軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略解析和對策建議

吳維海 孫魯

隨著時代的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)改革升級不斷深化，軍民融合產(chǎn)業(yè)作為綜合國防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙重屬性的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，需要全方位整合升級。2017年6月，習(xí)近平總書記在中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議上明確提出了“統(tǒng)、融、新、深”的四字發(fā)展戰(zhàn)略，為軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一個新坐標(biāo)。

1 軍民融合的概念

軍民融合指通過打破“軍”與“民”相互分割和自成體系的封閉系統(tǒng)，促進(jìn)“軍”和“民”之間全領(lǐng)域、全要素、全方位的物質(zhì)和信息等交流與滲透，逐步形成軍民兼容、相互協(xié)調(diào)和良性互動的開放對流系統(tǒng)，使一次性資源投入獲得國防安全利益和經(jīng)濟(jì)社會利益雙重產(chǎn)出，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會資源的最優(yōu)配置。

軍民融合經(jīng)歷了五大發(fā)展階段，對于軍民融合概念的理解也在不斷發(fā)生變化。2017年6月，習(xí)近平在主持召開中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議上強(qiáng)調(diào)：在“統(tǒng)”字上下功夫；在“融”字上做文章；在“新”字上求突破；在“深”字上見實效，把軍民融合搞得更好一些、更快一些。“統(tǒng)、融、新、深”，是習(xí)近平為軍民融合發(fā)展開出的四劑藥方，同時也標(biāo)志著軍民融合戰(zhàn)略思路的成熟。

2 軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略解析

縱觀軍民融合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策和相關(guān)文件精神，軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略進(jìn)度、戰(zhàn)略強(qiáng)度和戰(zhàn)略生態(tài)都有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

2.1 軍民融合戰(zhàn)略逐步從進(jìn)行時到完成時

軍民融合戰(zhàn)略逐漸從原有進(jìn)行中的融合戰(zhàn)略進(jìn)行時態(tài)發(fā)展到以節(jié)點管控的完成時態(tài)，從單一的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為融合科學(xué)定位、歷史方位、指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點任務(wù)、戰(zhàn)略途徑和戰(zhàn)略保障等一系列的復(fù)雜認(rèn)知，從單一戰(zhàn)略體系發(fā)展到國家戰(zhàn)略生態(tài)系統(tǒng)。目前來看，軍民融合戰(zhàn)略已經(jīng)實現(xiàn)了五個方面的全面過渡：

從發(fā)展戰(zhàn)略到國家戰(zhàn)略，即從國防戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、安全戰(zhàn)略的定位發(fā)展到國家戰(zhàn)略的定位；從問題導(dǎo)向到愿景導(dǎo)向，即從過去針對某一突出問題推出單一政策向政策制度建設(shè)體系化、結(jié)構(gòu)化方向發(fā)展，以未來發(fā)展愿景和宏觀國家戰(zhàn)略生態(tài)為原點建設(shè)；從功能一體化到責(zé)任一體化，即從過去強(qiáng)調(diào)發(fā)揮軍民融合的功能，單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性和安全性發(fā)展到在供給側(cè)、需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，綜合構(gòu)建集戰(zhàn)略性、經(jīng)濟(jì)性、安全性、創(chuàng)新性等一攬子責(zé)任設(shè)計于一體的發(fā)展系統(tǒng)；從“被動防守”到“主動出擊”，即更加強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵技術(shù)和核心科技創(chuàng)新發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會在內(nèi)的全生態(tài)、全系統(tǒng)融合發(fā)展；從“紙上談兵”到“落子為棋”，即軍民融合政策法規(guī)強(qiáng)化了實際調(diào)研和專家論證，全面部署的落實力度增強(qiáng)，政策法規(guī)的可操作性也大幅增強(qiáng)。

2.2 軍民融合發(fā)展是軍事領(lǐng)域體制機(jī)制改革的創(chuàng)新性延續(xù)

中共十八大以來軍隊改革一直在進(jìn)行，特別是2014年9月政治局會議首次提出了軍事理念的四個轉(zhuǎn)變。雖然主要是從戰(zhàn)爭角度著眼，但強(qiáng)調(diào)了“軍事創(chuàng)新”的重要性，創(chuàng)新就包括創(chuàng)新體制機(jī)制。數(shù)年來，從理念轉(zhuǎn)變、軍委調(diào)整、戰(zhàn)區(qū)劃分到軍民融合委員會，軍改一直按照這個步驟按部就班推進(jìn)。配合軍民結(jié)合和產(chǎn)業(yè)改革的大趨勢，最終在渠道開拓、體制機(jī)制創(chuàng)新和市場活力激發(fā)的合力下，軍民融合發(fā)展的創(chuàng)新性延續(xù)水到渠成。

