徘徊于自治與管制之間：外國(guó)投資法草案述評(píng)

李宇

摘要：外國(guó)投資法草案既增進(jìn)自治，又強(qiáng)化管制，存在結(jié)構(gòu)性矛盾。國(guó)家管制應(yīng)受實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)雙重控制，草案的管制規(guī)定在諸多方面欠缺實(shí)體或程序正當(dāng)性。其中深層次原因包括管制模式不妥當(dāng)（延續(xù)舊有的主體管制模式）和法律定位不適宜（從私法本位轉(zhuǎn)向公法本位卻又背離公法原則）。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)之目標(biāo)，須堅(jiān)持“平等進(jìn)入、平等保護(hù)、平等管制”立場(chǎng)，草案關(guān)于外國(guó)投資定義、準(zhǔn)入管理、國(guó)家安全審查、信息報(bào)告及相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定，值得通盤檢討。

關(guān)鍵詞：私法自治 管制 外國(guó)投資法 外商投資企業(yè)

一、引言

我國(guó)外商投資企業(yè)法“三足鼎立”的格局，是改革開(kāi)放的階段性產(chǎn)物，有其歷史原因。但在全面深化改革以及我國(guó)商事法制更新的大背景之下，此種狀態(tài)已逐漸顯現(xiàn)出不適應(yīng)性與非妥當(dāng)性。商務(wù)部于2015年公布外國(guó)投資法草案征求意見(jiàn)稿（下稱外資法草案或草案），揭開(kāi)了三十余年來(lái)外資法最大變革的序幕。草案廢止現(xiàn)行外資三法（《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《外資企業(yè)法》）的逐案審批制，不再規(guī)定企業(yè)組織事項(xiàng)，同時(shí)卻又新設(shè)許多強(qiáng)制規(guī)定，因而陷入結(jié)構(gòu)性矛盾。草案諸多具體條文所反映出來(lái)的問(wèn)題，可以歸結(jié)為在自治與管制之間的進(jìn)退失據(jù)。草案公布以來(lái)，其中的負(fù)面清單模式，已被2016年外資三法和《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》修正案所吸收（2016年修法僅完成此條局部修正），但更多事項(xiàng)的修改，迄今尚無(wú)進(jìn)展。本文以外資法草案為樣本，提出對(duì)管制進(jìn)行控制的一般標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而探究不同管制模式（行為管制與主體管制）、法律定位（私法與公法）對(duì)自治與管制關(guān)系的深層次影響。

二、外資法草案的結(jié)構(gòu)性矛盾

廢止外資三法確立的逐案審批制度，代之以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式的外資準(zhǔn)入管理制度，無(wú)疑是外資法草案的最大亮點(diǎn)。逐案審批制不僅造成外資促進(jìn)與管理上的低效率，并且在私法上引發(fā)復(fù)雜問(wèn)題。中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)合營(yíng)各方、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)合作各方簽訂的協(xié)議、合同須報(bào)主管部門審批。依相關(guān)規(guī)定，此類合同屬于《合同法》第44條第2款所指的批準(zhǔn)生效合同，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)始得生效（如2001年《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》第14條、1995年《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第11條第1句）。由此引發(fā)的問(wèn)題是：在批準(zhǔn)之前，一方當(dāng)事人不辦理或不協(xié)助辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，應(yīng)負(fù)何種責(zé)任？最高人民法院先采締約過(guò)失責(zé)任說(shuō)（《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)合同法）若干問(wèn)題的解釋（二）》第8條），后又在外商投資企業(yè)糾紛領(lǐng)域中改采違約責(zé)任說(shuō)（《最高人民法院關(guān)于審理外商投資企業(yè)糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（一）》第1條第2款）。后一解釋將報(bào)批義務(wù)條款定性為獨(dú)立于整個(gè)合同而先行生效的條款，這固然便于當(dāng)事人自行規(guī)劃商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、更有利于約束不報(bào)批一方，但卻由此制造了“部分生效合同”之合同法異象，激發(fā)理論與實(shí)務(wù)上的諸多爭(zhēng)議，且愈演愈烈，至今未歇。未來(lái)的外資法如能將合同批準(zhǔn)制度根本廢除，自有釜底抽薪之效，并且有望引發(fā)對(duì)整個(gè)批準(zhǔn)生效制度的通盤檢討，以徹底解決批準(zhǔn)生效合同的制度困境與法理障礙。

逐案審批制的取消，契合深化改革、放松管制的立場(chǎng)，增進(jìn)合同自由與營(yíng)業(yè)自由，值得充分肯定。但這僅僅是外資法草案的一面。另一面是，草案的規(guī)定新設(shè)了諸多管制，其廣度與強(qiáng)度遠(yuǎn)甚于現(xiàn)行法。

其一，擴(kuò)大管制對(duì)象范圍。首先，外資三法及其實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則所管制的對(duì)象僅限于設(shè)立境內(nèi)企業(yè)及外商投資企業(yè)的股權(quán)類權(quán)利轉(zhuǎn)讓，外資法草案所稱的外國(guó)投資則擴(kuò)及取得境內(nèi)企業(yè)股權(quán)類權(quán)益（并購(gòu)）、一年期以上融資（中長(zhǎng)期融資）、取得自然資源勘探開(kāi)發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)、取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利以及通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)或持有境內(nèi)企業(yè)權(quán)益（第15條）。外資所涉后五種行為，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)并未特別管制，系草案新創(chuàng)。其次，以法律形式將禁止和限制投資目錄制度覆蓋至一切外商投資企業(yè)。外資三法中僅《外資企業(yè)法》提及國(guó)家禁止或限制外資設(shè)立企業(yè)的行業(yè)，并授權(quán)國(guó)務(wù)院加以規(guī)定（第3條第2款）?！吨型夂腺Y經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》與《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》均無(wú)此規(guī)定，但國(guó)務(wù)院分別在兩法的實(shí)施條例（第3條第2款）、實(shí)施細(xì)則（第2條）中自我授權(quán)（效力存疑），將外商投資目錄規(guī)定一體適用于三資企業(yè)。外資法草案將使之合法化。再次，草案將外國(guó)投資者的定義擴(kuò)展至受外國(guó)主體控制的境內(nèi)企業(yè)（第11條第2款），也將把當(dāng)前實(shí)務(wù)中流行的VIE架構(gòu)一律作為外資處理。

