政府在公共治理中的現(xiàn)代化變革及啟示

劉玉東

[摘 要]改革開(kāi)放以來(lái)政府在公共治理體系中“被依附”的角色特征日益淡化，引導(dǎo)多元合作的角色特征日益突出，黨組織的社會(huì)功能也在公共治理活動(dòng)中得到強(qiáng)化，從而彰顯了國(guó)家治理的現(xiàn)代化變革方向。在這種變革趨勢(shì)下政府的公共治理績(jī)效應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公益最大化為最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)根據(jù)公共治理需求推動(dòng)建立多元合作的公共治理體系，黨組織也應(yīng)充分利用政府職能轉(zhuǎn)型后的社會(huì)空間加強(qiáng)基層的組織建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]政府；治理；黨組織；現(xiàn)代化

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2018）04-0082-06

隨著全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，公共治理關(guān)系從原來(lái)政府行政化的管理方式為基本特征，變成了政府和社會(huì)合作共治的局面，社會(huì)主體在公共治理中的作用日益增強(qiáng)。政府在公共治理中的變革，帶動(dòng)了整個(gè)公共治理關(guān)系的轉(zhuǎn)變，部分政府職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，政府對(duì)社會(huì)主體的管理也越來(lái)越多地表現(xiàn)為制定政策和制度來(lái)規(guī)范治理活動(dòng)，同時(shí)基層黨組織建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)和參與公共治理的方式也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這就要求我們?nèi)嫦到y(tǒng)地認(rèn)識(shí)政府在公共治理中的現(xiàn)代化變革問(wèn)題。

一、改革開(kāi)放以來(lái)政府在公共治理體系中的變化

林南在分析個(gè)體或組織在組織網(wǎng)絡(luò)中的地位時(shí)指出，一個(gè)宏觀的組織體系是由一系列的“位置”組成并體現(xiàn)為金字塔形的結(jié)構(gòu)，離高位越近的人越具有優(yōu)勢(shì)——“位置越高，人數(shù)越少；位置越高，在體系中的視野越開(kāi)闊”。[1]政府在整個(gè)公共治理的組織體系中無(wú)疑處在“金字塔”的高位上，是公共治理組織及功能建構(gòu)的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程給公共治理體系帶來(lái)的變革，不僅體現(xiàn)在社會(huì)層面上，也帶動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。雖然近年來(lái)社會(huì)的自主意識(shí)日漸成型、社會(huì)組織發(fā)展迅速，但公民意識(shí)相對(duì)而言還比較薄弱，社會(huì)組織發(fā)展也不夠完備，要實(shí)現(xiàn)有效的公共治理，必須借助政府的權(quán)威性和強(qiáng)大的組織能力。政府也在這個(gè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了治理角色、方式和職能上的變革。

1. 政府在公共治理體系中“被依附”的角色特征日益淡化。在公共治理組織體系的變革中，政府依舊是重要的治理主體，但治理中被各方“依附”的角色特征日益淡化。這種角色轉(zhuǎn)變從根本上講還是政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而做出的適應(yīng)性變革。

在計(jì)劃體制下，社會(huì)組織依附于政府不僅是其身份的合法性和管理權(quán)力需要得到政府的認(rèn)同，更重要的是公共治理活動(dòng)所必需的治理資源只能依靠政府予以配置。在街居制的公共治理組織關(guān)系中，地方政府或作為其派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處實(shí)現(xiàn)對(duì)公共治理的資源配置；在單位制的公共治理的組織關(guān)系中，雖然表面上看是單位這一組織形式配置社會(huì)治理資源，但單位又是以公有制為基礎(chǔ)，以勞動(dòng)人事計(jì)劃為人事管理依據(jù)的國(guó)有組織，因此從廣義上講，也是與街道辦事處一樣都?xì)w屬于政府。所以在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公共治理活動(dòng)只能依靠政府維持，公共治理組織體系建設(shè)關(guān)注的也是自上而下的等級(jí)性的組織系統(tǒng)，社會(huì)內(nèi)生的組織都被統(tǒng)籌在等級(jí)性的體系結(jié)構(gòu)內(nèi)，居委會(huì)是政府在城市基層貫徹其意志的具體執(zhí)行者，在整個(gè)社會(huì)治理過(guò)程中政府是一種“被依附”的角色。