2.3 軍民融合發(fā)展是結(jié)構(gòu)性改革規(guī)劃的重要組成部分

在新常態(tài)下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新舊動能轉(zhuǎn)換、“互聯(lián)網(wǎng)+”、中國制造2025等在不斷推進(jìn)，產(chǎn)能逐漸出清，新動能不斷涌現(xiàn)，結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初步形成了轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化發(fā)展的慣性。軍民融合借勢融入到宏觀改革的洪流中，能夠最大限度地發(fā)揮國防建設(shè)刺激增長、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、增加就業(yè)、孵化高新技術(shù)等方面的重要作用，具有強(qiáng)大動能。其中軍工產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)技術(shù)產(chǎn)業(yè)群所產(chǎn)生的前向關(guān)聯(lián)和后向關(guān)聯(lián)的帶動效應(yīng)，同時也有力拉動了相關(guān)高端技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

2.4 軍民融合發(fā)展是助推新周期形成的重點突破領(lǐng)域

軍民融合領(lǐng)域中，創(chuàng)新、資本和需求的活力都沒有充分發(fā)揮出來。創(chuàng)新的靈活能動性、成果的可復(fù)制性和能力的指數(shù)增長性沒有得到體現(xiàn)和應(yīng)用；資本的規(guī)模性、調(diào)控資源分配的高效性特征和活躍的社會資本都沒有調(diào)動起來；輕奢消費(fèi)的興起、群眾對高新技術(shù)的依賴和追求引起社會需求精品化，軍民融合存在明顯的市場、技術(shù)、產(chǎn)品缺口；軍民融合是充分發(fā)揮創(chuàng)新、資本和需求三重合力，助推新周期形成的重點突破領(lǐng)域。

3 軍民融合發(fā)展的“456”戰(zhàn)略

通過對軍民融合戰(zhàn)略的理解，可以明確未來軍民融合發(fā)展，必須從國家戰(zhàn)略、資源稟賦、軍民需求和機(jī)遇融合四個方面切入，處理好做大與做強(qiáng)、國防與經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新與風(fēng)險、主動與被動、自上而下與自下而上六大關(guān)系，實施規(guī)劃引領(lǐng)、風(fēng)險控制、產(chǎn)業(yè)組合、協(xié)同發(fā)展、資本支撐、開放共享六大戰(zhàn)略。

3.1 4個切入點

依托本地區(qū)的國防戰(zhàn)略優(yōu)勢，確定本區(qū)域在軍事戰(zhàn)爭中的地位與責(zé)任?？紤]本區(qū)域的資源稟賦，確定本區(qū)域軍民融合工作的重點，形成有本區(qū)域特色的軍民融合格局。充分考慮戰(zhàn)區(qū)和駐軍對本區(qū)域軍民融合的核心需求，推動軍政、軍民共建軍民融合先進(jìn)區(qū)域。綜合考慮國家各種經(jīng)濟(jì)社會戰(zhàn)略為本區(qū)域帶來的發(fā)展機(jī)遇，把實施軍民融合戰(zhàn)略與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略融合起來，形成區(qū)域新的軍民融合形態(tài)。

3.2 5大關(guān)系

既要做大做強(qiáng)軍民融合產(chǎn)業(yè)，又要調(diào)整結(jié)構(gòu)、升級發(fā)展。既要向科技創(chuàng)新要戰(zhàn)斗力，也要向軍民融合產(chǎn)業(yè)要生產(chǎn)力。既要堅持保密、控制風(fēng)險，又要堅持創(chuàng)新、敢于迎接風(fēng)險。既要提高軍民融合的主動性和積極性，又要確保分工精細(xì)和職責(zé)明確。既要自上而下的頂層改革，又要自下而上的機(jī)制創(chuàng)新。

3.3 6大戰(zhàn)略

3.3.1 做好三類頂層設(shè)計，健全完善三大機(jī)制。做好管理類頂層設(shè)計?？s短申請周期，通過部門聯(lián)合審查、多證聯(lián)審等方式，建立標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化準(zhǔn)入機(jī)制。建立信息、溝通的多層渠道，明確任務(wù)安排和歸屬。做好政策類頂層設(shè)計。對于每一個行業(yè)構(gòu)建“1+1+N”（1個政策、1個指導(dǎo)意見和N個協(xié)調(diào)辦法）政策體系。建立健全法規(guī)制度，密集出臺針對知識產(chǎn)權(quán)、投融資等方面的細(xì)化指導(dǎo)文件。設(shè)立政策大數(shù)據(jù)分析庫，以智能化方式查找政策漏洞、對比政策優(yōu)劣、量化政策結(jié)果、優(yōu)化政策體系。做好技術(shù)類頂層設(shè)計。精細(xì)化相關(guān)指標(biāo)和需求，促進(jìn)技術(shù)交互發(fā)展。以民用為基礎(chǔ)建立軍民技術(shù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)執(zhí)行力。建立可擴(kuò)展的技術(shù)共享體系，明確技術(shù)研發(fā)路徑，優(yōu)化技術(shù)研發(fā)模式。