其二，新增義務(wù)與責(zé)任。除廢除逐案審批制度外，外資法草案全文中最具實(shí)質(zhì)意義的規(guī)定即為國(guó)家安全審查制度與信息報(bào)告制度。前者的現(xiàn)行依據(jù)為國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的其他規(guī)范性文件（《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》），后者純屬新創(chuàng)。兩者均以行政法律責(zé)任為后盾，草案甚至一反我國(guó)立法常規(guī)，對(duì)違反信息報(bào)告義務(wù)的行為課以刑事責(zé)任，開(kāi)部門法規(guī)定犯罪刑罰之先河。

縱觀整部草案，主要內(nèi)容可分三類：增進(jìn)自治的規(guī)定；強(qiáng)化管制的規(guī)定；關(guān)于投資促進(jìn)、投資保護(hù)和投訴協(xié)調(diào)處理的規(guī)定。前兩類規(guī)定已如前述，而第三類規(guī)定或者屬于空文、虛文，或者僅為其他法律規(guī)定的重復(fù)，有近于無(wú)。第六章“投資促進(jìn)”全為政策宣示條款，不具有法律規(guī)范意義，有無(wú)此類規(guī)定，皆不影響投資促進(jìn)工作的開(kāi)展。本章所謂國(guó)際投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)并非國(guó)家機(jī)關(guān)，其設(shè)立與活動(dòng)本就不依賴于法律授權(quán)。第七章“投資保護(hù)”中，第111條關(guān)于征收的規(guī)定，征收對(duì)象為“外國(guó)投資”，只因草案極大擴(kuò)充外國(guó)投資的定義，反而使可征收對(duì)象大量增加（現(xiàn)行外資法規(guī)定的征收對(duì)象僅為中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第2條第3款《外資企業(yè)法》第5條），實(shí)際上弱化了投資保護(hù)；第112條至第114條系現(xiàn)有規(guī)定的重復(fù)；第115條規(guī)定國(guó)家公布與外國(guó)投資有關(guān)的法律法規(guī)和司法判決，并允許外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)依法參與立法程序，此乃一體適用于國(guó)民和非國(guó)民的規(guī)定，并無(wú)特殊意義；第116條“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”、第117條“商協(xié)會(huì)”、第118條“糾紛解決”，均屬理所當(dāng)然，乃是全無(wú)適用價(jià)值的具文。第八章“投訴協(xié)調(diào)處理”規(guī)定的投訴協(xié)調(diào)處理中心并無(wú)實(shí)權(quán)，形同虛設(shè)。單從條文數(shù)量觀之，第三、四、五章均為管制規(guī)定，第九章“監(jiān)督檢查”、第十章“法律責(zé)任”系三、四、五章的配套規(guī)定，五章條文總計(jì)107條，占全部170個(gè)條文的63%。鑒于促進(jìn)、保護(hù)、協(xié)調(diào)類規(guī)定無(wú)足輕重，整部法律的結(jié)構(gòu)性失衡更是顯而易見(jiàn)，稱之為一部外資管制法，亦不為過(guò)。

相比于現(xiàn)行法，外資法草案既做減法，又做加法，但一減一增卻不能簡(jiǎn)單劃上等號(hào)?，F(xiàn)行的逐案審批制是一種事前批準(zhǔn)模式，盡管批準(zhǔn)屬于行政裁量行為，行政法規(guī)仍對(duì)此設(shè)有一定限制，即限定了不批準(zhǔn)的情形：對(duì)于設(shè)立外商投資企業(yè)的申請(qǐng)，有損害中國(guó)主權(quán)、違反法律、造成環(huán)境污染、危害國(guó)家安全等情形之一的，不予批準(zhǔn)（《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》第4條《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第9條、《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第5條，三者規(guī)定互不一致）。外資法草案所采國(guó)家安全審查制度則是一種隨時(shí)審查，主管機(jī)關(guān)可在任何階段發(fā)起審查，一旦認(rèn)定已經(jīng)或可能危害國(guó)家安全，即應(yīng)責(zé)令不得實(shí)施或終止外國(guó)投資，或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)資產(chǎn)、股權(quán)等措施（第71條）。此種全程管控的力度并不亞于事前審批。更具威力的是，對(duì)國(guó)家安全審查決定不得提起行政復(fù)議和行政訴訟（第73條），此與現(xiàn)行的審批截然相反（行政許可決定受制于行政復(fù)議和行政訴訟）。可以說(shuō)，外資法草案去除了一種恣意的程序，新增了一種更加恣意的程序。

如果說(shuō)大多數(shù)普通企業(yè)尚不足以觸發(fā)國(guó)家安全審查，則所有外資一體承受的信息報(bào)告義務(wù)必然產(chǎn)生普遍性的管制效應(yīng)，此為現(xiàn)行法上所無(wú)。在現(xiàn)行的審批制下，外商投資企業(yè)僅在設(shè)立、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、注冊(cè)資本增減、經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)等少數(shù)環(huán)節(jié)須經(jīng)審批，作為審批過(guò)程的附屬工作，可能涉及信息披露問(wèn)題，但并不存在全程、全面的信息報(bào)告義務(wù)，更不存在因不披露而承受處罰的風(fēng)險(xiǎn)（不提供審批機(jī)關(guān)要求的信息可能導(dǎo)致不批準(zhǔn)，此不同于遭受行政處罰）。

總體而言，并不能斷言，取消事前逐案審批制而代之以全程的國(guó)家安全審查制度和信息報(bào)告制度，就比現(xiàn)行法更有利于“擴(kuò)大開(kāi)放、促進(jìn)外資”。實(shí)際效果可能恰恰相反。草案雖然明文采取國(guó)民待遇原則，但僅僅是在準(zhǔn)入管理上予以部分落實(shí)，對(duì)外國(guó)投資特設(shè)國(guó)家安全審查制度與信息報(bào)告制度，形成了國(guó)民待遇的另一種例外。