改革開(kāi)放后，政府出現(xiàn)了重視合作治理的變革趨勢(shì)，成為社會(huì)組織的扶持者，助推了社會(huì)組織自主治理能力的成長(zhǎng)。這個(gè)轉(zhuǎn)變主要是通過(guò)創(chuàng)新規(guī)則讓渡治理權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。十六屆四中全會(huì)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)這種政策導(dǎo)向有一個(gè)集中的概括，指出建立和諧社會(huì)要實(shí)現(xiàn)“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”，“發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”等目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，黨和政府還出臺(tái)了更為具體的改革措施和規(guī)范來(lái)推動(dòng)社會(huì)組織的建設(shè)，擴(kuò)大社會(huì)組織的自由度。比如2013年2月底，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定，“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！盵2]這些制度創(chuàng)新為公共治理組織體系中的社會(huì)組織的成長(zhǎng)，提供了良好的制度條件。

市場(chǎng)體制下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件為社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供了良好的條件，社會(huì)組織也在政府的扶持和引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了自主能力在質(zhì)上的突破。比照2013年政策調(diào)整后的當(dāng)年數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題：至2013年底全國(guó)共有社會(huì)組織54.7萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員636.6萬(wàn)人，固定資產(chǎn)達(dá)1496.6億元。城鎮(zhèn)社會(huì)中各類(lèi)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)35.9萬(wàn)個(gè)，社會(huì)志愿者組織12.8萬(wàn)個(gè)。[3]早前即使是在科學(xué)研究領(lǐng)域零星存在著的社會(huì)組織，也要掛靠政府部門(mén)，其他民間團(tuán)體更是被改造吸納進(jìn)公共權(quán)力體系中，但新興起的社會(huì)組織已經(jīng)廣泛地參與到教育、健康、社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域。這種趨勢(shì)仍在持續(xù)強(qiáng)化，2017年8月民政府發(fā)布的2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2016年底，全國(guó)共有社會(huì)組織70.2萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)6.0%；全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體33.6萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)2.3%全國(guó)共有各類(lèi)基金會(huì)5559個(gè)，比上年增長(zhǎng)16.2%；全國(guó)共有民辦非企業(yè)單位36.1萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.7%。新興的社會(huì)組織借助其自身的資源，相對(duì)獨(dú)立自主地承接著政府轉(zhuǎn)移的部分職能，其活動(dòng)空間和活動(dòng)能力得到極大的舒展。[4]由上可見(jiàn)，政府扶持社會(huì)組織的結(jié)果，是政府的一部分職能轉(zhuǎn)移到了社會(huì)組織，社會(huì)組織的管理權(quán)限得以擴(kuò)張，自主性得以不斷增強(qiáng)，參與的領(lǐng)域也越來(lái)越廣。

2. 政府在公共治理體系中引導(dǎo)多元合作的角色特征日益突出。政府逐步將社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)交還給社會(huì)，也意味著行政管理不再是政府在社會(huì)履行職責(zé)的唯一方式。在很多情況下，政府不能命令其他社會(huì)主體該如何作為，而是要以參與者或者協(xié)調(diào)者的身份促進(jìn)多元主體的合作治理。