健全完善市場準(zhǔn)入機(jī)制。依據(jù)《國防科工委關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，按照權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的市場準(zhǔn)入原則要求，把軍品市場準(zhǔn)入納入市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)總體布局去思考謀劃，真正樹立“一體化發(fā)展”“開放式發(fā)展”“互利式發(fā)展”“共贏式發(fā)展”等新理念。充分借助市場在資源配置中的靈活性、競爭性、激勵性，通過構(gòu)建科學(xué)合理的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，引領(lǐng)優(yōu)勢民營企業(yè)依法進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)市場，形成“開放、競爭、共享”的發(fā)展格局。健全完善研發(fā)融合機(jī)制。在保密的前提下，適當(dāng)放寬政府和軍隊實行的保護(hù)政策，打破原有軍事技術(shù)研發(fā)單一主體的壟斷局面，落實資質(zhì)認(rèn)證、許可證發(fā)放等制度，形成國家和軍隊科研院所、地方和軍隊院校、國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參加的多元化趨勢。健全完善技術(shù)引導(dǎo)機(jī)制。通過招標(biāo)采購等方式鼓勵民用企業(yè)參與裝備科研生產(chǎn)，引導(dǎo)和鼓勵掌握創(chuàng)新技術(shù)的民營企業(yè)進(jìn)入國防領(lǐng)域，并給予政策、資金、技術(shù)、服務(wù)保障，不斷推動軍民兩用技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)軍事技術(shù)與民用技術(shù)、軍工產(chǎn)業(yè)與民用產(chǎn)業(yè)、軍事需求與商業(yè)需求的融合與協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化，加快軍事技術(shù)裝備的更新、升級，實現(xiàn)低成本、高效益、可持續(xù)發(fā)展。

3.3.2 全面引入風(fēng)險管理制度，建立全風(fēng)險管理體系。搭建軍民融合風(fēng)險防控平臺，全面強(qiáng)化軍工集團(tuán)、民營企業(yè)和對口部門的相關(guān)對接信息，引入智能分析和決策機(jī)制，全面降低信息不對稱風(fēng)險和信用違約風(fēng)險；對接政策性、開發(fā)性和商業(yè)性金融的風(fēng)險評估系統(tǒng)，加強(qiáng)定向調(diào)控，防止金融功能異化；嘗試采用金融沙盒監(jiān)管，縮小創(chuàng)新金融產(chǎn)品的風(fēng)險范圍，系統(tǒng)降低風(fēng)險。

建立跨域風(fēng)險聯(lián)動機(jī)制，擴(kuò)大信用風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)和信息范圍，提高智能分析和決策的有效性，提升全域風(fēng)險防控能力；建立跨國風(fēng)險聯(lián)動機(jī)制，以一帶一路為突破口，將國際法規(guī)納入平臺信息，增強(qiáng)國際化監(jiān)管能力。加強(qiáng)軍民融合發(fā)展國際化數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實時反映和及時調(diào)整軍民融合發(fā)展國際化有關(guān)政策和活動。

著力加強(qiáng)安全情報信息收集研判，建立安全風(fēng)險預(yù)案體系和風(fēng)險評估監(jiān)測預(yù)警，強(qiáng)化安全審查和監(jiān)管制度建設(shè)，加強(qiáng)安全危機(jī)管控等；對國防科研和生產(chǎn)應(yīng)實施保密分級制，對于那些經(jīng)過論證不需要保密或者可以降密及做密級分解的，要盡量放開。要根據(jù)武器裝備發(fā)展、國家安全的需要及技術(shù)更新?lián)Q代等情況，動態(tài)調(diào)整保密事項和密級。

3.3.3 集聚“塔尖”勢能，推進(jìn)差異化、結(jié)構(gòu)化和生態(tài)化發(fā)展。集聚技術(shù)“塔尖”勢能，把握好關(guān)鍵技術(shù)和未來技術(shù)走向，確定重點發(fā)展方向，全力推動相關(guān)技術(shù)的快速、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