三、對(duì)管制的雙重控制

（一）自治與管制的一般關(guān)系

私法自治是民法的基本原則，據(jù)此原則，私人依其意思自主形成法律關(guān)系，不受國(guó)家干預(yù)，除非其法律行為損害公序良俗。同時(shí)，私法自治內(nèi)在地包含了平等的要求，因?yàn)橹挥性谄降戎黧w之間才可能自由地訂立合同或?qū)嵤┢渌尚袨?。平等也意味著?guó)家應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待一切私人。民法稱自然人而不稱公民或國(guó)民，其概念背后蘊(yùn)藏理念：國(guó)籍不影響民事法律地位、不影響民事權(quán)利與自由的保護(hù)。由此可見(jiàn)，國(guó)際法上的國(guó)民待遇原則，乃是民法上自治、平等原則的反映，落實(shí)國(guó)民待遇，不僅是國(guó)際法上的要求，而且是實(shí)施本國(guó)民法的要求。

現(xiàn)代法治國(guó)家，奉行私法優(yōu)位主義，公法之目的，在于保障私權(quán)及自由。自治與管制，構(gòu)成原則與例外的關(guān)系。法理上有“例外應(yīng)作嚴(yán)格解釋”之原理，例外之設(shè)定，亦應(yīng)受有嚴(yán)格控制。國(guó)家無(wú)論以法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件設(shè)定管制，均屬于創(chuàng)設(shè)例外，應(yīng)受嚴(yán)格控制，不得任性立法。除規(guī)范性文件的制定本身應(yīng)遵循法定程序外，對(duì)管制的控制可分為實(shí)體與程序控制，各有兩大標(biāo)準(zhǔn)：實(shí)體控制方面，有目的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)與手段適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)；程序控制方面，有全程評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與事后復(fù)審標(biāo)準(zhǔn)。

目的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，意謂管制目的須為保護(hù)權(quán)利、自由或維護(hù)公序良俗。為特定行業(yè)、群體、部門、機(jī)構(gòu)的利益設(shè)定管制，均不屬于正當(dāng)目的。

手段適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，包括兩層含義：必要性與適度性。手段的必要性，意指具體的管制手段，須為實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)墓苤颇康乃匦?。手段的適度性，意指管制手段應(yīng)為對(duì)相對(duì)人權(quán)利或自由限制最小的措施，管制所附的法律責(zé)任或其他制裁應(yīng)與被管制行為的危害性相適應(yīng)。手段適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)乃為防止公權(quán)力“好心辦壞事”所必需，目的正當(dāng)不足以為不擇手段提供理由。此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，同我國(guó)實(shí)證法規(guī)定相符：《立法法》對(duì)規(guī)章設(shè)有適當(dāng)性要求，《行政處罰法》第4條第2款《行政強(qiáng)制法》第5條對(duì)具體行政行為設(shè)有適當(dāng)性原則。

全程評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要求事前對(duì)管制的合目的性及潛在影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，事后對(duì)管制的實(shí)施效果與實(shí)施效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于實(shí)施不當(dāng)?shù)墓苤疲瑧?yīng)予及時(shí)修正；對(duì)于設(shè)定不當(dāng)?shù)墓苤?，?yīng)予及時(shí)廢止。管制是對(duì)自發(fā)秩序和自由狀態(tài)的干涉，如同建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前須作環(huán)境影響評(píng)價(jià)一樣，管制影響評(píng)價(jià)是必不可少的程序。20世紀(jì)七八十年代以來(lái)國(guó)際上日益重視管制影響評(píng)價(jià)，對(duì)于深受管制之苦的經(jīng)濟(jì)體而言，更應(yīng)將管制影響評(píng)價(jià)貫穿于管制設(shè)定與實(shí)施的全過(guò)程。這一標(biāo)準(zhǔn)也與我國(guó)實(shí)證法規(guī)定吻合：《行政許可法》明文規(guī)定了行政許可的定期評(píng)價(jià)制度（第20條第1款）與適時(shí)評(píng)價(jià)制度（第20條第2款）；2015年新修的《立法法》增設(shè)非強(qiáng)制性的法律草案評(píng)估制度（第39條）和立法后評(píng)估制度（第63條）。

事后復(fù)審標(biāo)準(zhǔn)，意指無(wú)論以法律、法規(guī)、抽象行政行為或具體行政行為形式設(shè)定或?qū)嵤┑墓苤?，均?yīng)受制于復(fù)審程序。為確保公正性與獨(dú)立性，此種復(fù)審應(yīng)由另一系統(tǒng)的國(guó)家機(jī)關(guān)為之。例如，行政機(jī)關(guān)所為管制，不服者應(yīng)可訴諸司法審查；下位法所設(shè)管制違反上位法者，異議者應(yīng)可訴諸司法審查或獨(dú)立的法制審查機(jī)構(gòu)。

（二）外資法草案對(duì)管制控制標(biāo)準(zhǔn)的背離

1.外國(guó)投資范圍

草案將融資行為納入本法，從法學(xué)學(xué)術(shù)角度而言值得商榷。融資以借貸為典型，與投資大相徑庭。前者還本付息，后者自負(fù)盈虧。將二者混一，不僅使本法名不符實(shí)，而且欠缺正當(dāng)目的。

將取得自然資源勘探開(kāi)發(fā)特許權(quán)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)納入本法，在學(xué)理性上存在類似缺陷。對(duì)此類行為適用國(guó)家安全審查制度與信息報(bào)告制度，全無(wú)必要。此類特許權(quán)須經(jīng)行政許可取得，而行政機(jī)關(guān)在作出許可決定過(guò)程中，于法定范圍內(nèi)有裁量權(quán)，僅當(dāng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，始應(yīng)準(zhǔn)予行政許可（《行政許可法》第38條第1款）。危害國(guó)家安全的申請(qǐng)，必然不符合法定條件，不可能取得許可（若隱瞞危害國(guó)家安全的情形以騙取許可，應(yīng)予撤銷，《行政許可法》第69條第2款）。因此，對(duì)此類行為不應(yīng)重復(fù)進(jìn)行國(guó)家安全審查。同時(shí)，行政許可的實(shí)施和結(jié)果，原則上應(yīng)當(dāng)公開(kāi)（《行政許可法》第5條第2款），行政許可信息應(yīng)由許可機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)共享（《行政許可法》第33條），行政機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)現(xiàn)與其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的情況（《行政許可法》第61條第3款）。據(jù)此，信息報(bào)告制度亦屬多余，并且是將行政機(jī)關(guān)依《行政許可法》所負(fù)義務(wù)轉(zhuǎn)嫁于被許可人，顯屬不當(dāng)。