在改革開(kāi)放之前，行政是政府履職的基本方式，行政命令可以直接傳達(dá)到社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)組織對(duì)于政府而言就是延伸行政權(quán)力的中介組織，政府借助這些組織中介實(shí)現(xiàn)在城市基層社會(huì)的管理目標(biāo)。此時(shí)，社會(huì)基本沒(méi)有內(nèi)生社會(huì)組織的空間，即便是出現(xiàn)了社會(huì)組織，也往往是在政府的組織和號(hào)召下成立的，就算偶有自發(fā)產(chǎn)生的特例，也需要得到政府的身份認(rèn)證并得到政府支持才能夠存在，而這種存在也是以被政府吸收進(jìn)科層體系之中為條件。這期間居委會(huì)為代表的社會(huì)組織的工作職責(zé)，就是為政府分擔(dān)日常行政任務(wù)。從民眾的角度看，居委會(huì)等組織形式只是賦予“自治”的名義，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。計(jì)劃體制時(shí)代的社會(huì)治理說(shuō)明，除非經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以及政府的政策導(dǎo)向發(fā)生改變，否則社會(huì)只能是由行政手段來(lái)管理的行政社會(huì)。

社會(huì)組織在公共治理體系中的崛起，決定了政府要從對(duì)社會(huì)實(shí)施單一的行政管理的工作方式，向引導(dǎo)多元主體實(shí)現(xiàn)“公共治理”的方式轉(zhuǎn)變。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共治理體系走上了多元化、復(fù)雜化、社會(huì)化的趨勢(shì)，政府和社會(huì)在社會(huì)治理組織體系中的定位也就隨之逐步發(fā)生了改變：一方面，公共治理資源更加多樣化，資源配置方式更加社會(huì)化，公民自主參與的動(dòng)機(jī)和能力日益增強(qiáng)，社會(huì)內(nèi)生組織的治理能力得到了發(fā)展。自主的社會(huì)組織甚至在某種程度上吸納了過(guò)去街居制和單位制的部分職能，成為社會(huì)自主參與公共事務(wù)的載體。公共治理的主要內(nèi)容也越來(lái)越多地關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化需求上來(lái)。一個(gè)以“創(chuàng)造美好生活”為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)便凸顯出來(lái)，成為承擔(dān)公共治理任務(wù)的基本單元。另一方面，政府不再是公共治理唯一的中心，而變成了參與并引導(dǎo)多元合作的重要主體。在國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中，依靠政府決策和執(zhí)行的公共治理無(wú)法繼續(xù)為社會(huì)居民提供足夠、多樣的公用物品和公共服務(wù)。同時(shí)個(gè)體的流動(dòng)性加大、差異性加強(qiáng)，街居制和單位制對(duì)個(gè)體的束縛性逐步減弱，而個(gè)體原來(lái)完全依附的科層組織管控能力不斷下降。在這種情況下，政府的職責(zé)主要是提供制度保障，各個(gè)治理主體則在政府確定的政策框架之內(nèi)來(lái)參與社會(huì)治理。比照2013年政策調(diào)整后當(dāng)年的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題：2013年政府共“查處社會(huì)組織違法違規(guī)案件3117起，其中取締非法社會(huì)組織46起，行政處罰3071起”；[5]“2016年全年共查處社會(huì)組織違法違規(guī)案件2363起，其中取締非法社會(huì)組織16起，行政處罰2347起。”[6]這說(shuō)明政府不再是一個(gè)什么都管、什么都負(fù)責(zé)的保姆角色，而是一個(gè)掌握主導(dǎo)權(quán)的監(jiān)管者角色。

由此可見(jiàn)，公共治理體系的變革過(guò)程，就是一個(gè)政府全能主義在基層逐步退卻的過(guò)程，也是一個(gè)治理中心多元化的形成過(guò)程。在公共治理的多個(gè)中心里，政府的工作方式要從全能的管控者轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣献鞯囊龑?dǎo)者和治理規(guī)則的維護(hù)者。

