法排污等行為依法查處，對重點污染源密切監(jiān)測，加強責(zé)任落實和社會監(jiān)督。S