取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，并不必然是投資行為。例如購(gòu)買廠房自用、購(gòu)買住宅自用，均與投資無(wú)關(guān)。將此類行為納入本法適用范圍，最大意義無(wú)非在于對(duì)此適用國(guó)家安全審查制度與信息報(bào)告制度。但取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利一般無(wú)關(guān)國(guó)家安全，信息功能已由不動(dòng)產(chǎn)登記制度提供。將取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的行為納入本法，法理與政策上均不具有正當(dāng)理由。

2.國(guó)家安全審查

國(guó)家安全屬于公共秩序范疇，設(shè)置國(guó)家安全審查制度具有目的正當(dāng)性。草案第四章規(guī)定的最大問(wèn)題在于缺失程序正當(dāng)性。安全審查決定不說(shuō)明理由，不符合本法的透明度目標(biāo)。更嚴(yán)重者是行政復(fù)議和行政訴訟的豁免。國(guó)家安全審查決定既屬影響相對(duì)人權(quán)益的具體行政行為，即無(wú)任何理由超然于行政復(fù)議與行政訴訟之外?！缎姓?fù)議法》未豁免任何具體行政行為。《行政訴訟法》排除于受案范圍之外的四種行為（第13條），或非行政行為（第1項(xiàng)、第3項(xiàng)），或?yàn)槌橄笮姓袨椋ǖ?項(xiàng)），或?yàn)榉梢?guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為（第4項(xiàng)）。此所謂由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為，在我國(guó)現(xiàn)行法上其實(shí)并不存在。法律提及最終裁決的僅有兩種行為：對(duì)國(guó)務(wù)院部門或省級(jí)政府的具體行政行為不服，向作出該行為的國(guó)務(wù)院部門或省級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)該行政復(fù)議決定不服，可向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院作出最終裁決（《行政復(fù)議法》第14條）；根據(jù)國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或征收土地的決定，省級(jí)政府確認(rèn)土地等自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的行政復(fù)議決定（《行政復(fù)議法》第30條第2款）。在前一情形，該條明定對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可選擇提起行政訴訟；在后一情形，條文僅規(guī)定對(duì)確權(quán)決定的行政復(fù)議決定為最終裁決，并未禁止不服確權(quán)決定的當(dāng)事人選擇行政訴訟且《土地管理法》明定當(dāng)事人不服人民政府對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理決定的，可向法院起訴（第16條第3款）。外資法草案的此種豁免規(guī)定，與現(xiàn)行法之間形成體系違反，無(wú)正當(dāng)理由可言。即便國(guó)家安全所涉事項(xiàng)可能涉密，這也不是免于行政復(fù)議和行政訴訟的理由。行政訴訟案件涉及國(guó)家秘密的，其后果為不公開(kāi)審理（《行政訴訟法》第54條第1款），并非不受案的理由。對(duì)于反間諜工作中作出的行政處罰決定、行政強(qiáng)制措施決定，《反間諜法》（取代1993年《國(guó)家安全法》）也明文允許申請(qǐng)行政復(fù)議及提起行政訴訟（第35條）。

關(guān)于違反國(guó)家安全審查規(guī)定的法律責(zé)任（第146條），違反過(guò)罰相當(dāng)原則。本條第1項(xiàng)所指情況與第147條相似，第2項(xiàng)所指情況與第145條第2款相似，違法程度顯著輕于第144條、第145條第1款所指行為，依據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則，應(yīng)調(diào)整至第147條、第145條第2款規(guī)定的處罰。

3.信息報(bào)告

草案建立信息報(bào)告制度，目的在于全面掌握全國(guó)外國(guó)投資情況和外國(guó)投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況，為制定完善相關(guān)法律法規(guī)政策、促進(jìn)和引導(dǎo)外國(guó)投資提供依據(jù)（第75條，2015年1月19日《關(guān)于（中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法草案征求意見(jiàn)稿）的說(shuō)明》）。此種目的主要是為了國(guó)家機(jī)關(guān)的管理便利，為此設(shè)定管制，在正當(dāng)性上已然存疑；至于為了“促進(jìn)和引導(dǎo)外國(guó)投資”便要對(duì)外國(guó)投資者和外國(guó)投資企業(yè)強(qiáng)加信息報(bào)告義務(wù)且不吝以刑罰相威懾，更有強(qiáng)詞奪理之嫌。法律欲促進(jìn)、引導(dǎo)某類行為，必輔之以稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、豁免或其他有利后果，并無(wú)以法律制裁威懾之理，否則就不是促進(jìn)、引導(dǎo)而是規(guī)制、懲罰。

退一步言，即使目的正當(dāng)，信息報(bào)告制度也非一種必要的手段。現(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》已為國(guó)家調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、掌握各類企業(yè)和其他主體的信息提供充分手段，無(wú)須額外創(chuàng)設(shè)所謂信息報(bào)告制度。實(shí)際上，現(xiàn)行外資法早已規(guī)定外商投資企業(yè)按照《統(tǒng)計(jì)法》提供統(tǒng)計(jì)資料，此類規(guī)定應(yīng)用良好，并無(wú)改弦易轍之必要。草案本章規(guī)定要求外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)報(bào)告的信息事無(wú)巨細(xì)，網(wǎng)羅無(wú)遺，實(shí)為將依法由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)的統(tǒng)計(jì)職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給相對(duì)人，架空了《統(tǒng)計(jì)法》等法律的制度安排，破壞了《統(tǒng)計(jì)法》等法律的規(guī)范意旨，顛倒了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系，是一種卸責(zé)、擴(kuò)權(quán)的制度，與外資法草案及其《說(shuō)明》本身宣示的立法目的也背道而馳。在此制度之下，外資主管部門（即本草案起草者）無(wú)需履行任何法定統(tǒng)計(jì)職責(zé)，只需坐待外國(guó)投資者與外國(guó)投資企業(yè)主動(dòng)報(bào)送信息上門，而后進(jìn)行“匯總、歸納”（第97條）即可完成任務(wù)，倘若相對(duì)人不從、報(bào)告不實(shí)，即以法律責(zé)任大棒制裁之，考慮欠妥。