3. 政府治理角色的轉(zhuǎn)變過(guò)程中黨組織的社會(huì)功能不斷強(qiáng)化。政黨的功能有很多，包括“目標(biāo)制定，利益表達(dá)，社會(huì)化和動(dòng)員，精英的形成與遴選”[7]等內(nèi)容，這些功能基本可以歸結(jié)為兩類(lèi)功能，就是主要以執(zhí)政者的身份與社會(huì)成員互動(dòng)的政治功能和主要以社會(huì)組織身份與社會(huì)主體互動(dòng)的社會(huì)功能。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，社會(huì)單一的結(jié)構(gòu)特征決定了黨委必然會(huì)以政治功能為主要方式，實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員和社會(huì)整合，這種功能期許主要通過(guò)確保對(duì)行政體系的領(lǐng)導(dǎo)作用而得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)政府對(duì)基層的全方位的管控，也確保了社會(huì)組織能夠認(rèn)真貫徹推行黨的路線方針政策。尤其在中國(guó)的計(jì)劃體制時(shí)期，也正是剛剛建國(guó)需要在進(jìn)一步鞏固政權(quán)的基礎(chǔ)上集中資源實(shí)現(xiàn)工業(yè)化快速發(fā)展的時(shí)期，公共管理的制度設(shè)計(jì)所追求的是建設(shè)一個(gè)既具備政治整合功能組織體系，同時(shí)還要能創(chuàng)造一個(gè)統(tǒng)一的生產(chǎn)生活的管理空間。黨的組織機(jī)構(gòu)主要建在政府等公共部門(mén)，并通過(guò)這些部門(mén)的行政權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的微觀個(gè)體進(jìn)行政治整合，進(jìn)而最大限度地在基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)的目的。所以不論是單位社會(huì)還是街居社會(huì)，本質(zhì)上來(lái)講都是以行政特征為主的社會(huì)。黨委要實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)，就是直接使用行政權(quán)力將自身的意志傳遞到基層社會(huì)。

改革開(kāi)放的大方向要求社會(huì)對(duì)個(gè)體的自主性具備更強(qiáng)的容納度，行政社會(huì)的管理特征下降，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)了政黨的社會(huì)功能日益強(qiáng)化。原來(lái)承擔(dān)黨的基層整合基礎(chǔ)的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，鑒于政府角色和功能的轉(zhuǎn)變，黨委不僅要適應(yīng)政府治理職能轉(zhuǎn)變帶來(lái)的新問(wèn)題，還要直接面對(duì)基層社會(huì)中已經(jīng)覺(jué)醒的多中心治理力量。隨著政府逐步把社會(huì)的職責(zé)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主體手中，在行政權(quán)力逐步退卻的空間中出現(xiàn)了大量的社會(huì)內(nèi)生組織。社會(huì)內(nèi)生組織的逐步壯大，增加了黨在基層實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的難度。另外，在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中逐步形成的多中心治理主體，也使得黨在過(guò)去依靠行政權(quán)力體系設(shè)立的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式面臨挑戰(zhàn)。這就促進(jìn)黨組織挖掘自己的社會(huì)功能，通過(guò)“有人管事、有錢(qián)辦事、有場(chǎng)所議事”的城市基層區(qū)域化黨建，重構(gòu)黨的基層組織以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的整合。政黨社會(huì)功能的強(qiáng)化也為政府職能的轉(zhuǎn)變給予了有力的支持。

二、政府公共治理方式變革體現(xiàn)的現(xiàn)代化特征

政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)，就是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政治民主的發(fā)展趨勢(shì)，建立符合現(xiàn)代社會(huì)所追求的政府。這個(gè)轉(zhuǎn)型在今天的中國(guó)集中體現(xiàn)為政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)“得到有效制約和監(jiān)督”[8]；應(yīng)當(dāng)有利于“保證人民廣泛參加國(guó)家治理和社會(huì)治理”[9]的；應(yīng)當(dāng)有利于“黨的領(lǐng)導(dǎo)得到加強(qiáng)和改善”[10]的。目前的城市社會(huì)治理中的政府角色、職能和與執(zhí)政黨的關(guān)系，就體現(xiàn)了政府的這種現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

