控制污染物排放許可制改革及實(shí)施進(jìn)展

魯雪燕　馬南　宋波

摘 要：本文結(jié)合環(huán)保部各項(xiàng)目排污許可制文件及國家和河南省排污許可發(fā)展現(xiàn)狀，重點(diǎn)介紹了排污許可制實(shí)施的目的、意義，國家和河南省排污許可制實(shí)施情況以及排污許可制改革尚面臨的問題等，以期為后續(xù)排污許可證的改革、發(fā)展、完善提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：排污許可制;一證式管理;污染物排放

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-5168（2018）26-0150-02

通過實(shí)施排污許可制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)排污行為的全鏈條式管理，有利于控制和減少污染物排放，持續(xù)推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量。2017年，全國完成了15個(gè)行業(yè)排污許可證的核發(fā)，做到了應(yīng)發(fā)盡發(fā)。全國各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門正在積極探索排污許可制度的全面覆蓋和實(shí)施，使排污許可證核發(fā)和證后管理工作有序推進(jìn)，且取得了一定的成效。但總體來看，排污許可制在實(shí)施過程中還存在一些不足。本文主要對(duì)排污許可制實(shí)施的意義和目的進(jìn)行簡單介紹，對(duì)國家和河南省排污許可制核發(fā)工作的進(jìn)展情況進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上提出后續(xù)排污許可制實(shí)施過程中尚需解決的一些問題，為排污許可制的順利全面實(shí)施提供參考與借鑒。

1 污染物排放許可制實(shí)施的意義和目的

1.1 排污許可制實(shí)施的意義

全面實(shí)施控制污染物排放許可制，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容之一，是落實(shí)十九大精神、強(qiáng)化排污者責(zé)任的重要制度保障。改革完善和實(shí)施好控制污染物排放許可制，使排污許可證成為排污單位生產(chǎn)運(yùn)行的唯一“身份證”，有利于全面落實(shí)排污單位的主體責(zé)任，不斷提高環(huán)境保護(hù)主管部門的環(huán)境治理水平，為提高環(huán)境管理效率和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 排污許可制實(shí)施的目的

一是完善固定污染源各項(xiàng)環(huán)境管理制度體系，將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度?，F(xiàn)階段，我國環(huán)境管理先后建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污收費(fèi)等各項(xiàng)制度，但各項(xiàng)制度在確保落實(shí)到位方面都存在一定的缺陷。實(shí)施排污許可制，旨在銜接各項(xiàng)固定污染源環(huán)境管理制度，實(shí)現(xiàn)分類管理，并確保行之有效。

二是推動(dòng)落實(shí)企事業(yè)單位治污主體責(zé)任。改革后的排污許可證是每個(gè)排污單位必須持有的“身份證”，是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)行期排污行為的唯一行政許可。排污單位取得排污許可證后，要嚴(yán)格落實(shí)許可證的各項(xiàng)要求，加強(qiáng)日常臺(tái)賬記錄，定期報(bào)告執(zhí)行情況，開展自行監(jiān)測，主動(dòng)公開信息，建立從過程到結(jié)果的完整守法鏈條，提高排污單位的環(huán)境治理水平，主動(dòng)減少污染物排放[1]。

三是規(guī)范環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，提升環(huán)境管理水平。排污許可證既是排污單位的守法文書，也是環(huán)保部門的執(zhí)法依據(jù)。環(huán)保部門對(duì)排污單位排污行為的監(jiān)管執(zhí)法要逐步統(tǒng)一到排污許可證執(zhí)行上，通過排污許可證，既明確了企業(yè)的守法要求，也劃定了環(huán)保部門的執(zhí)法邊界，為企業(yè)提出明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預(yù)期，推動(dòng)形成規(guī)范的執(zhí)法守法秩序。

2 國家和河南省排污許可制的實(shí)施情況

2.1 國家排污許可制的實(shí)施進(jìn)展

2016年11月，國務(wù)院印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）。根據(jù)《方案》，原環(huán)保部積極推動(dòng)排污許可制改革，構(gòu)建相關(guān)法規(guī)技術(shù)體系，建設(shè)管理信息平臺(tái)，核發(fā)重點(diǎn)行業(yè)排污許可證，強(qiáng)化固定污染源監(jiān)管，推進(jìn)排污許可制改革。截至2017年12月31日，全國鋼鐵、水泥等15個(gè)行業(yè)排污許可證核發(fā)21 292張，除2 090張不具備核發(fā)條件外，2017年15個(gè)重點(diǎn)行業(yè)排污許可證核發(fā)任務(wù)基本完成，完成了“水十條”“大氣十條”及黨中央國務(wù)院部署的2017年排污許可改革任務(wù)[2]。

一是基本構(gòu)建了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系。制定《排污許可管理辦法（試行）》，規(guī)范排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行及監(jiān)管等行為;制定《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，明確各行業(yè)排污許可實(shí)施步驟;制定鋼鐵、水泥等24項(xiàng)排污許可技術(shù)規(guī)范，制定總則、火電、造紙等10項(xiàng)排污單位自行監(jiān)測指南，制定2項(xiàng)污染防治可行技術(shù)指南。推動(dòng)環(huán)境管理制度銜接融合，出臺(tái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可銜接指導(dǎo)意見，明確環(huán)境統(tǒng)計(jì)與排污許可銜接方案，加快形成精簡高效的固定污染源監(jiān)管制度。