信息報(bào)告制度的具體規(guī)則，亦反映出該項(xiàng)制度的重大缺陷。其一，與其他法律相抵觸或重復(fù)。第81條關(guān)于股票投資報(bào)告的規(guī)定、第87條與第89條中關(guān)于企業(yè)基本信息報(bào)告的規(guī)定、第89條第2款第4項(xiàng)關(guān)于外國(guó)投資權(quán)益抵押或質(zhì)押信息報(bào)告的規(guī)定，與《證券法》《公司法》《合伙企業(yè)法》《物權(quán)法》等法律規(guī)定的信息披露或公示制度抵觸或重復(fù)。其二，基本法理上的缺陷。外國(guó)投資權(quán)益的出租，并不屬于變更，卻也被要求提交變更報(bào)告（第89條第2款第4項(xiàng)）；外國(guó)投資如為融資，則所謂外國(guó)投資權(quán)益即為合同債權(quán)，債權(quán)轉(zhuǎn)讓根本不應(yīng)有法定報(bào)告義務(wù)。其三，干涉經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，且人為制造侵害商業(yè)秘密的重大風(fēng)險(xiǎn)。年度報(bào)告須包含“上一年度外國(guó)投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況信息，包括行業(yè)領(lǐng)域、主要產(chǎn)品或服務(wù)、進(jìn)出口、用工情況、納稅、研發(fā)等；上一年度外國(guó)投資企業(yè)與外國(guó)投資者及其關(guān)聯(lián)方開(kāi)展的投資和進(jìn)出口貿(mào)易情況等”（第92條第1款第4、6項(xiàng)）。上述信息涉及商業(yè)秘密，要求報(bào)告，實(shí)屬無(wú)理。盡管草案規(guī)定涉及商業(yè)秘密的信息不予公開(kāi)（第84條），但主管部門及其人員卻可掌握此類信息并予利用。況且，商業(yè)秘密的認(rèn)定屬于私法事項(xiàng)，非行政機(jī)關(guān)工作人員之所長(zhǎng)（反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法部門除外），草案規(guī)定由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定商業(yè)秘密并決定是否公開(kāi)，既不合理，又不可行。鑒于商業(yè)秘密侵權(quán)行為的隱蔽性、舉證困難性以及權(quán)利狀態(tài)的不可復(fù)原性（一旦被侵權(quán)行為人公開(kāi)即不可能恢復(fù)原狀），草案規(guī)定徒增侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，而未提供（也無(wú)法提供）任何有效的防治措施。就此而言，草案對(duì)相關(guān)行業(yè)的影響遠(yuǎn)甚于現(xiàn)行法。其四，對(duì)違反信息報(bào)告義務(wù)的行為課以刑事責(zé)任，有違刑法原則與刑事政策。罪不可濫設(shè)，刑不可濫用。

4.共通問(wèn)題

外資法草案各項(xiàng)新管制存在一個(gè)共通問(wèn)題：事前評(píng)價(jià)不足。

草案《說(shuō)明》言簡(jiǎn)意陋，并未交代詳細(xì)的立法理由。目前并無(wú)任何公開(kāi)資料顯示，起草部門已充分論證過(guò)現(xiàn)行法的缺陷以及新設(shè)管制的必要性。為何應(yīng)將僅調(diào)整企業(yè)設(shè)立類投資的外商投資企業(yè)三法擴(kuò)容為無(wú)所不包的外國(guó)投資法？國(guó)務(wù)院辦公廳文件確立的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度實(shí)效如何、升級(jí)為法律規(guī)定的條件是否已成熟？從無(wú)到有發(fā)明信息報(bào)告制度有何憲法行政法上的依據(jù)、對(duì)外國(guó)投資乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生何種后果？對(duì)于此類事涉全局的重大問(wèn)題未作公開(kāi)回應(yīng)，即欲大面積以新?lián)Q舊，立法準(zhǔn)備，未免倉(cāng)促。

此外，草案規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定外國(guó)投資的特別管理措施目錄（負(fù)面清單），但并未設(shè)定任何控制機(jī)制。如何防止負(fù)面清單設(shè)定時(shí)出現(xiàn)“管制俘獲”、如何保障利益相關(guān)者在目錄制定過(guò)程中充分參與、如何設(shè)計(jì)定期評(píng)估修正機(jī)制（落日條款）以適時(shí)調(diào)整目錄、如何防止或避免不應(yīng)列入的產(chǎn)業(yè)被列入負(fù)面清單？草案對(duì)此類關(guān)鍵問(wèn)題未置一辭，無(wú)法避免負(fù)面清單制度流于任意。

四、管制轉(zhuǎn)型與法律定位

（一）從主體管制到行為管制

外資法草案另一自相矛盾之處在于，一方面設(shè)定額外管制，另一方面又給予片面優(yōu)待。最顯著的例證為第150條第1項(xiàng)：“外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)逾期不履行外國(guó)投資主管部門作出的行政處罰決定的，外國(guó)投資主管部門可以采取以下措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的萬(wàn)分之五加處罰款?！北緱l摘自《行政處罰法》第51條，但將加處罰款額從后者規(guī)定的每日百分之三改為每日萬(wàn)分之五。將加處罰款額驟減至六十分之一，意欲何為？同受行政處罰，竟因內(nèi)資外資之別而有此懸殊待遇，毫無(wú)理由。

外資法律待遇的以上種種忽緊忽松、畸輕畸重，其實(shí)已折射出一種管制模式的深層次弊端。從內(nèi)資與外資，從民企與國(guó)企，此種管制模式隨處可見(jiàn)。這是一種“主體管制”模式：管制設(shè)定的出發(fā)點(diǎn)，是主體的某種身份或資格，僅因主體身份或資格之不同，即給予差別化的法律待遇；至于主體實(shí)施何種行為，則不在此種管制的考慮范圍之內(nèi)。