1. 民眾在公共治理活動(dòng)中對(duì)政府有更直接、更有力的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。政府的現(xiàn)代化首先表現(xiàn)在公共權(quán)力的運(yùn)行方式和運(yùn)行原則的現(xiàn)代化。中國(guó)是堅(jiān)持人民主權(quán)原則的民主國(guó)家，“一切權(quán)力屬于人民”。在普通公民沒(méi)有辦法廣泛地直接行使公共權(quán)力的情況下，保障公民對(duì)政府常態(tài)化的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，則是人民主權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)方式。公共治理體系中的變化體現(xiàn)了公民監(jiān)督和問(wèn)責(zé)政府能力的增強(qiáng)。

政府在公共治理中的角色從一個(gè)“家長(zhǎng)式”的依靠者，向一個(gè)隨時(shí)被監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的“履職者”轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，居委會(huì)在政府權(quán)力的支持下對(duì)個(gè)體的進(jìn)行集中組織，這不僅強(qiáng)化了個(gè)體對(duì)集體的高度依賴，同時(shí)也弱化了個(gè)體自主表達(dá)自身利益訴求的意識(shí)和能力，遵循慣性服從的習(xí)慣讓公民意識(shí)不到對(duì)政府行為的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。改革開(kāi)放之后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市化快速發(fā)展逐步瓦解了單位制，并給原有的街居制造成了很大的變革壓力。當(dāng)公民開(kāi)始掙脫被告知、被說(shuō)服、被教育的角色時(shí)，也就初步獲得了依據(jù)自己獲得的信息問(wèn)責(zé)政府的能力。這時(shí)候公民越來(lái)越明確地認(rèn)識(shí)到政府不再是一個(gè)“家長(zhǎng)式”的依靠者，而更多的是一個(gè)規(guī)則的“看門(mén)人”或在規(guī)則約束下的履職者。在公民視政府履行治理責(zé)任為份內(nèi)之責(zé)的情況下，公民對(duì)政府的認(rèn)知和情感就發(fā)生了變化，監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的主動(dòng)性也就隨之增強(qiáng)。在政府視履行治理責(zé)任為其應(yīng)盡義務(wù)的情況下，政府接受民眾監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的意識(shí)也隨之增強(qiáng)。

公共治理體系中的變化還體現(xiàn)為政府對(duì)民眾的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)渠道的建設(shè)。這從制度層面上更直接地體現(xiàn)了政府權(quán)力運(yùn)行方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放后，政府更多地關(guān)注了民眾的利益需求，并加快公民利益訴求平臺(tái)的建設(shè)。一方面，政府主動(dòng)建立居民監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的渠道，強(qiáng)化行政系統(tǒng)服務(wù)民眾的積極性和主動(dòng)性。比如市民熱線、社會(huì)管理服務(wù)信息化平臺(tái)等。公民和社會(huì)組織在通過(guò)這些政府建立的渠道和平臺(tái)提出的訴求時(shí)，不是單純地以政府單向提供的信息為依據(jù)，而是根據(jù)自己的需求和判斷提出質(zhì)疑、要求，乃至在認(rèn)為政府沒(méi)有履行好職責(zé)的時(shí)候進(jìn)行問(wèn)責(zé)，督促政府積極地服務(wù)于民眾。另一方面，民眾的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)也是信息雙向溝通的過(guò)程，是政府依據(jù)民意推動(dòng)規(guī)則創(chuàng)制的重要因素。公民和社會(huì)組織主動(dòng)爭(zhēng)取利益的活動(dòng)并不僅是被動(dòng)地服從政府制定的規(guī)則。政府在面對(duì)民眾的訴求甚至問(wèn)責(zé)時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)已有的規(guī)范不足以支撐問(wèn)題的解決，也會(huì)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整政策，以便更好地維護(hù)民眾的利益，由此不斷地推動(dòng)著權(quán)力運(yùn)行方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