集聚產(chǎn)業(yè)“塔尖”勢能，打破軍民融合的“磨砂門”“彈簧門”和“擠壓門”，引入一批、鍛造一批、創(chuàng)建一批軍民融合產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，做好軍民融合產(chǎn)業(yè)鏈的強(qiáng)鏈、增鏈、補(bǔ)鏈工作，全面形成軍民融合產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

3.3.4 打造協(xié)同創(chuàng)新平臺，建立協(xié)同一體化發(fā)展系統(tǒng)。院校支撐、政府支持、市場主導(dǎo)、企業(yè)推動的，多層次、寬領(lǐng)域的合作創(chuàng)新平臺。加強(qiáng)“政-產(chǎn)-學(xué)-研-企”鏈條的構(gòu)建和優(yōu)化，以學(xué)術(shù)合力、研究合力、技術(shù)合力和產(chǎn)品合力重構(gòu)協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)，建立協(xié)同一體化發(fā)展系統(tǒng)。

3.3.5 完善投融資體制機(jī)制，充分發(fā)揮資本杠桿勢能。加強(qiáng)軍工企業(yè)資產(chǎn)證券化的頂層設(shè)計，從宏觀和微觀層面進(jìn)一步完善軍工企業(yè)資產(chǎn)證券化的相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性和可操作性。重點在于四個方面：明確研制生產(chǎn)的市場交易規(guī)則，包括可進(jìn)入市場的主體資格、交易標(biāo)的物、交易流程等；建立軍工企業(yè)資產(chǎn)并購評估審批制度，除按市場規(guī)則運(yùn)作外，針對軍工上市公司間的并購重組，增加政府行業(yè)主管部門的評估環(huán)節(jié)，就是否妨礙軍工行業(yè)競爭、影響國防安全及國家利益等出具評估意見；嚴(yán)格保密管理，賦予軍工企業(yè)在涉及國家秘密、國防安全等方面享受信息披露豁免權(quán)；在軍工上市公司中推行“金股”制度，通過“金股”賦予政府一定的特殊權(quán)利，加強(qiáng)對軍工企業(yè)的管控，包括對公司章程修改的決定權(quán)、規(guī)定董事會成員的任職資格、對其他投資者持股比例的限制等。

借助資本市場平臺優(yōu)化軍工資產(chǎn)配置。以軍工企業(yè)股份改造為基礎(chǔ)，以上市公司為平臺，推進(jìn)軍工企業(yè)資產(chǎn)的集中與整合，包括軍工資產(chǎn)規(guī)?；蛯I(yè)化的集中與整合。推動同行業(yè)、同類型軍工企業(yè)資產(chǎn)的集中，以提高軍工企業(yè)的規(guī)模化效益，在航天航空領(lǐng)域、防務(wù)裝備領(lǐng)域打造一批超大型的、具有國際化競爭力的軍工企業(yè)集團(tuán)；推進(jìn)軍工企業(yè)，尤其是中小型軍工企業(yè)的專業(yè)化重組與整合，走“專、精、特、尖”的發(fā)展道路，以提升軍工企業(yè)的專業(yè)化能力和水平。

建設(shè)地方性軍民融合發(fā)展基金，根據(jù)不同類別和項目需求設(shè)立相關(guān)子基金。拓展資本市場渠道，打開多元化、多層次資本端口對接軍民融合服務(wù)體系。創(chuàng)新軍民融合資本產(chǎn)品，建立產(chǎn)品交易平臺和金融超市等定制化交易載體，全面鋪設(shè)和優(yōu)化軍民融合資產(chǎn)證券化路徑。

3.3.6 完善開放共贏機(jī)制，建立國際化軍民融合發(fā)展生態(tài)體系。把軍民融合發(fā)展國際化納入國家總體安全戰(zhàn)略的整體設(shè)計之中，統(tǒng)籌和謀劃軍民融合發(fā)展國際化戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略路徑、戰(zhàn)略舉措等等，健全和完善軍民融合發(fā)展國際化的體制機(jī)制和政策制度。

潛心打造軍民融合國際化發(fā)展的技術(shù)支撐，穩(wěn)步推動軍民融合向海外利益攸關(guān)區(qū)、“一帶一路”沿線國家、海上戰(zhàn)略通道等境外空間拓展延伸。熟悉國際規(guī)則、提升海外運(yùn)籌能力。利用國內(nèi)最早走出去的一批能源、資源、基建、運(yùn)輸、金融、通信企業(yè)的力量，深入開展軍民融合的國際合作，著力開辟軍民融合發(fā)展的國際空間。打造高端國際軍民融合交流合作平臺，打造軍民融合對外交流窗口。

（第一作者為國家發(fā)改委國際合作中心研究員、執(zhí)行總監(jiān)；第二作者為華夏金標(biāo)〈北京〉國際投資咨詢有限公司副總裁）