主體管制模式在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中長(zhǎng)期存在，遍布各個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)民與城市居民，公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)，事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位，各種本應(yīng)在私法上平等對(duì)待、一體保護(hù)的自然人、法人，被管制者人為設(shè)定身份、劃出三六九等，從法律與政策上區(qū)別對(duì)待。甚至本身作為價(jià)值中立工具的民事權(quán)利，也因權(quán)利主體的身份差異而被作出不同處理，例如物權(quán)法上的國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)與私人所有權(quán)。行政審批制度下對(duì)實(shí)施特定行為設(shè)定資格限制，亦屬主體管制模式的一種類型。主體管制模式歸因于多種歷史和現(xiàn)實(shí)因素，但具有若干共同的弊?。阂种谱灾?，扭曲市場(chǎng)，限制競(jìng)爭(zhēng)，催生腐敗，誘發(fā)規(guī)避。主體管制意味著對(duì)某一類主體保障自由或賦予特權(quán)、對(duì)另一類主體則限制權(quán)利或增加義務(wù)，從而背離自治與平等原則；區(qū)別主體身份而給予不同的市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)會(huì)或資源配置條件，必然形成對(duì)自生自發(fā)市場(chǎng)過(guò)程的不當(dāng)干預(yù)，減少競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量、固化國(guó)家壟斷，進(jìn)而造成消費(fèi)者福利損失（此處是指廣義上的消費(fèi)者，包括非營(yíng)利事業(yè)服務(wù)的消費(fèi)者）；差別待遇是公權(quán)力干預(yù)的結(jié)果，劣勢(shì)身份的主體為謀求公權(quán)力庇護(hù)或減輕管制后果而賄賂，優(yōu)勢(shì)身份的主體則賄買管制者以鞏固既得地位或追求更多特權(quán)；身份轉(zhuǎn)變、“換個(gè)馬甲”即可獲取管制套利，自然更容易誘發(fā)形形色色的規(guī)避行為（諸如私人承包集體企業(yè)、民辦基金會(huì)掛靠國(guó)營(yíng)基金會(huì)），形成廣闊的監(jiān)管灰色地帶，又因此類地帶中缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)規(guī)則與契約規(guī)則，此間發(fā)生的大量糾紛難以獲得公正透明的解決方案（法院幾乎總是陷入兩難困境：既不能完全承認(rèn)真實(shí)利益安排，又不宜只顧名義權(quán)利狀態(tài)而駁回實(shí)際利益歸屬方的訴求），且極易引發(fā)背信違約的道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為。外資法當(dāng)然也不例外。所不同的是，民企相對(duì)于國(guó)企、民辦非企業(yè)單位相對(duì)于事業(yè)單位處于一邊倒的劣勢(shì)地位，而國(guó)家對(duì)于外資的態(tài)度更為復(fù)雜糾結(jié)：既要吸引，遂有外企獨(dú)享的優(yōu)惠稅率；又要管控，故有外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，設(shè)VIE架構(gòu)以規(guī)避管制的現(xiàn)象也就應(yīng)運(yùn)而生。而今，內(nèi)外企業(yè)稅制雖已統(tǒng)一，雙重態(tài)度仍然在外資法草案中四處呈現(xiàn)。

能夠符合自治平等之私法原則與平等保護(hù)、正當(dāng)程序之公法原則者，應(yīng)屬行為管制模式。在此模式下，法律所調(diào)整所關(guān)注者，乃主體之行為，而非主體之身份；無(wú)論何種身份的主體，凡其行為侵害他人權(quán)利、損害公序良俗者，一體承擔(dān)私法或公法責(zé)任，凡其行為不損他人無(wú)害公益者，一體受法律承認(rèn)或保護(hù)。主體管制模式，身份社會(huì)之遺跡；行為管制模式，契約社會(huì)之真諦。改新約以來(lái)，以外資法而論，限制、禁止類外商投資產(chǎn)業(yè)的逐步減少（比較歷次修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》），即為明證。

從行為管制模式的視角觀之，并非應(yīng)取消外資進(jìn)入的一切限制，只是禁止、限制外資進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于投資行為本身而確定?，F(xiàn)行法列為禁止類和限制類的大多數(shù)外商投資項(xiàng)目，即便對(duì)于內(nèi)資，也應(yīng)屬禁止或限制范疇，因?yàn)榇祟愴?xiàng)目不論何人投資，均具有同等或類似的危害性。對(duì)外資設(shè)置特別管制，最重要的理由莫過(guò)于國(guó)家安全，但即便是刑法上的危害國(guó)家安全罪，所適用主體也不分內(nèi)外，屬于典型的行為管制模式。

至于那些對(duì)公共利益不具有直接、明顯危害性的行業(yè)，禁止、限制外資進(jìn)入的政策實(shí)際上早已失敗。VIE架構(gòu)的廣泛運(yùn)用，足以證明許多管制規(guī)定并不能徹底禁絕有效率的交易，而只是徒增交易成本而已；另一方面，違反或規(guī)避此類管制規(guī)定，其實(shí)并未產(chǎn)生管制者所預(yù)想的弊害，反而在夾縫中創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)活力，為改革開(kāi)放增加了契機(jī)。

主管部門未必不知主體管制模式之弊。例如，多年來(lái)對(duì)VIE架構(gòu)的流行保持沉默，足見(jiàn)主管部門并未全力落實(shí)現(xiàn)行管制，關(guān)鍵原因無(wú)非在于VIE架構(gòu)雖有規(guī)避禁止投資產(chǎn)業(yè)目錄之嫌，但確實(shí)有益于我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此次外資法草案廢止逐案審批制、取消企業(yè)組織形式規(guī)定而使內(nèi)外資企業(yè)法并軌，亦為向行為管制方向邁出的重要步驟。信息報(bào)告制度似乎也定位于事中事后的行為監(jiān)管，但因內(nèi)資企業(yè)并無(wú)相應(yīng)制度，兼因信息報(bào)告制度本身欠缺正當(dāng)性，草案反而陷入了主體管制的新泥淖。黨的十八屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)”，正是行為管制模式的要求，草案距此目標(biāo)，不止一步之遙。