2. 民眾在公共治理活動(dòng)中與政府形成了更積極、更有效的互動(dòng)合作。政府公共責(zé)任的定位具體體現(xiàn)在其職能設(shè)置上，政府的職能是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能”，[11]政府職能的現(xiàn)代化則關(guān)注的是政府職能本身的發(fā)展脈絡(luò)與現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨向的一致性。具體而言，就是政府職權(quán)范圍與職權(quán)責(zé)任更進(jìn)一步出現(xiàn)有限性、一致性的現(xiàn)代政府特征，而將不在職權(quán)范圍內(nèi)的治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給合適的治理主體。當(dāng)政府的角色從管控者轉(zhuǎn)為服務(wù)者時(shí)，政府的職責(zé)和相應(yīng)的功能便從原來(lái)的控制轉(zhuǎn)為主導(dǎo)，社會(huì)治理主體的行為邏輯也就隨之發(fā)生了變化。

在傳統(tǒng)計(jì)劃體制時(shí)代，公共治理的組織體系看似是由街居制和單位制搭建起來(lái)，但本質(zhì)上都是政府管理的工作方式。管理的主體是政府，管理客體便是社會(huì)組織、公共資源與個(gè)人。這時(shí)所謂的社會(huì)組織也是貫徹執(zhí)行行政權(quán)力意志的、被動(dòng)接受指令的組織。政府壟斷了公共治理資源的配置，并借助身份授予控制著社會(huì)層面組織的合法性，自然也就會(huì)采取“壟斷管理權(quán)”的公共治理方式。壟斷著社會(huì)層面的所有事務(wù)管理決策權(quán)與參與權(quán)，形成了一種全能型管理體系。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的深入發(fā)展，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系也從原來(lái)的依靠行政命令維系的縱向等級(jí)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽科跫s交換維持的橫向合作關(guān)系，政府在社會(huì)層面的治理方式也從“壟斷式管理”方式轉(zhuǎn)向了“主導(dǎo)式治理”的方式。市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型使得公民逐步養(yǎng)成了個(gè)體權(quán)利意識(shí)，社會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)了不同利益群體的分化重組，這些新變化都給政府提出了越來(lái)越嚴(yán)峻的治理難題。在原來(lái)壟斷式的管理方式下，政府財(cái)政開(kāi)支日趨龐大、治理能力舉步不前，面對(duì)不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題急需政府轉(zhuǎn)變職能、提高效率，因而政府開(kāi)始收縮并轉(zhuǎn)移社會(huì)領(lǐng)域中的直接責(zé)任。許多新興的社會(huì)治理主體也開(kāi)始在行政權(quán)力退卻的領(lǐng)域中成長(zhǎng)起來(lái)。這類(lèi)主體表現(xiàn)出強(qiáng)大的治理優(yōu)勢(shì)和靈活度，能夠滿足公民參與社會(huì)生活方方面面的需求。新興的社會(huì)治理主體既是政府職能轉(zhuǎn)變的協(xié)助者，又是推動(dòng)社會(huì)治理的主要參與者。政府既不能像對(duì)待下級(jí)行政機(jī)構(gòu)那樣純粹依靠行政命令對(duì)其進(jìn)行控制，也不能像對(duì)待私營(yíng)企業(yè)借助市場(chǎng)規(guī)則任其自行運(yùn)轉(zhuǎn)，而是需要一種引導(dǎo)的方式促進(jìn)社會(huì)治理主體有效參與社會(huì)治理。這就要求政府適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境轉(zhuǎn)變職能、提高效率，并對(duì)自身單一且有限的行政資源進(jìn)行再優(yōu)化的配置以實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府逐步從難以完全壟斷或控制的社會(huì)領(lǐng)域中退出，將自身的部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，強(qiáng)化社會(huì)組織在社會(huì)領(lǐng)域中的自我管理和協(xié)調(diào)功能。這種政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的多中心治理方式，既能夠讓政府從瑣碎的基層日常事務(wù)中解脫出來(lái)，還能降低政府行政成本、提高政府管理效率，并且又能有效利用社會(huì)自生組織的資源，強(qiáng)化社會(huì)自我管理、自我發(fā)展的能力。