二是建成并穩(wěn)定運(yùn)行全國統(tǒng)一的排污許可證管理信息平臺(tái)。建設(shè)信息平臺(tái)公眾端、審核端和企業(yè)端，服務(wù)于社會(huì)公眾、管理部門及排污企業(yè);建設(shè)排污許可信息數(shù)據(jù)庫，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和統(tǒng)計(jì)，實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)排污許可證分布情況及許可排放情況;開發(fā)15個(gè)行業(yè)排污許可申請(qǐng)與審核模塊，支撐行業(yè)排污許可證核發(fā);建設(shè)排污許可實(shí)施與監(jiān)管模塊，支撐環(huán)保部門審查企業(yè)執(zhí)行報(bào)告及填報(bào)執(zhí)法信息。

2.2 河南省排污許可制的實(shí)施進(jìn)展

2017年，環(huán)保部啟動(dòng)開展排污許可制改革以來，河南省積極推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)排污許可制的實(shí)施。一是河南省把排污許可證核發(fā)工作納入2017年河南省生態(tài)文明體制改革和省環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容，同部署、同督查、同考核。二是按照省委省政府的有關(guān)要求，依據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《排污許可暫行管理暫行規(guī)定》，結(jié)合河南省實(shí)際，制定印發(fā)了《河南省排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》（豫環(huán)文〔2017〕302號(hào)），對(duì)河南省排污許可證發(fā)放范圍、排污許可證內(nèi)容、申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、實(shí)施與監(jiān)管等作出詳細(xì)規(guī)定，逐步建立完善的河南省排污許可制度。三是采取措施積極推動(dòng)河南省排污許可證的核發(fā)。組織宣傳培訓(xùn)，召開針對(duì)全省排污許可證核發(fā)人員、企業(yè)人員的多個(gè)行業(yè)技術(shù)規(guī)范培訓(xùn);在核發(fā)過程中，召開針對(duì)全省核發(fā)人員的集中答疑會(huì);為提高審核效率和質(zhì)量，結(jié)合前期審核的經(jīng)驗(yàn)，提出了“四集中”的審核方法，在企業(yè)提出申請(qǐng)受理后，由牽頭核發(fā)部門協(xié)調(diào)涉及審核部門，集中時(shí)間、集中地點(diǎn)、集中人員、集中審核，共同審核把關(guān)等。在以上措施的保障下，截至2017年12月31日，河南省14個(gè)行業(yè)共完成核發(fā)960余家排污許可證的核發(fā)，完成了2017年排污許可證核發(fā)任務(wù)。

3 推進(jìn)排污許可制改革面臨的主要問題

一是法律支撐亟待加強(qiáng)。目前，環(huán)保法、大氣法和水污染防治法對(duì)排污許可規(guī)定過于原則，國務(wù)院尚未出臺(tái)排污許可條例，因此對(duì)于違反排污許可證排污等重大違法行為沒有具體規(guī)定，對(duì)作為落實(shí)排污單位治污主體責(zé)任的自行監(jiān)測制度、污染臺(tái)賬管理制度均未進(jìn)行規(guī)定，嚴(yán)重制約排污許可制度的實(shí)施。

二是環(huán)境監(jiān)管規(guī)范化水平有待提高。排污許可既是企業(yè)守法的準(zhǔn)則，也是環(huán)保部門執(zhí)法的邊界。目前，依證執(zhí)法尚需在執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)范等方面進(jìn)一步統(tǒng)一明確，對(duì)照排污許可證提出的企業(yè)排放總量和自行監(jiān)測、記錄報(bào)告等主體責(zé)任落實(shí)等方面，現(xiàn)有執(zhí)法手段和監(jiān)管能力尚有待提高。此外，基層環(huán)保執(zhí)法人員能力和水平還不能滿足精細(xì)化管理的要求，因此對(duì)許可證執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查難以有效開展。

三是制度整合銜接仍需加快推進(jìn)。目前，制度銜接整合方面的頂層設(shè)計(jì)已比較明確，但在實(shí)際操作和改革落地方面，仍存在一些問題。在與環(huán)評(píng)銜接方面，固定污染源實(shí)際排放量核算方法尚未達(dá)成一致，可能導(dǎo)致排污許可接不住環(huán)評(píng)要求的情形。自行監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管執(zhí)法、行業(yè)特征污染物管理等方面存在利用共享的排污許可證數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，但對(duì)企業(yè)監(jiān)管的結(jié)果不能反饋排污許可信息平臺(tái)的普遍問題，管理沒有形成閉環(huán)，不能很好地形成合力。

綜上所述，排污許可制是固定污染源管理的核心制度，對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量、提升環(huán)境管理水平有重要作用。2017年作為排污許可制改革的元年，在制度建立、配套文件完善、許可證核發(fā)方面得到了發(fā)展，為整個(gè)制度的完善、成熟奠定了基礎(chǔ)?？傮w來說，目前，排污許可總體還處在整個(gè)制度發(fā)展的初期階段，距離實(shí)現(xiàn)固定污染源的“系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細(xì)化、信息化”的“一證式”管理，還有大量工作要做，需要國家和地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的共同努力，推進(jìn)排污許可制的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫鈺.實(shí)施排污許可制度促進(jìn)提升環(huán)境質(zhì)量[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2018（1）：23-25.

[2]孫佑海.如何完善落實(shí)排污許可制度？[J].環(huán)境保護(hù)，2014（14）：17-21.