（二）私法本位抑或公法本位

外資法草案在自治與管制之間舉措失當(dāng)，除可歸因于管制模式不妥外，還可歸因于法律定位不清?，F(xiàn)行的外資三法屬于私法范疇，主要內(nèi)容為關(guān)于企業(yè)設(shè)立、出資、組織形式與組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、解散等企業(yè)法事項(xiàng)的規(guī)定，系《公司法》《合伙企業(yè)法》的特別法。外資三法中雖有少數(shù)關(guān)于稅收、工會(huì)、外匯等事項(xiàng)的規(guī)定，但基本上屬于引致規(guī)范或純屬其他相關(guān)法律規(guī)定的重述，缺乏獨(dú)立的規(guī)范意義。外資三法的實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則情形類似。既將外資三法全盤廢棄，外資法草案頓失重心：企業(yè)法特別規(guī)定既已廢止，所余者只能是公法規(guī)范。關(guān)于投資促進(jìn)等方面的政策宣示型條文其實(shí)并不屬于法律規(guī)范，真正具有適用價(jià)值者唯有管制規(guī)定。如果此種版本的外資法草案獲得通過(guò)，將意味著中國(guó)的外資法從私法本位向公法本位的重大轉(zhuǎn)向。職是之故，現(xiàn)今用私法機(jī)制處理的問(wèn)題，未來(lái)將用公法機(jī)制處理；當(dāng)下私法上的概念和規(guī)則工具，未來(lái)將變異為公法概念和規(guī)則工具。此類變化，將會(huì)對(duì)外資實(shí)踐乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深刻影響。

1.規(guī)避行為

現(xiàn)行外資法對(duì)外資的管制規(guī)定主要集中于企業(yè)事項(xiàng)審批制與外商投資產(chǎn)業(yè)限制與禁止目錄。合資公司、企業(yè)注冊(cè)資本增減等事項(xiàng)如未報(bào)批，其后果為不生效；投資項(xiàng)目違反限制或禁止目錄而獲審批的，其后果為上級(jí)審批機(jī)關(guān)撤銷備案文件，其合同、章程無(wú)效，企業(yè)登記機(jī)關(guān)不予注冊(cè)登記，海關(guān)不予辦理進(jìn)出口手續(xù)（《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》第13條）?！吨笇?dǎo)外商投資方向規(guī)定》第13條雖提及騙取項(xiàng)目批準(zhǔn)者依法追究法律責(zé)任，但具體承擔(dān)何種法律責(zé)任，關(guān)于外資的法律、行政法規(guī)并無(wú)規(guī)定。雖無(wú)積極制裁，但交易者也不可能甘冒被撤銷項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)而違反強(qiáng)制規(guī)定，因此實(shí)務(wù)中更多地是以信托、協(xié)議控制等方式規(guī)避強(qiáng)制規(guī)定，廣受關(guān)注的VIE架構(gòu)即為典型例證。對(duì)于此種規(guī)避行為，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)未規(guī)定責(zé)任，但不排除規(guī)避行為因被法院認(rèn)定“以合法形式掩蓋非法目的”（《合同法》第52條第3項(xiàng)）而無(wú)效之后果。換言之，現(xiàn)行法主要以私法機(jī)制處理規(guī)避行為（又稱脫法行為）。外資法草案改采公法機(jī)制：外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)以代持、信托、多層次再投資、租賃、承包、融資安排、協(xié)議控制、境外交易或其他任何方式規(guī)避本法規(guī)定，在禁止實(shí)施目錄列明的領(lǐng)域投資、未經(jīng)許可在限制實(shí)施目錄列明的領(lǐng)域投資或違反本法規(guī)定的信息報(bào)告義務(wù)的，分別依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰（第149條）。從私法機(jī)制到公法機(jī)制的切換，蘊(yùn)含了一系列重要變化。

其一，被動(dòng)裁判變?yōu)橹鲃?dòng)制裁。民事訴訟實(shí)行不告不理原則，即便規(guī)避行為大量存在，如無(wú)有利害關(guān)系的當(dāng)事人起訴，法院也不可能主動(dòng)確認(rèn)合同無(wú)效。行政處罰則相反，無(wú)論是否有人舉報(bào)，處罰機(jī)關(guān)均應(yīng)查處。

其二，事后認(rèn)定變?yōu)槭虑敖^。私法上的強(qiáng)制與公法上的強(qiáng)制具有實(shí)質(zhì)區(qū)別。當(dāng)事人的行為違反私法上的強(qiáng)制，其結(jié)果一般是不能發(fā)生當(dāng)事人意欲的法律后果（當(dāng)事人不可訴諸法院保護(hù)），并非當(dāng)事人事實(shí)上絕對(duì)不得實(shí)施該行為。公法上的強(qiáng)制大多意在絕對(duì)禁止當(dāng)事人實(shí)施某種行為。

其三，個(gè)案處置變?yōu)槌善驌簟７ㄔ号袥Q無(wú)論是否確認(rèn)脫法合同無(wú)效，皆限于個(gè)案。第149條課以行政處罰的對(duì)象則及于一切規(guī)避行為。

其四，彈性規(guī)范變?yōu)閯傂怨苤?。正因?yàn)槊袷滤痉ǖ谋粍?dòng)性、謙抑性、個(gè)案性、事后性，國(guó)家不作主動(dòng)干預(yù)，即使案發(fā)，亦可對(duì)某些脫法行為作較為彈性的處理，認(rèn)定有效無(wú)效時(shí)，得斟酌系爭(zhēng)行為之成本收益，考量社會(huì)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)，作細(xì)致適切的判定，即便個(gè)案處理不當(dāng)或不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，亦可于其他案件中另作決斷。相反，行政處罰既已框定，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)積極執(zhí)法（否則構(gòu)成不作為），對(duì)各類脫法行為概予查處，僅于處罰幅度上略有裁量權(quán)而已，在違法與否的大關(guān)節(jié)上則不能不作一刀切的處理。而且，草案第149條規(guī)定比《合同法》第52條第3項(xiàng)規(guī)定更少判斷余地：后者所稱“非法目的”至少有兩種解釋可能性，一種是指違反任何法規(guī)范之目的，一種是僅指違背法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定之目的，考慮到第52條第3項(xiàng)與第5項(xiàng)的體系一致性，后種解釋更為可取，據(jù)此，VIE協(xié)議之類的脫法合同未必?zé)o效，因?yàn)楝F(xiàn)行的外商投資產(chǎn)業(yè)目錄并非行政法規(guī)；草案第149條則將規(guī)避行為一網(wǎng)打盡，管制射程顯著大于私法規(guī)定。