3. 政府職能的退出為黨組織深入社會(huì)、筑牢群眾基礎(chǔ)提供了新的社會(huì)條件。公共治理的組織體系的變革改變了政府的角色和工作方式，也改變了政府與黨組織在社會(huì)中的治理責(zé)任和治理方式，從以往的“黨政一體”的共同責(zé)任和履職方式，轉(zhuǎn)向“黨政分責(zé)”的治理方式。

在傳統(tǒng)的社會(huì)治理的組織體系中，政府治理的組織形式呈現(xiàn)出“黨政一體”、責(zé)任不分的治理特征。政府是管理城市社會(huì)的主體，共產(chǎn)黨又是政府這個(gè)治理主體的領(lǐng)導(dǎo)者。政府治理角色與治理方式都與黨組織在政府背后扮演的領(lǐng)導(dǎo)角色密不可分。黨組織注重對(duì)社會(huì)內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)一整合以鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，政府的管理行為則體現(xiàn)為貫徹執(zhí)政黨的意志，以實(shí)現(xiàn)政黨加強(qiáng)執(zhí)政基礎(chǔ)與對(duì)社會(huì)基層的控制需求。如果說(shuō)街居制和單位制是政府用來(lái)控制社會(huì)基層的方式，那么這兩類(lèi)制度形式也可以說(shuō)是政黨的意志借助政府傳達(dá)到城市基層的制度載體。因此，政府管理社會(huì)的根本目的就在于將基層力量按照黨的路線政策組織起來(lái)，以貫徹政黨意志為政府履職的主導(dǎo)方向。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的深入發(fā)展，政府部分管理權(quán)從社會(huì)領(lǐng)域退出，黨組織提高在基層社會(huì)的組織力的社會(huì)條件才真正形成。城市的改造和人口流動(dòng)逐步瓦解了傳統(tǒng)社會(huì)公共體系的統(tǒng)一性，社會(huì)成員長(zhǎng)期固定在一個(gè)局限的生活空間，接受單一的行政化的管理方式變得越來(lái)越困難。原來(lái)那個(gè)封閉式管理的熟人社會(huì)，讓位于能夠提供滿足公共物品多樣化需求的陌生人社會(huì)，個(gè)體不斷追求自身利益的完整表達(dá)。對(duì)于黨組織而言，整合并協(xié)調(diào)社會(huì)中的多元利益表達(dá)遂成為新時(shí)代背景下政黨鞏固執(zhí)政地位的重要基礎(chǔ)。但在這一時(shí)期，由于社會(huì)資源配置的社會(huì)化以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的成熟，原來(lái)政黨政府的同構(gòu)關(guān)系在社會(huì)層面開(kāi)始出現(xiàn)分離，政府開(kāi)始從社會(huì)領(lǐng)域中退卻，但是政黨的執(zhí)政訴求依舊存在，政黨便繼續(xù)沉淀在社會(huì)中以確保整合的實(shí)現(xiàn)，此時(shí)黨在公共治理中的作用就形成了兩個(gè)大的方向，一方面，黨通過(guò)行使執(zhí)政權(quán)來(lái)確保政府充分履行公共治理職能，并通過(guò)把握大原則、大方向，創(chuàng)新政策推動(dòng)政府的職能轉(zhuǎn)變；另一方面，基層黨組織將更多的工作精力集中在深入群眾、凝聚群眾、組織群眾并服務(wù)群眾的組織建設(shè)中來(lái)，加強(qiáng)黨的社會(huì)功能建設(shè)，鞏固和強(qiáng)化黨的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、總結(jié)和啟示

公共治理體系的變革與諸多社會(huì)問(wèn)題的解決相掛鉤。公共治理治理組織體系及功能建構(gòu)的演變方向，體現(xiàn)了從單一結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。盡管社會(huì)自治的能力不斷增強(qiáng)，但社會(huì)自治在功能上的局限性，決定了“自治”只能在政府負(fù)責(zé)的“多元治理”中實(shí)現(xiàn)其功能。