私法機(jī)制與公法機(jī)制的上述差異，足可表明私法機(jī)制更適于回應(yīng)外資法領(lǐng)域的規(guī)避行為。以VIE協(xié)議為例，迄今尚無(wú)以VIE協(xié)議違法為由作出的行政處罰決定或認(rèn)定VIE協(xié)議無(wú)效的法院判決（與之接近者唯有涉及金融管理規(guī)定的華懋金融服務(wù)有限公司訴中國(guó)中小企業(yè)投資有限公司案）。外國(guó)資本、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等經(jīng)由VIE架構(gòu)進(jìn)入國(guó)內(nèi)，確實(shí)帶動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)等國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，這不能不成為管制者慎于干涉的主因之一。此種謹(jǐn)慎穩(wěn)妥立場(chǎng)，只有在現(xiàn)行的私法主導(dǎo)機(jī)制下始有可能，一旦草案第149條式的規(guī)定得以通過(guò)，再無(wú)權(quán)衡取舍、靈活變通之余地。放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，付出的代價(jià)尚不止于此：法律規(guī)避正是法律進(jìn)化發(fā)展并適應(yīng)社會(huì)變遷的必要途徑，禁絕規(guī)避行為，也就喪失了緩和不當(dāng)管制之弊端、促使世人不斷反思既有法制合理性、謀求變革改進(jìn)的良機(jī)。

2.實(shí)際控制

關(guān)于外國(guó)投資者的定義，現(xiàn)行外資法采國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)，外資法草案改采實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)。何謂控制？草案采用極為含糊的定義，其間充斥“間接”“重大影響”“決定性影響”等模糊標(biāo)準(zhǔn)（第18條）。我國(guó)法上的“實(shí)際控制人”概念，系2005年《公司法》首創(chuàng)，意指“雖不是公司的股東，但通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人”（現(xiàn)為第216條第3項(xiàng)）。公司法的定義雖然也相當(dāng)模糊，但因私法公法的功能分野，同一概念卻可發(fā)生大相徑庭的法律后果。

在公司法上，實(shí)際控制人概念是作為一種事后救濟(jì)工具而被使用的。《公司法》提及實(shí)際控制人的條文有二（定義條款除外），即第16條第2、3款與第21條。前者實(shí)為后者的特別規(guī)定，因?yàn)槲唇?jīng)股東會(huì)決議的擔(dān)保并非無(wú)效，固則違反本款的后果即為實(shí)際控制人應(yīng)就公司所受損失承擔(dān)賠償責(zé)任（否則本條將不存在違反后果、淪為空文，顯非立法本意，也違背“法律條文應(yīng)作有效之解釋”的解釋原則）。由此兩條規(guī)定可見(jiàn)，法律對(duì)實(shí)際控制人作一模糊定義，其妙用恰恰在于有助于防治控制人規(guī)避股東身份、巧借其他身份而損害公司利益。盡管定義寬泛，卻不致因此妨礙行為自由、對(duì)民事主體造成不合理的束縛和風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閷?shí)際控制人依第21條所負(fù)義務(wù)，乃是消極義務(wù)——只需不實(shí)施利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害公司利益之行為，即不致引發(fā)法律責(zé)任。

然而，一旦實(shí)際控制人概念被公法規(guī)范挪用，作為保障自治之工具的私法概念，即異化為實(shí)行管制的工具。依據(jù)外資法草案相關(guān)規(guī)定，境內(nèi)企業(yè)因受外國(guó)主體控制而成為外國(guó)投資者（第11條第2款），境外交易導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)向外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移的，視同外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資（第15條第2款），因而進(jìn)入準(zhǔn)入管理、國(guó)家安全審查、信息報(bào)告制度的管制范圍；同時(shí)，實(shí)際控制人本身信息，亦屬應(yīng)予報(bào)告的信息（第87、89、92、93條）。以上管制規(guī)定及附屬的法律責(zé)任，必將陷民事主體于困境：以上義務(wù)均屬積極義務(wù)，不履行者應(yīng)負(fù)法律責(zé)任，但相關(guān)主體并不能確知究竟自己是否屬于實(shí)際控制人、否負(fù)有此類義務(wù)，因而勢(shì)將面臨不測(cè)之風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)，作為事后裁判標(biāo)準(zhǔn)、作為消極義務(wù)之要件，尚不致發(fā)生不當(dāng)后果，作為事前管制標(biāo)準(zhǔn)、作為積極義務(wù)之要件，則必然因其不可預(yù)測(cè)性而過(guò)度抑制行為自由。

五、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)能夠充分保障私法自治、恰當(dāng)處理自治與管制之關(guān)系的法律體系，必定貫徹“平等進(jìn)入、平等保護(hù)、平等管制”的立場(chǎng)，一部法律亦然。外資法草案廢止逐案審批制度、使外商投資企業(yè)的私法規(guī)則與內(nèi)資企業(yè)法合流，是向平等進(jìn)入立場(chǎng)回歸的重要一步。加強(qiáng)投資保護(hù)雖為外資法草案的原則之一，但就實(shí)際制度來(lái)看，不盡如人意。照抄現(xiàn)行條文，照搬內(nèi)資企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，自然談不上“加強(qiáng)”保護(hù)。然而，此種照搬照抄并非壞事，反而是真正落實(shí)了國(guó)民待遇，守住了平等保護(hù)的立場(chǎng)（行政處罰的寬待則是例外）。草案最大的問(wèn)題出在管制方面，加上定義含糊、外延過(guò)寬的受管制外國(guó)投資范圍，使得本已因取消逐案審批制而被矯正的國(guó)民待遇之天平再度失衡。欲“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)”，更需要有所不為；只有當(dāng)外資法在法律原則與規(guī)則上真正融入內(nèi)資法之時(shí)，上述目標(biāo)方可實(shí)現(xiàn)。