1. 政府的公共治理成效以實(shí)現(xiàn)公益最大化為最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。 政府在公共治理活動(dòng)中將部分治理責(zé)任交于社會(huì)的同時(shí)，政府就要在新的治理模式中同時(shí)擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)治理目標(biāo)、監(jiān)督和管理不同治理主體的職責(zé)，這既包括對(duì)不同層級(jí)、不同條口的政府職能部門(mén)的協(xié)調(diào)，也包括對(duì)各種不同合作方式的監(jiān)管對(duì)象的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、市場(chǎng)主體與市場(chǎng)主體、社會(huì)主體與社會(huì)主體、市場(chǎng)主體與社會(huì)主體之間廣泛合作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分尊重開(kāi)放社會(huì)條件下公共治理秩序生成和演變的規(guī)律，健全公共治理的平臺(tái)和渠道，培育社會(huì)的自組織的治理秩序，從而保證公共治理活動(dòng)帶來(lái)最普遍、最大化的社會(huì)公益，實(shí)現(xiàn)從政府管理社會(huì)到政府主導(dǎo)下的廣泛的社會(huì)協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。

2. 政府應(yīng)根據(jù)公共治理需求推動(dòng)建立多元合作的公共治理體系。公共治理效益既然體現(xiàn)為政府與社會(huì)共同對(duì)治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，那么對(duì)治理責(zé)任的認(rèn)定以及對(duì)相應(yīng)履責(zé)的治理主體的支持，就成為治理體系建構(gòu)的方向。在這種情況下社會(huì)組織的成長(zhǎng)也就不僅取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下自發(fā)配置的治理資源，而且還源于政府的扶持，尤其是公共財(cái)政的選擇性扶持。政府通過(guò)選擇性扶持的方式，重點(diǎn)培育部分治理主體解決急需的治理問(wèn)題。因此在多中心治理中政府仍要發(fā)揮主導(dǎo)作用，確保多元合作的治理關(guān)系始終彰顯公共治理的“公共性”，從整體上實(shí)現(xiàn)治理流程可查、治理過(guò)程可控、治理結(jié)果可見(jiàn)，并讓民眾的意見(jiàn)回饋到公共治理體系中，促進(jìn)政府調(diào)整政策導(dǎo)向引導(dǎo)公共治理體系建構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化。

3. 黨組織應(yīng)充分利用政府轉(zhuǎn)型后的社會(huì)空間加強(qiáng)基層的組織建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨在創(chuàng)立之初就強(qiáng)調(diào)黨的一切運(yùn)動(dòng)要到群眾中去，成為群眾的黨。但是在執(zhí)政之后，黨的組織建構(gòu)逐步形成了依靠依托政府、軍隊(duì)和國(guó)企等權(quán)力機(jī)構(gòu)而設(shè)立的路徑依賴。這種組織建構(gòu)方式雖然對(duì)黨行使執(zhí)政權(quán)有著積極作用，但也存在著黨組織社會(huì)功能消退，脫離群眾，弱化社會(huì)基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)。在兩新組織迅速成長(zhǎng)，市場(chǎng)和社會(huì)自主空間日益擴(kuò)大的時(shí)代變革中，黨組織在體制外廣闊的社會(huì)空間中存在組織弱化甚至干脆出現(xiàn)大量空白點(diǎn)的問(wèn)題。因此黨組織有必要根據(jù)社會(huì)條件的變化，重新合理設(shè)置基層黨組織，以社會(huì)組織的政治身份參與到社會(huì)領(lǐng)域的治理活動(dòng)中去，在關(guān)心和維護(hù)群眾利益，凝聚和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)力量的治理活動(dòng)中，提高自身的組織力，夯實(shí)黨的組織基礎(chǔ)。

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